【摘要】加快政治民主化进程，必须推进法治国家建设，推动中国宪法政治发展进程。加强法治国家建设、推进宪法政治，需要通过政党制度的完善形成执政型政党，通过完善人民代表大会制度建设权威型人大，通过法治政府建设造就善治型政府，通过司法体制改革成就适度型司法，建设法治国家和推进宪法政治，还需要相对自由型媒体和日渐成熟的公民型社会。毫无疑问，这将逐渐改善中国政治生态，形成以人民代表大会制度为根本政治制度的政治制度体系，在人民代表大会制度基础上实践中国特色的分权原则，完善人民代表大会与“一府两院”的全面关系，以及“一府两院”体制中各部分的相互关系，确立和强化人民代表大会的政治权威，并将司法权威与人民代表大会的政治权威关联起来，在政法职能定位的基础上理解和实践中国话语式的司法独立，同构适度职能和适度关系以重构中国司法。
【关键词】人民代表大会制度；政治权威；适度司法；司法独立；政权体系
引论
近几年来，社会各方面不断表达着对中国政治体制改革的强烈愿望，一些政治家和公共知识分子，还有一定范围的社会公众对政治民主化有着不同的理解，但对政治改革都充满了期待，这是改革开放三十年来必然产生的社会现象。中国政治改革渐进性特征明显，自党的十二大以来的历届党的代表大会的政治报告对政治改革都有宏观描述，尽管目前继续深入推进政治改革的时间表和路线图尚不清晰，但政治改革的态度是明朗的且方向是明确的，就是推进政治文明建设过程，完善和发展中国特色社会主义民主政治。[1]从三十多年前启动的经济体制改革到目前广泛兴起的社会管理创新，其间伴随着渐进的政治改革。应当充分认识和理解中国政治发展的现实逻辑，一方面，将当前的社会管理创新与经济体制改革相提并论，并强调其对政治改革与发展的基础意义。另一方面，推进以政治民主化为方向和目标的政治文明建设的过程，应当着力于完善和发展中国特色社会主义政治制度。政治改革的过程实际上就是法治国家建设的过程和宪法政治发展的过程。新中国宪政六十多年尤其是1982年宪法实施三十年，随着宪法规范体系的不断完善，中国特色的政治制度体系、基本国策体系、公民权利体系、国家政权体系、地方制度体系等已经形成，中国宪法政治取得了巨大进步。[2]在中国现行宪法进入而立之年之际，需要回顾中国宪法政治发展的历史尤其是国家政权关系的历史，进一步明确中国特色的分权原则及其实践价值，在人民代表大会制度基础上探求政治改革与发展之路，在政治体制改革与发展中重新构造职能适度与关系适度的中国司法，尤其需要同构人民代表大会的政治权威与司法权威。
在多年之前，比较研究中西政治文明并发表《政治文明论纲——基调、体系与方法》一文。文章根据从政治学和宪法学的不同角度对政治文明相互联系的解说，在一个政治学视野和宪法学逻辑相结合的层面上，建立了一个关于中国特色社会主义政治文明的分析框架：
中国特色民主政治与政治改革
党的领导与稳健的政党制度
有序的政治参与和发展着的公民政治权利体系
有效的分权体制及其布局的国家权力体系
法治国家与宪法政治[3]
由是观之，政治改革的目标是建设中国特色社会主义民主政治，基本路径是完善中国特色社会主义政治制度，包括作为根本政治制度的人民代表大会制度、作为基本政治制度之一的多党合作与政治协商制度，以及公民政治权利制度、国家司法制度等。主导“民主政治……宪法政治”研究框架的逻辑主线展开了一个政治学和宪法学的共同话域。在政治文明这一共同话域里，学术话语一般遵循着这样的基调：发展社会主义民主，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目标。……党的领导、人民当家作主和依法治国的统一性，是社会主义民主政治的重要优势。发展社会主义民主，最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合和辩证统一。推进政治体制改革，要从我国国情出发，坚定不移地走自己的政治发展道路，坚持社会主义政治制度的自我完善和发展。我们要发展的是有中国特色社会主义民主政治，决不照搬西方政治制度模式。要加强社会主义民主政治制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。[4]
