甲午战争以中国失败而告终，究其原因，就是一个不曾发生近代转型的中国，面对一个完成了近代转型的日本，因而中国的失败，不是武力不如人，不是经济不如人，主要的就是中国没有像日本那样进行转型，将一个“前近代”王朝转变为现代国家。
十年一梦
没有实现近代转型的国家责权利混沌不分，帝国最高领导人不论是慈禧太后，还是光绪帝、恭亲王，他们无不夙夜在公，勤勉工作；各位大臣如翁同龢、李鸿章，也无不竭尽全力，避免失误，力争胜利。但是假如我们对照中日双方最高决策当局、执行层面的差异，就很容易理解“夙夜在公”并不是事必躬亲的理由，事必躬亲更不是胜利的必然前提。没有好的体制，君臣都累，且不易成功；一个好的体制，各司其职，治大国若烹小鲜。于是我们看到，甲午战后，改革、维新、强军、富国、新民，需要变革的事情多如牛毛，但其牛鼻子，无疑属于怎样重建一个面向世界的政治架构，合理配置权力，让先前无所不在的皇权有个大致边界，而不是继续让皇上表演独角戏。
在战后第一轮改革思潮中，康有为发现中国的症结在于体制封闭，上下隔阻，上有德音而不宣，下有呼号而莫达。天在上清帝第二书中指出，“夫以一省千里之地，而惟督抚一二人仅通章奏，以百僚士庶之众，而惟枢轴三五人得见天颜。然且堂廉迥隔，大臣畏谨而不敢尽言。州县专城，小民冤抑而末由呼吁。故君与臣隔绝，官与民隔绝，大臣小臣又相隔绝，如浮屠百级，级级难通；广厦千间，重重并隔。”怎样才能消解这个难题？康有为建议，仿举方正直言之士为议郎，分班轮值，上驳诏书，下达民间，实际上是要建构一个议院体制。
“设议院以通下情”（《上清帝第四书》），显然不是举方正直言极谏之士那样简单，而是一项综合改革，是体制大调整，既是对皇权的补充，也是对皇权边际的限制。至胶州湾事件发生，康有为在上清帝第六书中将这层意思说得更明白：“近泰西政论，皆言三权：有议政之官，有行政之官，有司法之官。三权立，然后政体备。以我朝论之，皇上则为元首，百体所从；军机号为政府，出纳王命，然跪对顷刻，未能谋议，但为喉舌之司，未当论思之寄。若部寺督抚，仅为行政之官，譬于手足，但功奔持，岂预谋议。且部臣以守例为职，而以新政与之议，事既违例，势必反驳而已，安有以手足而参谋猷哉？近者新政多下总署，总署但任外交，岂能兼营商务？况员多年老，或兼数差，共议新政，取决于俄顷，欲其详美，势必不能。若御史为耳目之官，刑曹当司法之寄。然而新政之行否，实关军国之安危。”为克服这些弊端，康有为提出创设法律、税计、学校、农商、工务、矿政、铁路、邮政、造币、游历、社会、武备等十二局以为变法执行机关，实际上，将国家行政事务从皇权作了适度剥离。
康有为创设新政机关等建议引起强烈反响，支持者以为此乃政治架构改革正路，中国终将走上分权制衡的宪政架构，所以此后更有张元济请废翰林院、都察院，岑春煊请废卿寺、裁局员等建议，而且引起光绪帝关注，并有渐次推行的意思。反对者流言纷纭，咸谓康有为变乱成法，尽废内阁六部及督抚、藩臬司道。甚者如恭亲王奕䜣，“弥留时，上（光绪）入视，张目语曰：“闻有广东举人主张变法，当慎重，不可轻任小人也。”（《戊戌履霜录》，《戊戌变法》资料丛刊卷一，358页）
