[摘要]据1986条期刊篇名数据库的统计分析，在1940至1947年的中国社会政治运动当中，宪政与民主的话语具有时效性、背离性和场域性三大基本变化规律。宪政话语反映了体制内知识分子的呼声，民主话语反映了体制外知识分子的诉求。毛泽东洞见民主主义潮流是一种可以汲取的政治资源，可用以对抗政治上的敌对力量，统合国家的各种政治势力，从而构建新的国家体制。以此为思想基础，他提出“宪政就是民主政治”的论断。在近代中国，宪政与民主要完成制度设置与价值关怀的双重社会功能。在人民主权确立以后，重要的是政体的建设。中国宪政建设面临的难题是在价值上重塑新文化，在实践中强化政治家责任。
[关键词]宪政；民主；话语；政治正当性；中国宪法思想史；毛泽东
2008年是中国立宪百年，也是中国改革开放及新时期法制建设三十周年。在这个大小传统交汇的历史关口，“宪政”这个概念本身却引发了激烈的争论。①令人遗憾的是，争论双方均未关注到中国近代语境下宪政话语的丰富内涵，这与长期以来我国学者对此问题的忽视不无关系。②本文取样1940至1947年间中国社会政治运动（体制内外的政治抗争与改革）中的史料，对宪政与民主话语做初步的研究，以期达到窥斑见豹、查漏补缺之目的。本文以统计方法配合文献分析，利用统计结论提出问题，然后通过相关文献和史实的分析，探讨话语背后的法理与事实基础，进而对毛泽东“宪政是民主的政治”这个典范性定义做出一种语境化的合理解释，并以此为基础，对中国近代宪政建设进行反思。
一、研究数据库的构建与理论预设
本文进行统计分析的对象是自建的1986条期刊篇名数据库，该数据库由笔者借助以下两个数据库的资料组成。一是《民国时期期刊篇名数据库》（2006年版）[1]，利用此数据库对1940至1947年的期刊篇目中含有“宪政”、“民主”、“宪法”、“国民大会（国大）”四个关键词的刊物进行检索，并删除篇目中是法律法规名称、短讯、人名、地名、机构名等无用、重复信息，保留1925条篇目。二是《民国时期宪政论文篇名索引》[2]，从该索引中获得上述四个关键词的有效信息共计61条篇目。
本文的研究对象是宪政话语与民主话语（后文提及的“宪政”、“民主”等词均加引号以特指是相关话语）。③但为了辅助分析，笔者还对“宪法”、“国民大会（国大）”进行了检索统计。选取四个关键词的理论预设有两个方面：
首先，四个话语均呈正相关性。当代中国有关“宪政”概念的研究与争论，从事实及学理上都无法绕过毛泽东“宪政是民主的政治”这个典范性定义。④因此，预设“民主”为“宪政”的辅助话语。基于宪政的前提是要有宪法之存在的学理，选择“宪法”。基于国民大会（国大）的制宪和民意代表的功能，且国民大会本身又是民主的制度体现，因此选择“国民大会（国大）”。
其次，影响篇目关键词数量变动的主要因素是政治。新闻学界通说承认媒体的双重属性：政治（阶级）属性和商业属性并存。在1940年代除了《申报》等一些著名的都市报和小报外，许多有政党背景的报刊商业元素较低，主要扮演政治宣传工具，而非现代的文化消费品的角色。媒介的生产主要是因为政党的政治需要，次要才是获取商业利益。因此，对媒体内容的支配是自上而下的，而非自下而上的。另外，媒体和作者的关系上，媒体扮演的是“把关人（守门人）”的角色，传播者（媒体及其编辑）都不可避免地要站在自己的立场与视角上，对信息进行筛选与过滤。因此，篇目关键词数量变动未必都反映社会需求（社会关注度），但一定反映了刊物或作者政治倾向或政治背景。
为了便于统计，笔者假设在短时期内特别是同一年度内，媒体的总数量和作者数量变化波动不大，此二者可以被看作为恒量。通过对媒体数量和作者数量两个因素的排除，作为社会知识群体的一种知识生产方式（写作）本身，以及这种写作的结果（相关文章数量的增减），就成为社会政治、舆论、观念变化的一面镜子。
根据上述数据库的统计，可以看到1940至1947年四个关键词基本概况（图1），并以此得出“宪政”与“民主”的三大基本规律。
时效性是指“宪政”、“民主”随着不同时间起伏波动。不仅二者在同一时间段出现的频率有差异，而且即使同一关键词，在不同年份出现的变化也较大。其实，波动本来是正常的，但过于剧烈的波动则令人不得不思考其背后的原因。