毫无疑问，这样的逻辑主线将主导中国宪法政治发展和法治国家建设的进程。加快法治国家建设、推进宪法政治发展，通过政党制度的完善形成执政型政党，通过人民代表大会制度的完善建设权威型人大，通过法治政府建设造就善治型政府，通过司法体制改革成就适度型司法，加强法治国家和推进宪法政治，还需要相对自由型媒体和日渐成熟的公民型社会。这无疑将逐渐改善中国政治生态，包括强化人民代表大会制度的根本地位，在人民代表大会制度基础上实践中国特色的分权原则，增强人民代表大会的政治权威，建立人大与“一府两院”的全面关系，形成基于司法职能需要的司法权威和中国话语式的司法独立。
一、完善人民代表大会制度成就权威型人大
1949年的《共同纲领》作为新中国的临时宪法作出的重大政治选择之一就是建立人民代表大会制度，以人民代表大会作为人民组织国家政权的形式。但由于当时全国尚未全部解放，建国之初并不具备普选条件，无法选举产生和召开人民代表大会，于是采用了政协全体会议代行全国人大职权的过渡做法。以《共同纲领》为基础的1954年宪法明确了人大的地位和职权，确立了人民代表大会制度。1954年选举产生的人民代表大会成为国家政权的组织形式和国家政权体系的核心，人民代表大会制度成为国家根本政治制度。[5]但是，人民代表大会制度的发展也不是一帆风顺的，这一根本政治制度与其他政治制度一样经历了曲折的发展历程。1950年前后尤其是“文化大革命”期间，人民代表大会制度遭到严重破坏，人民代表大会甚至一度停摆。[6]“文革”结束后恢复重建的人民代表大会制度日益成熟并有效发挥政治能量，在恢复和重建国家民主法制方面发挥了根本作用。人民代表大会逐步成为人民当家作主的有效政权组织形式、整个国家政权体系的核心和中国宪法政治的基础。人民代表大会制度比较全面、直接和充分地反映了中华人民共和国“一切权力属于人民”的本质，其作为政治制度的根本性特征日益显现。
完善人民代表大会制度是中国政治改革的根本所在。从政治文明的角度讲，党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的制度依托和保障是人民代表大会制度。正反两个方面的实践经验证明，只有国家根本政治制度才能全面促进政治文明三个侧面的一体化。完善党的领导内涵与实现方式，应当由“党在政权体制外的领导”逐步转变为“党在政权体制内的领导”，改善共产党对国家政权的领导方式方法，完善共产党通过人民代表大会执政的体制机制，实现政党执政（不限于执政，也包括其他党派参政）与人民代表大会制度的结合，这是中国最高政治的体现；人民代表大会是民意机关，是“一切权力属于人民”的主要政治载体。人民当家作主的最有效的组织形式是人民代表大会，人民代表大会制度实质上就是人民当家作主的制度，这是中国最大政治的保障；依法治国战略包括建立和完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系并保障其有效实施，人民代表大会是建立和完善法律体系的主导机关，也是宪法和法律有效实施的监督和保障机关。中国特色分权原则和国家政权体系立于人民代表大会制度基础之上并融入国家根本政治制度之中，这是中国最好政治的选择。概言之，完善人民代表大会制度是政治文明——民主政治发展的根本选择。