变更大清体制确实事关重大，必须谨慎从事，但鉴于甲午战败，学日本变法维新，就必须让政治专业化，必须划清权力边界，必须为皇权寻找一个职业经理人团队，像日本内阁伊藤博文、陆奥宗光那样享有内政、外交全权。这当然不意味着对体制的颠覆，更不意味着满洲贵族放弃了大清帝国的权力垄断。然而满洲贵族推导的结果却是：制度局立，军机处废；军机处废，大清终将不再为“我满洲人”所有。（《康南海自编年谱》，51页）政治专业化、职业经理人团队，一个享有国家治理全权的行政中心构想，在一部分满洲贵族看来，就是“保中国不保大清”。（《光绪朝东华录》，4205页）
康有为、张元济等政治体制变革的构想因1898年秋天突发政变而终止，改革重启已经是义和团战争结束后，那时的中国在经历一系列动荡后元气大伤，不论流亡的梁启超等人如何张扬宪政好处，清廷在实际操作层面非常谨慎，所谓新政改革并不触及任何体制性调整。日本式宪政架构，宪政架构中的责任政府，只是在知识精英层面有一些讨论。十年一梦，如何促进清帝国向现代国家转型，谁也不知道究竟应该怎样做。
一场大辩论
假如不发生日俄战争，清帝国只能沿着新政路径，谨慎避开政治领域的改革，专心于教育、司法、地方自治等非核心政治。
日俄战争是中国变局的关键。1905年五大臣出洋考察，一个基本共识就是日本建构了一个不一样的政治体制。据袁世凯幕僚张一麐回忆，南通张謇曾致信袁世凯，以大久保相期，而自居于小室信夫。一日，张一麐入见，“力言各国潮流均趋重宪政，吾国若不改革，恐无以自列于国际地位。且满汉之见，深入人心，若实行内阁制度，皇室退处于无权，可消隐患。但非有大力者主持，未易达到目的。”袁世凯对张一麐的说法并不依然，他认为，“中国人民教育未能普及，程度幼稚，若以专制治之，易于就范；立宪之后，权在人民，恐画虎不成，发生种种流弊。”袁世凯很难理解施行内阁制度的好处，更难想象让皇室退处无权的可能。（《心太平室集》卷八，38页）
形势比人强。1906年六月底七月初，考察各国政治大臣端方、戴鸿慈上《请定国是以安大计折》，以为中国自与东西洋各国交往以来屡屡失败，其因不是东西洋各国恃强凌弱，而是因为中国内政不进步，与世界差距太大。“世界政体，厥有二端，一曰专制，一曰立宪。专制之国，任人而不任法，故其国易危；立宪之国，任法而不任人，故其国易安。”在端方、戴鸿慈看来，立宪国成功秘籍在通过宪制安排，君主长安而不危，神圣不可侵犯；议会成为沟通政府与民众的平台，政府之行动，人民通过议会可以知之；人民之意志，政府亦可以通过议会而获悉。上下之情相通，合谋以求一国之利益。在君主立宪国，国事因此而得理，国家因此而得安。端方、戴鸿慈者明白建议朝廷尽快确立立宪原则、时限、步骤，“明宫府之体制”，为皇权划出一个边界，让政府、议会、司法，像其他立宪国家那样各司其职，自主作业。
七月初六日（8月25日），戴鸿慈、端方再上一折，对责任内阁制有细致分析：
“查东西洋各国无不有责任内阁。责任内阁者，合首相及各部之国务大臣组织一合议制之政府，代君主而负责任者也。盖中央政府，实一国行政之总枢，一切政策从此出焉。各部莫不相谋，则政策万难统一。故各国每由君主自擢首相，由首相荐举阁臣，一切施政之方，由阁臣全体议定，然后施行。而得失功罪，则阁臣全体同负其责。所以必以阁臣负其责者，一则使之忠于职位，无敢诿卸以误国；一则虽有缺失，有阁臣任之，则天下不敢怨君主，所谓神圣不敢干犯者此也。中国内阁昔为枢要，今如闲曹，比之各国固不同矣。军机处虽有类各国之内阁，然对于上仅备顾问，对于下则未受责成，考其职权，只略如各国之枢密顾问院耳。若夫各部尚待，实可称一国行政长官，而各部相离，毫无联络，彼此政策平时既未尝与闻，遇事或转相矛盾。