以“宪政”为例，在1940、1944两个年份的数量明显高于其它年份，分别达到113篇和96篇，而临近年份1941、1945年则分别掉至14篇、19篇（图2）。
再看“民主”的出现频率，则是在1945、1946年分别达到高点，其它的年份（特别是抗战胜利以前）一直低迷不振（图3）。
为了考察这种时效性是否具有普遍性，笔者又考察了“宪法”、“国民大会（国大）”，发现也是如此（图4和图5）。
“宪法”和“国民大会（国大）”都在1946年达到高点，而前者在达到最高点之前，在1940、1944两年分别有两个小的高潮，这与“宪政”的频率变化趋势是相同的，也部分印证了前文关于“宪政”、“宪法”、“国民大会（国大）”具有正相关性的预设。
为了更好的对比观察，笔者将图2、图3合并在一个图表中，形成图6，通过该图发现，“宪政”与“民主”明显有某种背离性，即在发展趋向上相反。例如，在1944年以后，“民主”一路上扬，而“宪政”却逐年呈下降的趋势，至1946年两者达到背离的顶峰。
因时而动反映了“宪政”与“民主”作为话语的共性，但在固定的共同历史场景中（如同一个年份），二者为何背离？由此提出本文的问题：“宪政”与“民主”的背离是因为宪政与民主内在理论上的紧张，还是外在因素的影响？如何解释毛泽东“宪政是民主政治”这种典范性定义（亦是我国宪法学通说）与这种背离性的关系。
进一步研究则会发现，“宪政”与“民主”是不同的人在不同刊物上进行论说的。
“宪政”与“民主”既是一定时间内的产物，也是一定场景下的作品。笔者利用上述数据库分析统计了作者的信息后，发现“宪政”与“民主”的话语表达者（核心作者群）是有所区别的。例如，表1反映了“宪政”“民主”作者群体的差异，两个作者群中，只有一个人（叶青）重复。
排序---------“宪政”的核心作者群--------“民主”的核心作者群
-------------作者--------发文数量--------作者--------发文数量
1------------杨幼炯------6---------------邓初民------11------
2------------章渊若------6---------------严景耀------9-------
3------------张知本------5---------------叶青--------8-------
4------------林桂圃------5---------------李公朴------8-------
5------------万流--------4---------------马叙伦------8-------
6------------陈觉玄------3---------------茅盾--------7-------
7------------梁寒操------3---------------张文元------6-------
8------------新武--------3---------------罗隆基------6-------
9------------陈海澄------2---------------王赣愚------5-------
10-----------陈烈甫------2---------------彬然--------5-------
11-----------陈序经------2---------------林焕平------5-------
12-----------北鸥记------2---------------石啸冲------5-------
13-----------狄侃--------2---------------章伯钧------4-------
14-----------刘子健------2---------------怀湘--------4-------
15-----------无咎--------2---------------雪峰--------4-------