完善和发展人民代表大会制度不是孤立独行的，它关系着宪法确立的基本政治制度和具体政治制度的变革与改善。完善中国特色政治制度体系，必须以完善根本政治制度为基础，以完善基本政治制度为重点。完善人民代表大会制度，一方面为人民提供掌握国家政权的途径和方式，另一方面为共产党执政建立坚实的政治平台。加强人民代表大会制度建设不仅仅要完善国家政权体系，强化“一府两院”体制，还必须将其与政党制度、政协制度联系和统一起来，完善选举民主和协商民主相辅相成的组织形态。在政治制度自我完善和发展过程中，需要特别关注政党制度宪法化，逐步以宪法相关法的形式确立政党关系、政党组织和活动原则以及执政党和参政党的功能作用等，从而为共产党执政提供合宪性与法律保障，这应当成为基本政治制度完善的重要内容。完善中国共产党领导的多党合作与政治协商制度，应当确立执政党与国家政权体系中立法、行政、审判、检察的关系准则，将政党执政建立在国家根本政治制度基础之上，逐步塑造政党政治的宪政属性，实现根本政治制度与基本政治制度的衔接，实现国家政治生活的宪政化。[7]同时需要在宪法政治的层面上界定人民政协的职能与责任，建立人民政协在政治体制之中、国家政权体系之外与国家政权的高度关联。人民政协是统一战线组织，是中国政治体制的重要组成部分，在发展协商民主方面发挥着不可替代的作用。完善多党合作与政治协商制度必须立足于中国政治国情，以协商民主建设为目标，通过人民政协制度突出中国民主政治制度的重要特色。[8]
政治改革的目标是建设中国特色社会主义民主政治，其根本点在于完善和发展人民代表大会制度，其现实关切点在于强化人民代表大会的政治权威。完善和发展人民代表大会制度，其目的之一就是成就一个权威型的民意机关。权威型人大建设的着眼点在于促进执政党与人民代表大会的结合，将共产党执政建立在人民代表大会制度基础上，将执政党对国家政权的领导作用体现在人民代表大会制度框架内，这无疑有助于增强人大政治权威。在政治改革和人大权威问题上，有两个概念需要关注，即选举民主和财政民主。选举民主涉及党的组织领导权，财政民主涉及政府的财政预算权。选举民主要求人大的重大人事权（用人权）与党的组织领导权实行制度性衔接，避免制度化程度低甚至不合理的党的组织领导导致人大重大用人权虚化。从政治改革的现实逻辑出发，应当加强党的组织领导权与选举制度的结合，形成党的组织领导与人大重大人事权的制度衔接与统一，突出党与人大的全面关系以及党的组织领导的制度化、规范化。财政民主要求合理配置财政决策权，将决策权与监督权分开，使人大由政府财政监督者角色转向公共财政决策者角色，财政决策权应当由人大和政府共享，重大财政决策权由人大实质控制，突出人大与政府的全面关系以及财政决策的民主化、法治化。在国家政权体系中，人民代表大会是最接近人民的国家机关，是聚合、凝练和表达人民意志和利益要求的民意机关，它还是政府、法院、检察院等其他国家机关的孵化器，由它产生的“一府两院”对它负责并受它监督，这是人民代表大会政治权威的根源。选举民主和财政民主突出了人大在人事和财政方面的决策权力，直接或间接地影响着国家权力关系，这无疑有助于增强人大的政治权威。
从宪法学上讲，人大拥有立法权、重大人事权、监督权等职权。换个角度讲，人大应当拥有决策权（含立法权、用人权）和监督权。毫无疑问，做实人大决策权和监督权是建设权威型人大的基础选择。人大决策权是一个法学界不常提及的概念，忽视民意机关的政治决策的主要表现就是只关注人大的立法活动，而对人大的非立法性决策活动视而不见。近些年来，公共决策及其法治化问题已经进入法学界尤其是公法学界的视野，目前比较通用的是法治政府建设过程中强调的重大行政决策权。从地方层面讲，重大行政决策的范围包括地方国民经济和社会发展规划、财政预算、行政管理体制改革等重大地方事务。实际上上述重大地方公共事务不是政府能够单独完整应对的，上述领域的重大决策显然不能由政府最终作出，它们应当属于地方人大决策的范围。从决策权入手，重构人大与政府的关系并间接影响着“一府两院”的相互关系，是增强人大权威的现实而有效途径。