且所掌者不过薄书期会，所争者不过意见参差。其稍有实权者，或遇应办之事，应拨之款，必须相助为理，通力合筹，又因素不相谋，以致各不相顾。机关阻遏，名实俱乖。若不合议一堂，共谋大局，则虽有开诚布公之念，恐必无同心协力之时，殊不足以收实效。各国所以合各部为内阁，以阁议为一国政纲之所由出，正为此也。且军机处职在出谋发虑，各部臣职在宣化承流，虽皆上秉圣谟，实不啻躬亲庶政，奉行一有不当，小民难免怨咨，谴责尚未能施，宫廷已先受过，揆之各国责任内阁之义，殆有未安者矣。”（《清末筹备立宪档案史料》，369页）
更有极端建议，如袁世凯力主废军机处，将责任内阁，将皇权从责权不分的旧体制中解放出来。这是孟德斯鸠三权分立原则中国化，将浑屯不清的中国政治规范化。袁世凯的方案引起剧烈争论，相当一部分皇族、贵族以为如此改革必将最终剥夺爱新觉罗、满洲贵族的政治权力。
为了反制袁世凯，铁良一方面反对撤销军机处，设立责任内阁，另一方面提出设陆军部统辖全国军队，不仅将军权集中于中央，控制在贵族子弟手里，而且想尽一切办法削弱、剥夺非军功贵族官员的权力，限制官吏兼差。这些主张与宪政改革方向背道而驰。
9月30日，御史刘汝骥上一折，强调“大权旁落”，“总理大臣不可轻设”，从维护君主独裁立场反对设立责任内阁、总理大臣：
“臣窃见载泽密陈大计折内，有君主无责任一语，臣百思之而不得其解，已窃窃疑之。继闻厘定官制大臣，有设总理大臣一人之议，是置丞相也。是避丞相之名，而其权且十倍于丞相也。欧美之伯理玺天德译为大总统，抑何弗直名之为总统乎，其谁与划此策者，臣窃期期以为不可。”刘汝骥以为，军机处是制度史一创举，“我朝受命之初，有议政王之设矣，然入则比肩长跽，出则同寅协恭，非一人所得专擅也。嗣去议政虚衔而立军机处，非独任其权也，盖犹是司出纳备顾问，义取迅速而已。”军机处是皇上的工作小组，随时与皇帝一起工作，其效率至上，为制度上所罕见。这是事实。刘汝骥的另外一个担心，是责任内阁设立，总理大臣垄断权力，架空皇帝，“把持朝局，紊乱朝纲，盈廷诺诺，惟总理大臣一人之意志是向，且群以伊、周颂之，天下事尚可问乎？窃钩者诛，窃国者侯；假王者烹，直王者赏。”（《清末筹备立宪档案史料》，423页）
支持铁良反对设立责任内阁，反对废除军机处的，在1906年大辩论中还有御史赵炳麟、张瑞荫、石长信，内阁学士文海、吏部主事胡思敬等，他们的理由大致相近，以为“今而议立总理大臣，统一枢务，无论用亲藩，用满汉大臣，皆可恣雎自擅，窃弄权柄，启奸人窥伺之渐。若更假以兵权，如汉时吕产以相国兼统南北两军，傅翼而飞，恐生他变。”（《清末筹备立宪档案史料》，433页）
争论并没有影响改革步伐，光绪三十二年九月十六日（1906年11月2日），庆亲王奕劻等将所核定的新官制进呈，其要点就在设立责任内阁裁撤原军机处及内阁，新的责任内阁由原来的军机处、内阁改并，内阁政务大臣共十四人，均辅弼君上代负责任。总理大臣一人，秉承圣谟，翊赞机务，平章内外政事。凡用人行政一切重要事宜，均由总理大臣承旨施行。除立法、司法各官，所有行政各官，总理大臣均由表率之责，并由督饬纠查之权。左右副大臣两人协同总理大臣平章内外政事。重组十一部，由各部大臣分任本部事宜。各部大臣与总理大臣、副大臣，均为内阁政务大臣，参知政事。内阁各大臣恭奉谕旨，皆有署名之责。番遇重要事件，由各大臣开阁议，请旨定夺。开议时，总理大臣为议长。这个方案是典型的君主立宪架构下的责任内阁体制。