16-----------杨兆龙------2---------------陈柏心------4-------
17-----------叶青--------2---------------施复亮------4-------
18-----------张文伯------2---------------周建人------4-------
即使作者群的“井水不犯河水”是某作者喜好、擅长写某类话题文章所致。但是，根据话语载体（姑且称作“核心期刊”）信息的统计（表2），可以发现在发文数量前十位的刊物中，“宪政”与“民主”前五位都不一样，重复的只有两个刊物（《中央周刊》和《大学(成都)》）。
排序---“宪政”的核心期刊-----------“民主”的核心期刊-------
-------刊物--------------发文数量---刊物-------------发文数量
1------中华法学杂志------30---------民主周刊(昆明)---70------
2------上海周报(上海)----23---------民主(上海)-------62------
3------三民主义半月刊----16---------中央周刊---------44------
4------中国青年(重庆)⑤--15---------文萃-------------43------
5------中山月刊(重庆)----14---------大学(成都)-------29------
6------中央周刊----------14---------民主政治---------29------
7------大路(泰和)--------10---------中华论坛---------27------
8------中外春秋----------8----------民主世界---------25------
9------大学(成都)--------8----------民主世纪---------24------
10-----内地通讯----------6----------大众生活(上海)---23------
这从某种意义上说明，论说宪政与民主的知识群体（或刊物）是分属不同的群体。下面的问题则是，“宪政”与“民主”各是由哪些群体论说的。对此，将在下文中进一步分析。
三、表达者和载体的政治背景分析
（一）“宪政”的表达者与载体
这里分析的材料主要是表1、表2所提供的信息。为了更全面的了解1940年代“宪政”的表达者，笔者根据大型回溯性书目《民国时期总书目·法律（1911-1949）》[3]和《中文法学与法律图书书目》[4]中的“旧法书”，统计了题名出现“宪政”字眼的信息书籍。其中出版三部著作的有萨孟武、刘士笃、刘静文、罗志渊、金鸣盛等人；出版两部著作的有韩幽桐、陈盛清、叶青、平心（邵翰齐）等人。据目前掌握到的资料，作者们的职业背景如下。
表3：“宪政”核心作者的职业背景（姓名：1940-1947年的主要身份）
杨幼炯：中央大学、暨南大学等校教授，建国法商学院院长，《中华日报》总主笔，立法院立法委员，
宪政实施促进委员会常务委员。1949年去台湾后续任立法委员。
章若渊：中央大学、暨南大学、东吴大学法学教授。国立劳动大学校长，国民大会代表。1948年7月任国民政府侨务委员会副委员长、上海市政府秘书。
张知本：“五五宪草”起草专家，知名法学家，立法委员、国大代表，1949年1月出任司法行政部部长。
林桂圃：《三民主义周刊》创办人，1948 年当选立法院立法委员及立法院法制委员会委员。
梁寒操：桂林行营政治部主任、军事委员会总政治部副部长、国民党中央宣传部长、国防最高委员会副秘书长、国民党三民主义理论委员会主任委员。国大代表及立法委员。
陈烈甫：厦门大学政治学教授。
陈序经：西南联合大学法商学院院长、教授，南开大学教务长兼政治经济学院院长及经济研究所所长。