人大监督权是人大权力体系中不可或缺的权力，监督是人大的基本职能。威尔逊在《国会政体》一书中阐述代议机构的职责时指出：“一个有效率的，被赋予统治权力的代议机构，应该不只像国会那样，仅限于表达全国民众的意志，还应该领导民众最终实现其目的，做民众意见的代言人，并且做民众的眼睛，对政府的所作所为进行监督。”[9]人民代表大会是富有中国特色的代议机构，它不仅产生政府和法院、检察院并承担立法职能，而且要求政府和法院、检察院对自己负责并对它们实施监督，人大监督是人民代表大会制度的题中之义。
在“决策、执行、监督”的权力分析框架中，“一府两院”主要侧重于执行层面，其中检察机关侧重于对法律实施的监督。执行层面的机构不能挑战决策权威，司法不可侵越和挑战人大的政治权威。作为政府的一个分支，在不同国家制度下，与其他分支的关系不同，司法是一个特殊的执法机构，司法的法律解释权不能侵蚀立法权，法院没有立法的职能。[10]近几年来，关于法院的话题很多，其中“司法中心主义”的主张关涉到我们需要一个什么样的法院。从权力分立制衡的角度看，“司法中心主义”意味着决策权从立法者移向法院，减去一个强势的议会，换取一个强势的法院。“司法中心主义”的观点显然偏离了中国政治发展的现实逻辑，在中国稳定的政治文化背景下，在现行国家宪法政治框架中，恐怕难以出现“司法国家”现象。[11]司法至上带来的强势法院和一个过于强大的政府同样有害于包括立法权威在内的人大政治权威。任何权力都有界限问题，司法界限问题关键是司法职能定位问题，法院确实不能做社会的领跑者，一定要照应政府的其他分支。法院的法官有一定的身份，其身份来自于制度，在人大制度下，法官是由人大选举或者任命的，法官从身份上讲更没有挑战立法的可能。在河南“种子案”中，尽管主审法官在下位法与上位法抵触的情形下选择适用上位法并无不当，但法院判决宣布地方人大制定的地方性法规违法显然于法无据、于理不通。
实践人大监督制度，一方面，应当加强人大监督权对政府及其部门的指向，加重对政府依法行政的监督，尤其需要强化对政府及其部门的监督效力；另一方面，人大对司法的监督权限、程序、方式、效力等应当规范化、制度化、法治化，以增强人大政治权威，同时应当强调人大监督权的集体性与程序性，避免对司法的过度监督造成人大政治权威的流失。改善人大对司法的监督，需要强调人大对司法的监督权是一项集体性权力，人大监督必须遵循集体行使职权的原则；同时需要强调人大对司法的监督权是一项程序性权力，人大监督必须遵循依法按程序办事的原则，并且不能包办代替司法。[12]尽管这是对过去一个时期人大（代表）“个案监督”泛滥的调适，但实际上它反映了人大监督权的本质和运行规律，对于重整人大与司法的关系、平衡人大监督与独立司法具有重要指导意义。
二、改革政法体制造就适度型司法
政治改革面临着重新构造司法的任务，尽管不能像有些学者主张的那样将司法改革作为政治改革的切入点或者说突破口，但应当承认，构建公正、权威、高效的司法体制对于中国政治发展具有重大意义。法治国家建设、宪法政治推进过程中需要构造一个怎样的司法，是一个中式的政法还是一个西式的法院、一个强势的司法还是一个弱势的司法、一个“中心性”司法还是一个“边缘性”司法，一个带有自由倾向甚至激进的司法还是一个具有保守特征甚至顽固的司法？这是中国政治体制改革、政治文明发展必须面对的重大课题。中国司法构造必须立足于中国特色的政法体制，政治改革的一个侧面就是要通过改革政法体制造就一个适度型司法。所谓适度型司法，一方面是指针对“做大司法”倾向的职能适度的司法，另一方面是针对“做强司法”倾向的关系适度的司法。