然而由于各方面意见分歧，这个方案并没有获得清廷批准。二十日（11月6日），慈禧太后懿旨宣布官制改革要旨惟在专责成，清积弊，求实事，去浮文，期于釐百工而熙庶绩。“军机处为行政总汇，雍正年间本由内阁分设，取其近接内廷，每日入值承旨，办事较为密速，相承至今，尚无流弊，自勿庸复改。内阁军机处，一切规制，著照旧行。”（《清末筹备立宪档案史料》，471页）一场大辩论，因慈禧太后“军机处不议”的裁决而销声匿迹。
一个本可理解的缺憾
重提责任内阁建立，在慈禧太后去世后。宣统元年五月，考察宪政大臣李家驹奏考察日本官制情形后，语重心长表达了这样一层意思：
“惟是变革伊始，事出非常，群情顾虑，不无疑难。谓我朝列圣相承，庶政悉仰宸裁，百工各安职守，即办理军机处，亦但掌书谕旨，旨在承宣，今若行责任内阁之制，则大政施行，出自阁臣，朝命必待副署而行，章奏悉经内阁而进，保无大权旁落之患，致启窃弄威福之渐乎？不知君主立宪之国，国务大臣上对君主负其责，下对议会当其冲，黜陟进退，权在朝廷，议会弹劾，恒随其后。且大臣奏事，则君主自由准驳之；国有大事，仍归乾断，军谋兵柄，悉属统帅大权，更非阁臣所能妄干。”（《清末筹备立宪档案史料》，534页）
李家驹的建议对后来政治走势影响巨大，摄政王载沣的弱势统治，使成长中的民族资产阶级很不踏实，内外政治形势，在那时又显得格外危机：
“外则日俄缔结新约，英法素有成言，诸强释嫌，协以谋我。日本遂并吞朝鲜，扼我吭而拊我背；俄汲汲增兵窥我蒙古；英复以劲旅捣藏边；法铁路直达滇桂；工事急于星火；德美旁观，亦思染指。瓜分之祸，昔犹空言，今将实现。”国内情形亦很不理想：“内则各省饥民救死不赡，铤而走险，土匪乘之，骚乱日告。”凡此种种均意味着中国非实行宪政，决不足以拯救危机。各省国会请愿代表接二连三呼吁速开国会，其实就是要建立一个宪政架构，实行责任内阁：“盖立宪之真精神，首在有统一行政机关，凡百设施，悉负责任，而无或诿过于君上。所谓责任内阁者是也。责任内阁何以名？以其对于国会负责任而名之也。是故有责任内阁谓之宪政，无责任内阁谓之非宪政。有国会则有责任内阁，无国会则无责任内阁。责任内阁者，宪政之本也；国会者，又其本之本也。本之不立，而末将安所丽？”（《东方杂志》宣统二年第十一期“中国大事记”）
责任内阁已成为挽救时局危机的关键，不仅民间呼吁，体制内高官也在这个时表现出了担当、勇气。八月二十七日（9月30日），广西巡抚张鸣岐奏称：
“筹备宪政，当从本原处入手。曰责任内阁，曰国会，曰司法独立。”九月二十三日（10月25日），东三省总督锡良、湖广总督瑞澂、两广总督袁树勋、云贵总督李经羲等十八位总督、将军、巡抚、都统联衔电奏请速设责任内阁，开国会，“日俄协约成后，一举亡韩。列强均势政策，皆将一变方针。时局危险，已远过于德宗在位之日。缓无可缓，待无可待。他们恳请朝廷“圣明独断，亲简大臣，立即组织内阁。特颁明诏，定明年开设国会。”（《东方杂志》宣统二年第十一期）
督抚的声音深刻影响了朝廷决策，十月初三日（11月4日），清廷宣布宣统五年（1913）召开国会，并将以责任内阁为突破点。据此，宪政编查馆拟定内阁官制方案；会议政务处诸位大臣庆亲王奕劻，以及肃亲王善耆、贝勒载洵、毓朗、度支部尚书载泽、军机大臣那桐、军机大臣徐世昌等参与讨论，阁员人选也由摄政王主导秘密遴选。宣统三年四月初五日（1911年5月8日），清廷颁布《内阁官制》，并公布第一届内阁名单：