杨兆龙：立法院宪法起草委员会专员，中央大学教授。西北联合大学法商学院院长。教育部参事和法律教育委员会秘书长并任中央大学、东吴大学重庆分校、朝阳法学院法学教授。抗战胜利后，任司法行政部刑事司司长、最高法院检察署代理检察长。
叶青：国民党著名的政治理论家，国民党中央宣传部副部长。
萨孟武：中央政治学校专职教授，中山大学法学院院长（1946-1948）。
刘士笃：重庆市潼南中学校长，监察委员。
刘静文：中央大学政治学教授。
罗志渊：国立政治大学行政系教授，1947年立法院专门委员，后赴台湾。
金鸣盛：立法院立法委员。
韩幽桐：西北联大教授，救国会常务委员。1946年以后任东北行政委员会委员、教育委员会委员、民族委员会委员，松江省教育厅厅长。
陈盛清：国立英士大学刑法教授、国立暨南大学、国立同济大学民、刑法教授。
平心（李平心）：1941年上海沦陷后入狱，出狱后住上海法藏寺阅读和整理经史资料。中国民主促进会创始人之一。
由此看来，主张“宪政”的知识分子多是体制内的知识分子，他们或为国民党、国民政府内高官与智囊、或为学术地位已得到公认的大学教授，社会贤达。
表4：“宪政”核心刊物简介⑥
刊物名称-------------编辑部所在地---刊物性质或主办方------------
《中华法学杂志》-----重庆、上海-----中华民国法学会主办的学术刊物
《上海周报》---------上海-----------大众刊物--------------------
《三民主义半月刊》---重庆、南京-----中国国民党机关刊物----------
《中山月刊》---------重庆-----------中山学社主办的综合性刊物----
《中央周刊》---------重庆、南京-----国民党中央党部主办的刊物----
从表4“宪政”载体的背景中可以看到，刊发“宪政”类的文章以陪都重庆有官方背景的专业理论刊物为主。
（二）“民主”的表达者与载体
根据前文“民主”核心作者群名录，笔者查找到“民主”表达者的职业背景（表5）：
表5：“民主”核心作者简介（姓名：1940-1947年的主要身份）
邓初民：朝阳学院政治系主任。中国民主同盟中央委员。
严景耀：犯罪学家，燕京大学社会学系教授。
李公朴：民盟云南省支部执行委员，《民主周刊》编委。民盟中央执行委员和民主教育委员会副主任。社会大学副校长兼教务长，《民主教育》月刊主编。
马叙伦：抗战期间困居上海，专事著述。抗战胜利后，中国民主促进会发起人。
茅盾：著名作家，社会活动家。
罗隆基：中国民主政团同盟成员，《民主日报》社长，重庆政治协商会议民盟方代表。
王赣愚：南开大学、西南联大法学教授。
林焕平：民族革命通讯社香港分社社长、香港南方学院院长、大夏大学教授。
章伯钧：中国民主同盟常委、组织部长。
施复亮：学者，文化界救国会领导人。民主建国会创始人中央常委和副主席。
周建人：生活书店、新知识书店编辑。中国民主促进会理事。
由上可知，主张“民主”的知识分子多是具有“第三种力量”或亲共背景，有些是体制外的知识分子。1940年代初期民盟成立后，吸纳了大多数此类知识分子。
表6：“民主”核心刊物简介（刊物名称，编辑部所在地，刊物性质或主办方）
《中央周刊》，重庆、南京，国民党中央党部主办的刊物
《文萃》，上海，上海政治性周刊
《中华论坛》，重庆、上海，中华民族解放行动委员会(中国农工民主党前身)主办刊物
《大众生活》，香港，综合性时事周刊
通过表6，可以看出“民主”的载体主要是昆明、上海等高校集中地的社会大众刊物。笔者检索主流的专业刊物《中华法学杂志》，发现其很少发表包含“民主”标题的文章。在1940至1947年间总数1126篇“民主”的文章中，只有4篇是由《中华法学杂志》刊发的。
综上所述，我们加深了对“宪政”、“民主”场域性的认识。在1940至1947年中国实际存在民主与宪政两个不同的社会政治运动。“宪政”反映了体制内知识分子的呼声，“民主”反映了体制外知识分子的诉求。⑦在这个背景上，才能更深入理解毛泽东释宪政为民主的深意。
1940年2月20日在延安各界人民宪政促进会成立大会上，毛泽东发表了关于宪政、宪法问题的著名演讲。毛泽东说：