在西方政治理论中，司法是法治的基本装置，法院尤其是最高法院、宪法法院等在国家法律生活中居于举足轻重的地位，并深刻影响着国家政治生活。在有些西方国家，法院被视为法律帝国的“首都”，被称为法律正义的守护神，被比喻为人权与法治的最终屏障。在政府的三个分支中，法院作为特殊执法机关或者说通过诉讼实施法律的机构，通常被视为法律的代言人，它通过解决受其管辖的财产法、合同法或者侵权法领域的民事纠纷执行法律，通过审判政府提起的公诉案件执行环境、工业健康法或者安全、刑事等领域的法律，它还在针对政府的诉讼中实施法律，并且在诉讼中解释法律甚至形成“法官造法”的事实。长期以来，在西方及西方殖民地国家，法院被视为法律实施的绝对核心，诉讼是法律实施的主要形式，“司法中心主义”在理论上盛行，法学院开设的立法课程关注法院怎样解释法律而非立法理论和实践。相应的，在长期的司法实践和政治积淀中，司法至上渐成西方国家重要的法治传统。从某种意义上讲，以美国为典型的国家，“司法至上”的法院实际上左右了立法、行政、司法的关系，并逐步演变一个超级统治者，以至于引起西方世界有识之士的忧虑和质疑。《最高法院与立宪民主》一书的作者约翰·埃格里斯托在该书序言中提出了关于司法的一系列问题：是否存在某种方法，在无需引入司法至上原则的同时，就可以维护司法审查？我们如何在支撑民主统治理念的同时，使这种统治模式与司法洞见（judicial insight）及司法权相调和？我们如何在使法院得以解放，成为一个在我们的共和政体的发展中积极有效的机构的同时，抑制其潜在的弊端并且矫正其不可避免的谬误？我们如何在维护司法独立的同时防止司法专制？最后，我们如何利用司法来改善我们的法律，而不是制定我们的法律？[13]这无疑是对美国司法至上原则最典型的也是最深刻的反思。尽管美国人仍在反思联邦最高法院的历史经验和教训并质疑其政治作为，法院作为“超级政府”、法律实施核心的辉煌时期已经过去，至少就法律实施而言，西方国家的公共行政机构越来越多地接受立法授权执行法律，法律实施机制已由过度司法化逐渐转向行政化。[14]西方国家法律实施机制的这种变化相对淡化了法院通过诉讼实施法律的地位和作用，比较加强了政府以非诉讼方式实施法律的重要性。
改革开放之前，中国政治制度缺少法治成分，司法仅是一个次要的、边缘化甚至从属性的角色。改革开放以来民主法制的发展逐渐优化了政治制度的成分，司法成为政治制度的必备要素。在社会转型时期，在民主法制的进程中，政府乃至整个社会已经逐步改变了对司法的认识，法院甚至被看作是能够产生制约其他公共权力、平衡公民个体利益与公共利益的政治设施，司法的地位与作用在法治国家进程中越来越显示出必要性和重要性。当然，这些良性变化是初步的，在现行政治制度中，法治的存量不足而增量有限，妨碍法治进步的问题依然存在。公民权利为国家和政府所侵害而得不到有效司法救济的现象还时有发生，司法权威、司法公信力等不尽人意，因为司法难以形成和持有独立的立场，在解决政府与社会冲突、行政与公民纠纷方面，它还是一个难以信赖和依靠的机制。自上个世纪90年代以来，一系列以促进公正司法为重要意图而进行的司法变革，包括以促进司法独立履行审判和检察职能为目标的司法体制改革，与大量限制司法、干涉司法的政治现象并存，司法独立、司法权威与司法公正已经成为公共话域和政治议题的一个部分。司法已不可能像以往那样作为政治附庸而存在，在政治文明背景中也不可能退回到像以往那样的可有可无的边缘化甚至从属性状态，老体制中司法的灰暗色彩在政治体制改革中已渐变明快，新体制中的司法成为不断成长的和越来越重要的法律实施机制。在法律实施机制的变化方向上，中国与一些西方国家正好相反。历史上政府在法律实施中处于主导地位，伴随着中国法治进程，司法的地位和作用不断加强。尽管如此，法律实施依然主要是政府的责任。在中国，政府依法行政比加强司法对推进法治而言具有更基础的意义。随着政府推进依法行政，政府的价值观和行政方式正在发生重大变化，保障权利、利益平衡、行政正义等已经成为法治政府建设的重要内容。这说明尽管政府与法院在对待法律、法治的态度和行为倾向上存有一定差异，但在中国并不存在明显的“政府反法治、法院亲法治”的现实倾向。因此，那种使法院成为中国法治旗手的“司法中心主义”的愿望未必反映了中国法治的真正需要，而对法院期望过高，让司法担当太多，试图“做大做强”司法以建立和维护法治，显然不是一种面对中国实际的理性考虑和明智选择。