外务大臣：梁敦彦（邹嘉来署理）；
民政大臣：善耆；
度支大臣：载泽；
学务大臣：唐景崇；
陆军大臣：荫昌；
海军大臣：载洵；
司法大臣：绍昌；
农工商大臣：溥伦；
邮传大臣：盛宣怀；
理藩大臣：寿耆；
庆亲王内阁是一个创举，甲午战后一直争论不休的军机处存废问题，内阁扩权独立问题，会议政务处出处问题，都因第一届责任内阁名单发布迎刃而解，军机处、会议政务处、旧内阁一律裁撤，所有大学士、协办大学士，也一律划归翰林院，全部内阁只有十个部，每个部也只有大臣一人主理部务，将先前的满大臣、汉大臣不分身份合在一起，极大缩减了政府编制，无疑提高了办事效率。
即便从专业立场看，庆亲王内阁也属于那时一个很不错的专业人才内阁，梁敦彦、载泽、唐景崇、荫昌、载洵、绍昌、溥伦、盛宣怀、寿耆，不说他们过去十年的职业生涯，即便从很苛刻的标准要求，也足以胜任这些任命。
然而，这个任命引起舆论哗然，因为从出身看，这个名单也有问题。十三人中，只有徐世昌、梁敦彦、唐景崇、盛宣怀四人属汉人，其余的不是皇族，就是满洲贵族。这不能不引起一些汉人士大夫反感，他们很容易想到，在先前“满汉双轨体制”体制中，满汉大臣比例大致相当，在很多时候汉人甚至要多于满人。
庆亲王、那桐等人似乎也意识到了这一点，因而在阁员名单公布的第二天，他们奏请收回成命，但没有获得摄政王的批准。第三天，庆亲王再奏力陈难以胜任内阁总理大臣的理由，依然没有获得摄政王的理解。
摄政王当然有自己的理据，但是他确实忽略了民意，忽略了汉人士大夫的情绪，“处群情离叛之秋，有举火积薪之势，而犹常以少数人控制全局，天下乌有是理。”（《恽毓鼎日记》1911年5月8日）
责任内阁变成了“权贵内阁”、“皇族内阁”，这个结果与立宪党人的期待相距太远，各省谘议局联合会通过各种方式向朝廷表达反对意见，希望朝廷知错即改，重回宪政轨道。五月初三日（5月30日），国会请愿同志会联合各省谘议局联合会在北京发起成立宪友会，呼吁朝廷尊重君主立宪政体，“督促联责内阁”（张玉法：《清季的立宪团体》，337页，北京大学出版社2011年）
五月十四日（6月10日），各省谘议局联合会向都察院递交一份公呈，反对庆亲王内阁，以为“此非薄待皇族，谓其无组织内阁之能力，实皇族内阁与君主立宪政体，有不能相容之性质，势不得不然也”，建议朝廷解散庆亲王内阁，“亲贵不宜充内阁总理，请实行内阁官制章程，另简大员组织。”（《东方杂志》宣统三年第五期“中国大事记”）十八日（6月14日），山东巡抚孙宝琦奏请朝廷重申“宗支不宜预政”，也对第一届内阁不甚满意。
立宪党人不仅通过各种渠道向朝廷施压，而且通过媒体表达看法。五月二十一日（6月17日），各省谘议局联合会通过媒体《宣告全国书》，强调“吾人民欲得良美政治，以救国亡，幸而睹新内阁。而新内阁若此，吾人民之希望绝矣。议员等一再呼号请命而不得，而救亡之策穷矣。”（《国风报》第二年第十四号）
六月初九日（7月4日），各省谘议局议长议员袁金铠等四十多人“为皇族内阁不合立宪公例”向朝廷提交了一份陈情书，强烈要求“另组责任内阁”，以为“君主不担责任，皇族不组织内阁，为君主立宪国唯一之原则”，他们请求朝廷从立宪大局出发，明降谕旨，解散内阁，另行选派非皇族大臣重组内阁，以符合君主立宪的公例。（《清末筹备立宪档案史料》，577页）