“中国缺少的东西固然很多，但是主要的就是少了两件东西：一件是独立，一件是民主。宪政是什么呢？就是民主的政治。刚才吴老（即吴玉章——引者注）同志的话，我是赞成的。但是我们现在要的民主政治，是什么民主政治呢？是新民主主义的政治，是新民主主义的宪政。它不是旧的、过了时的、欧美式的、资产阶级专政的所谓民主政治；同时，也还不是苏联式的、无产阶级专政的民主政治。什么是新民主主义的宪政呢？就是几个革命阶级联合起来对于汉奸反动派的专政。”[5]（p731、P735、P736）
这次演讲的背景是中国战时第一次宪政运动。抗战中“宪政”话语的提出，源于第三种力量的推动。日本侵华打破了国民党的威权统治。抗战初期，国民党因为要动员社会力量抗战，放松了对社会的政治控制和压制，国内政治空气较为轻松。1937年国民党中央邀请各在野党派及社会名流召开庐山座谈会，对各党合法地位初步承认。1938年3月国民党召开临时代表大会通过《抗战建国纲领》，并决议在国防参政会的基础上设立国民参政会。以国民参政会为平台，许多人阐发民主诉求，将“宪政”与抗战、民主联系起来，把矛头指向国民党的政治软肋和敏感问题——“党治”。1939年9月的国民参政会一届四次会议上，许多提案阐明了结束党治、实行宪政的必要性。蒋介石迫于政治压力不得不公开承认“总理倡导三民主义，其民权主义的最终目的，就是民主政治”，“实施宪政问题，也就是推行民主政治问题。”[6]（P1305）但他仍然坚持维持党治训政的模式不变“在抗战没有结束以前，当然是军事第一、胜利第一，要以军政时期的工作为主，而一面积极进行训政的工作。”[7]（P429）
国民党一直调动各种资源试图牢牢把握“宪政”话语制度化的主导权，并且用各种办法将民间“宪政”呼声纳入到体制内渠道予以化解。“宪政”话语在1939、1944年分别形成两次高峰的原因，也与国民党“政府推动”有关。而此种推动的动机之一，就是要回应并消解民主的呼吁，并将体制外的民主运动吸收纳入到体制内的制宪程序当中，通过对“宪政”话语权的控制与垄断来消解民主诉求。抗战中“宪政”话语成为执政者政治动员的工具，是政治权威的一种议题建构。政治权威一方面把“宪政”与加强其领导地位联系起来，另一方面也和加强民众守法意识，维护社会秩序的论述相联系。[8]
在政府逐渐掌握“宪政”话语权之后，民间的“宪政”话语逐渐变成了一种贵族式的清谈运动。蒋介石曾对黄炎培等人说：“各方民主潮流之高涨，是抗战七八年来一种收获，唯不宜借此攻击政府，除此一点外，民主潮流越高越好”。对此，有史家敏锐地读出潜台词：“政府即国民党一党制政府，不能攻击政府也实质上便是不能攻击一党制，如此民主潮流越高，便越脱离民主轨道。”[9]（P36）
在1940年代的党派关系和政治实践中，国民党一直以“主人”自居，反映到表达上就反复强调政府的“法统”。强调在承认现有体制（即当时训政体制和《约法》）的前提下，商谈其他党派参加政府的问题。为了应对“法统”，中共则提出“民主的才是合法的”，通过质疑国民政府的党治体制本身，来颠覆其所建立秩序的正当性：“本来民主主义和合法主义应当是一致的，因为国家一切的法都应当是经由民主的人民代表大会议决的，所谓合法，就是要合乎民主的决定，合乎人民的意志。……将“法”建立在民主主义的基础上，使“法”有民主主义的内容，决不是只问合乎旧法统或不合乎旧法统，而不问这个旧法统是法西斯的或不是法西斯的。”[10]（P79-80）
在抗战时期，因为敌后的抗日民主政府还没有为中央政府正式承认，因此有人攻击这种政府是不合法的。对此，刘少奇提出，近一百年来，争取中国的独立自主和人民的民主自由是中国革命的两大任务。敌后的抗日民主政权的正当性不在于中央政府的承认，而来源于以两大任务为宗旨本身所具有的合理性。国民党政府因为置民族存亡人民幸福于不顾，是不合法的，而在敌后建立的抗日民主政府，在实质上是最合法的。[11]（P170-175）
这种“民主”与“法统”之争不应只看作是“口水战”，这里面实际包含了政治利益和政治事实的问题：国民党因为已经占据了执政者的地位，从其政治利益出发，更多的是强调维持现状，逐渐改良。但站在其他党派角度，“法统”就变成继续独裁、专制的借口。[12]