在中国六十多年的历史上，政法已经成为一个特定的概念，政法是中国特有的政治和法治现象。[15]政法与政府紧密交织在一起，尤其是改革开放以来，政法从组织到职能日益现实化和成形化，政法与政府在职能和组织体系上“若即若离”。在职能上政府与政法密切关联，比如，社会管理创新是近几年来政法各部门的三项重点任务之一，而实际上它更是改革开放以来不断加强的一项政府职能。在部门上存在政法与政府的重叠，广义上的政法工作，比如社会治安综合治理，不仅公检法司发挥主要作用，政府各部门也参与其中，还包括群团组织。在社会治安综合治理转变为社会管理综合治理后，政法与政府在部门意义上的重叠性更大化。法学界对社会管理及其创新的关注是在中央政法委提出政法部门三项重点任务之后，而且有不少质疑观点，政法部门尤其是法院怎样参与和推动社会管理创新？而行政学界对社会管理的关注与政府职能转变有关，在公共管理学者看来，宏观经济调控、市场监管、社会管理和公共服务是市场化改革和社会转型时期政府的基本职能，这也是服务型政府建设中比较合理和准确的政府职能定位。[16]近十几年来，在推进法治的过程中，政府与政法的表现不同，它们与法律的关系程度也有所不同。过去我们讲政府部门应当向政法部门学习，因为政法部门比政府部门更懂得法律的意义和法治的价值，政府部门应当向政法部门学习对待程序、证据的态度，逐步养成依法办事行为倾向和依法办案的习惯，建立案卷排他、案例指导、人民参与等原则和制度以规范行政过程。而当前，更需要强调政法部门向政府部门学习，转变职能、改革体制和革新方式。经过三十多年的改革，政府的概念、职能越来越清晰明确，而政法的概念、职能越来越模糊不定。政法系统应当注重政法职能转变、政法体制改革、政法方式革新，尤其在社会管理及其创新领域，要加快政法职能转变。一方面，要适度推进政法职能社会化，完善社会协同、公众参与的机制和措施，强调群众路线、基层自治在社会管理及其创新中的意义，尤其要培育和发展社会组织并发挥其社会管理主体性、创造性，以实现自主管理、自我服务并促进社会稳定；另一方面，恰当实现政法职能行政化，突出社会管理的政府职能的性质，将大量社会管理工作移交政府及其部门，强化政府部门的社会管理职能，限缩政法的容量并为政法部门减负，使政法部门切实履行司法职责，并加强政法与政府的协调与衔接。在政法职能适度社会化和行政化的过程中，突出人民法院、人民检察院的宪法定位和司法职能，完善司法职能体系，巩固法检并立的司法体制，重构中国特色的司法型政法。
三、在人大制度基础上建构独立型司法
西方政治体制贯彻三权分立原则，在国家政权体系中，立法、行政、司法相互分立和制衡，这无疑有助于防止权力专断和腐败，其中司法独立被视为西方法治的基本特征。中国不实行三权分立，也就不存在司法独立的政治制度基础，宪法也不肯定和支持笼统的司法独立。坚持执政党对政法工作的领导，这意味着司法独立不是针对执政党而言的；法院、检察院由人大产生，对人大负责，受人大监督，因而司法独立也不是针对人大而言的。1982年宪法没有重复1954年宪法的“人民法院独立行使审判权，只服从法律”的规定，而是规定“人民法院独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，据说主要是为党的领导和人大监督留出空间。[17]在不同于西方的中国政治体制中，排弃西式分权观念，如何理解中国式的司法独立，以及如何建构独立型司法，这是中国政法改革乃至政治改革必须面对的现实课题。与职能适度的司法相对应和关联的独立型司法构成适度型司法的另一个侧面。