对各方面呼吁，朝廷装聋卖傻，不予回应。两天后，六月十一日（7月6日），谘议局联合会再通告全国，反对皇族内阁，强烈要求重回宪政体制正轨，愤怒情绪溢于言表，辞气已近决绝。（迟运飞：《清末预备立宪研究》，385页）。
立宪党人手无寸铁，和平请愿得不到清廷眷顾。武昌城头枪炮声终于唤醒了沉睡的朝廷。
10月29日，资政院作出两项重要决定，一是就宪法问题向朝廷提出重大建议，二是奏请罢黜亲贵内阁。建议朝廷重选贤能为内阁总理大臣，并使其全权组织各部国务大臣，负完全连带责任，以维持现今之危局，团结将散之人心。
同一天（10月29日），驻扎滦州第二十镇统制官张绍曾、护理陆军第三镇统制官卢永祥、陆军第二混成协统领官蓝天蔚等联名上了一个奏折，请求朝廷立即实行君主立宪，以定国危而弭乱。他们指出，皇位之统宜定，人民之权利宜尊，军队之作用宜明，国会之权限宜大，内阁之责任宜专，残暴之苛政宜除，种族之界限宜泯。七方面要求归结一点，就是请求朝廷改定宪法，以英国之君主宪章为准的：今日军民所仰望要求的，只在于改革政体，只在于按照英国君主立宪原则重构权力系统。组织责任内阁，内阁总理大臣由国会公举，由皇帝敕任；国务大臣由内阁总理大臣推任；但皇族永远不得充任内阁总理及国务大臣。（《辛亥革命》资料丛刊卷四，96页）
张绍曾等联名通电第二天（10月30），朝廷下诏罪己，誓言维新更始，实行宪政，解除党禁，尽快颁布宪法，尽快组织完全内阁，决心以踏踏实实的政治改革，重新唤起人民的同情和支持。
迟到的政治检讨赢得了立宪党人的认同、同情和默认，他们在第二天召开的资政院会议上决定向全国宣布朝廷“德音”，通电各省咨议局，表示现在朝廷幡然醒悟，决心改革，政体已立，政本已定，所以各地不应再有武装举事或兵燹之举发生，朝廷不欲用武力平内乱，那么人民也就不必以武力逼朝廷。
然而与议员们的看法不一样，张绍曾等以为清廷颁布的这些上谕并没有全面坦诚回应军队将领通电要求，他们遂于11月1日再上一折，要求清廷不要再忽悠人民了，必须立即组织完全意义上的责任内阁，取消宪法大纲，将宪法交给议院制定。同时组织“立宪军”，以兵力为请求改定宪法的最后手段、最后保障。
张绍曾等将领坚决不妥协深刻影响了摄政王，为收拾久已涣散的人心，早日结束军事冲突。经资政院决议，摄政王载沣于11月1日立准“亲贵内阁”总理大臣奕劻、协理大臣那桐、徐世昌，以及国务大臣载泽、载洵、溥伦、善耆、邹嘉来等集体辞职，为新内阁组成扫清道路。紧接着，清廷任命“贤能”袁世凯为内阁总理大臣，命其对湖北军务稍作部署后迅速来京，组织完全内阁，“负完全联带之责任。”（《清末筹备立宪档案史料》，597页）
至此，清帝国宪政改革重回正确轨道，袁世凯内阁极具象征意义，表明没有皇族、贵族参与的内阁完全可以成立。然而，就像严复当时就意识到的那样，清廷举措正确，但是太晚了：“10月30日的罪己诏，皇帝宣誓俯允资政院的意愿。资政院马上要召开会议。皇帝发誓不在内阁中安插任何皇族的成员。他同意完全赦免政治对手，甚至是反对清廷的革命党也在赦免之列。将由资政院草拟宪法，并无条件接受。如果这三项当中有一项在一个月前实行了，将在帝国产生多么大的作用啊！历史往往会重演，这与十八世纪末路易十六所做的何其相似。做得太晚了，没有任何效果！”（《直击辛亥革命》，140页）
这就是皇族内阁带给清帝国最大的教训。当然，清帝国再也没有改正的机会了。
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