在这种情况下，在野党如何超越清议，将“宪政”话语转化为“有饭大家吃”的民主权利（特别是参政权）诉求？中国共产党在党内发出指示，要求各级党部“积极的主动的参加与领导这一民主宪政运动，使之成为发动广大民众，实现民主政治的有力的群众运动”，要求国民政府“立刻实现人民言论、集会、结社、出版、信仰自由之民主权利，作为召集国民大会实施宪政的先决条件”。开展宪政运动的方法为“各地应成立国民宪政促进会的群众团体……迫使国民党采取比较进步的办法，同时不拒绝同各党派讨论临时折中办法，并严厉批评各种反对国民大会、反对宪政、反对民主的言论与行动。”[13]（P336）
毛泽东关于“宪政就是民主政治”的论断，就是在这种语境下产生的。在同时期中共领导人吴玉章和张友渔的论著中其实都有类似表述。例如，吴玉章在和毛泽东的同次演讲[14]以及张友渔在毛泽东演讲前一个月内两次撰文。[15](P137)[16](P123)
1943年9月中国国民党第十一中全会决议筹开国民大会促进宪政实施，这之后形成战时中国第二次宪政运动。1944年3月1日，毛泽东代表中央政治局在党内通知《关于宪政问题》一文中，再次表达了参加宪政运动的真实政治意图:“中央决定我党参加此种宪政运动，以期吸引一切可能的民主分子于自己周围，达到战胜日寇与建立民主国家之目的。”[17](P90)
在民间宪政运动变成一种贵族式清谈的情况下，中共及其领导人敏锐的提出“宪政就是民主政治”，以“民主”和“宪政”相勾连，给国民党政府进行政治施压。这种将“民主”要求通过“宪政”话语管道来表达的做法，更容易得到体制内的承认，也得到其他在野党派的呼应。
“宪政”与“民主”这种话语的转换，反映了中国人在引进西方知识与制度方面的实用主义态度。毛泽东对“宪政”与“民主”的互释，是政治家、社会活动家们在政治宣讲、舆论宣传中所使用的方式。“宪政”“民主”是一类“宏大话语”，这类“大词”有着极强的解释空间。毛泽东对“宪政”的定义，是在具体政治实践中的理性选择，是由社会政治运动中的具体实践所决定的，是一种话语策略。政治家利用话语技巧，试图打破概念的原有界限，利用对方的话语平台和资源来论证或解释，以达到自己的目的。在这里，毛泽东就是利用了西方“宪政”、“民主”两个概念中原有的关联性以及中国人对其认识和表达的模糊性。
在西方公法学语境下，宪政与民主有很大的联系。“主权在民”即是宪政的原则之一，这表明了两者在价值追求和某些原则上的相同性，而且两者都曾借助社会契约和自然法作为其理论基础。从历史事实看，宪政乃是民主的产物，民主构成了宪政的基石。但是，内在联系并不能表明两者不存在紧张关系。传统立宪主义以及当代成熟的宪政理论一般是围绕“控制国家权力或政府权力”这层含义来界定宪政的，这是“宪政”一词原始（经典）的含义。民主主要是提供了一种政治正当性的标准，同时也提供一种决策机制，这种决策机制在西方表现为代议制的制度框架。民主倾向于让人民来掌握统治权以达到其目标，宪政则重视有限政府和法治之类的制度安排。民主建立在乐观的人性论基础之上，而宪政则建立在悲观的人性论基础之上。[18]（P115）民主与宪政之间内在的紧张关系，表现为宪政要求限制民主的权力。从这个意义上也可以说，“宪政实质上是反民主的。”[19]（P224）
在近代中国, 宪政与民主落实在政治实践层面,立刻显示出内在的分歧和紧张关系。在我国,卢梭的民主思想要比洛克、密尔的自由思想影响大得多,民主的呼声要远远高过对宪法权威的追求。宪政与民主的分歧根本在于两者背后的正当性基础不同：是注重立宪的权威,还是权力的来源?卢梭式的民主强调权力的正当性来源来自于人民主权与公意，而自由主义则强调宪政,旨在通过权力制衡的政治体制保障公民自由。民主派注重人民主权,相信只要权力来源于人民,政治的正当性便在其中。在民主派看来,核心问题是谁掌握权力,只要主权在民,人民掌握了政权,共和就能实现，他们重视的是国家由谁来统治。宪政派认为,最高权力究竟来自哪里并不重要,重要的是立宪,权力要受到宪法和法律的限制。政治博弈的结果是“民主”压倒“宪政”，在一浪高过一浪的汹涌的民主大潮推动之下，1949年所建立的共和国并非一个以对公共权力抱持高度戒备的宪政为其制度正当性,而是以人民主权（民主）为基本观念的国家。[20]
在1940年代初，毛泽东敏锐地洞见了当时中国所存在的民主主义潮流是一种可以汲取的政治资源，用以对抗政治上的敌对力量，统合国家的各种政治势力，从而建构新的国家体制，并以民主赋予这种国家体制以正当性。因此他响亮提出“宪政是民主政治”。但是，在国家体制建构完成之后，除非民主的资源在特定的情形下仍可资利用，否则就可以安置在形式化的政治架构之上，无需再具体化在现实的政治生活之中。在我国人民主权的国体确立以后，更重要的是政体的制度建设，特别是要通过宪法来建立宪政的机制。因为民主如果排除了宪政的机制，只有两种方式，一是由全民直接统治，二是由代表普遍道德价值和公共意志的政党实行专政。历史已经证明，这两种方式的民主都极易损害人权滑向专制。
在1940至1947年的政治语境中，“宪政”与“民主”是两个不同的“能指”，但很大程度上指向一个同样的“所指”。站在表达的角度上看，主要是两个群体在分别使用这两个“话语”。但从表达的实质上看，两者所欲达到的目的又是相同的：“宪政”与“民主”都要完成制度设置与价值关怀的双重功能，即建立一种秩序，这种秩序既是一种能够操作的制度框架，又是具有某种道德号召力的，具有正当化的功能。
中国民众对民主宪政理念虽然认识不足，但不应当通过训政，而应当通过在实行宪政过程中培养人民的政治能力来解决。长期以来，一些政治家和学者有将中国宪政与民主失败归因于“国民性”的理论，这其实犯了本末倒置的错误。萧公权曾指出主张训政者的两点错误：“第一，他们以为宪政是高程度的政治，低程度的人民不能尝试。第二，他们把预备宪政和实行宪政打成两橛，以为必先有训政，然后能有宪政。”针对这种错误认识，萧公权提出：“（一）宪政随时可以开始，但比较完美宪政的实现需要经过相当时日的推广与进步。（二）由低度宪政到高度宪政实现的过程，在实质上包含一个学习的（也可以说教育的）过程，而且学习的过程和实行的过程融为一片，不容分割为先后的段落。(三)宪政是过程也是目标……从少数有政治能力的人做起是过程，养成多数人的‘民治气质’以达到‘全民’“普选”的目标”。[21](p26、p27)
中国近代面临着“道统”与“政统”的分裂，“政统”危机可以通过战争与制度建设来完成，但“道统”危机则有赖于文化与信仰的重建。宪政与民主制度可以通过知识引进与制度移植来形式化的实现，而宪政与民主的精神的深入人心，则有赖于一种新文化的重塑。西方的宪政与民主理念能否成为了一个新的“道统”，指引中国人的秩序重建。当“家天下”时代过去之后，如何在一个生存秩序重构背景之下重新解释、理解宪政、民主、自由、平等、法治、人权等这些西方舶来理念的中国意义，是中国宪政建设始终面临的文化难题。
从政治实践层面来看，中国宪政与民主的完善，核心在于强化政治家的责任。正如胡适提出的，“人民对于宪法的效能的根本怀疑，对宪法根本不信任，完全是政府自身造成的：官吏军人党部自身不愿守法；政府立法之先就没有打算实行，所以立了许多纸上具文；宪法中列举的条文总是空泛的原则，没有附加的详细施行手续，都成了无效力的具文，这是中国的根本法不能得人民信仰的一个根本理由。”[22]（p304—307）宪政与民主是由政治精英推动实行的，责任的承担者理应是政治精英，而不应该政治家患病给民众吃药。
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[8]褚宸舸.宪政话语的政治意义[C]/中国法律史学会编.法史学刊（第二卷·2007）.北京：社会科学文献出版社,2008.
[9]邓野.联合政府与一党训政——1944-1946年间国共政争[M]，社会科学文献出版社,2003.
[10]《新华日报》.民主的才是合法的[C]/笑蜀.历史的先声——半个世纪前的庄严承诺.汕头：汕头大学出版社,1999.
[11]刘少奇.论抗日民主政权(一九四○年十二月)[C]/刘少奇选集（上卷），北京：人民出版社,1981.
[12]褚宸舸.“宪政”与“民主”的表达[D].重庆：西南政法大学硕士学位论文，2007.
[13]中共中央.中央关于推进宪政运动的第二次指示[C]/中央统战部、中央档案馆.中共中央抗日民主统一战线文件选编（下）.北京：档案出版社,1985.
[14]吴玉章.吴玉章同志在延安各界宪政促进会成立大会上的讲话[J].《解放》周刊.1940(120).
[15]张友渔.宪政与宪政运动（一九四〇年一月二十七日）[C]/张友渔文选（上卷）.北京：法律出版社,1997.
[16]张友渔.中国宪政运动之史的发展（一九四〇年一月一日）[C]/张友渔文选（上卷）.北京：法律出版社,1997.
[17]毛泽东.关于宪政问题[C]/中共中央文献研究室.毛泽东文集（第三卷）.北京：人民出版社，1996.
[18]张凤阳等.政治哲学关键词[M].南京：江苏人民出版社,2006.
[19]埃尔斯特、斯莱格斯塔德.宪政与民主：理性与社会变迁研究[M].潘勤、谢鹏程译，北京：三联书店,1997.
[20]许纪霖.近代中国政治正当性的价值冲突和内在紧张[J].华东师范大学学报(哲学社会科学版)，2008(1).
[21]萧公权.宪政的条件[C]/萧公权.宪政与民主，北京：清华大学出版社，2006年.
[22]胡适.制宪不如守法[C]/何勤华、李秀清.民国法学论文精萃（第二卷）.北京：法律出版社,2002.
注释：
①陈红太等政治学学者认为“宪政”的提法在我国不合时宜。对此，国内颇具影响的华东政法大学《法学》月刊从2007年开始，已连续五期刊登相关笔谈或论文，批驳其观点。
②例如，长期致力于晚清、民国“关键词”研究的香港中文大学金观涛与刘青峰，以及大陆学界李贵连、王健、俞江、方维规、程燎原、王人博等教授都未系统研究过“宪政”概念。
③因为话语与权力之间是一种相互依赖、相互生产的关系，所以话语的真实含义要通过社会交往和对话实践才能获得。当话语的运用构成了社会历史实践的一个重要方面，那么谁来表述，怎样表述，以及表述的真伪都值得研究者重视。参见黄兴涛.“话语”分析与中国近代思想史研究[J].历史研究,2007(2).
④以毛泽东为代表的中国共产党人在《新民主主义的宪政》中“宪政是什么呢？就是民主的政治”这样的表述，其含义之曲折、复杂，是颇堪玩味的。毛泽东有关宪法和宪政的有关表述，对当代中国宪法理论的影响是相当深远而又广泛的。“宪政”一语本引自近代日本的译词，经黄遵宪的引介进入中国，最早的重要定义可见诸梁启超有关“立宪君主国政体之简称”的见解，有别于国体的范畴；而严复则明确将立宪与众治相对接，惟其所谓的“民”，乃是抽象意义上的概念；此后孙中山曾在建国三阶段和民权主义的理论下，将宪政理解为民权（民主）实现的政治机制以及建国的目标。百年来“宪政”概念的学说史源流梳理颇为复杂，当专文来研究。
⑤并非中国共产主义青年团中央委员会机关刊物《中国青年》。
⑥本表与下文表6主要参考以下资料:方汉奇.中国新闻事业通史（第二卷）[M].北京：中国人民大学出版社，1996；陈旭麓、李华兴.中华民国史辞典[M].上海：上海人民出版社,1991；张宪文、方庆秋、黄美真.中国民国史大辞典[M]，南京：江苏古籍出版社，2001。由于资料的缺乏，很多刊物的信息暂付阙如。
⑦需要说明的是，本文对表达者与载体进行群体化的区分只是韦伯“理想类型”意义上的。有许多刊物其实难以用政治立场和背景来区分判断，表达者有时也只代表个人而非“组织”。总体而言，大学教授是最能独立表达自己思想的知识分子群体。