在改革开放之前，中国整个社会国家化，国家通过政府管理经济、社会和文化生活，人们生存在一个“权力本位”的世界里。在一个政府享有绝对权威的社会中，政府与社会成员之间的关系是一种单向的管理关系。在“命令-服从”的秩序中，社会成员对象化甚至客体化，缺乏主体性的社会成员类同于“臣民”，没有什么权利而只有服从的义务，没有实质意义上的公民身份，几乎没有个人利益存在的空间，或者说，在国家利益、集体利益和个人利益的政治序列中，先国家后集体，基本上不存在独立于国家和集体利益的个体利益。在几乎完全国家化和行政化的社会关系确立、变化过程中，基本不存在政府与公民和组织之间的利益矛盾，也就不存在行政管理关系上的纠纷。个体利益被划入国家和集体利益之中，对利益分配的意见和建议均被纳入规范性渠道表达。这种国家体制并不需要一个担负裁断政府与公民纠纷的法院，法院也就没有独立于政府的现实必要。因此，法院在不少人眼里就是政府的一部分，是政府的一个部门，当然也是公检法司构成的政法系统的一个环节，主要担负打击犯罪的功能，并主持裁判有限的民间纠纷。无论是裁判民间纠纷还是打击犯罪，都不需要强调法院的独立地位。甚至在有些人看来，由于中国传统政治文化的影响，作为政府的一个部门，反而会增强法院的权威。
改革开放带来了经济转轨、社会转型、政治转制、制度转变和文化转向。在反思国家整体主义和“行政权力本位”文化的过程中，国家-社会二元理论成为非常重要的分析社会转型和政治转制的概念和方法。有关政治国家、公民社会的相关理论引导的政治和法律文化转向，在很大程度上影响了民主法制的基本走向。市场化、社会化培育了公民和社会组织的主体性，政府管理过程中形成的关系已经成为政府与公民之间的双向关系。由于程序法治赋予公民以知情权、申辩权、质证权、复议权和诉讼权等程序性权利，公民和组织在行政管理中的主体地位获得较好的制度保障。控权论在理论上建构了公民和组织的优越地位，平衡论则设想了政府与公民之间的对等关系，这些理论都在不同程度上推动了行政法制的创新。经济、社会、政治生活中的社会关系发生了根本变化，法制创新促进了社会关系“去行政化”，政府被要求依法行政，规范和控制政府权力、保障公民和组织权利的观念逐步普及，权力制约机制和权利保障机制也在逐步形成。在新型行政关系中，社会成员个体、群体和社会组织的利益要求日益明显，政府与公民和组织的矛盾成为比较普遍的现象，由此引发的官民之间的利益性和法律性纠纷日益显现。因此，在政治体制中需要建立一个能够保持中立和独立以避免官官相护的司法，它继续承担着打击犯罪和裁判民间纠纷以及监督依法行政的功能，同时它需要担承裁判行政纠纷的职能。正是新增添的职能需要法院从政府系统中独立出来，由政府的一个部门，转变为一个相对独立的裁判机关。法院在裁判行政纠纷的同时实际上也发挥着运用审判权制约行政权力的效应。很显然，法院的角色定位以及法院的相对独立并不是西方三权分立理论在中国制度上的体现，而是中国几十年特别是改革开放三十年来经济政治社会发展变化的现实逻辑，是法院独立履行行政审判职能的需要。[18]同理，检察机关属于国家司法体制的重要组成部分，独立检察是司法独立的重要组成部分。这种独立显然也不是针对党委和人大的，而是针对政府的。如果说法院针对政府的独立是为了行政诉讼的有效性，检察机关针对政府的独立显然也与其职能有关，只有实现检察职能转变，建立和完善行政检察制度，加强对政府及其部门法律实施的监督，并保证检察监督的有效性，检察独立才有现实必要性。
曾有一段时间，法学界以公正司法为价值目标，以司法公信和司法权威为现实追求，提出司法体制改革的若干对策建议，包括司法“去地方化”的主张。所谓司法“去地方化”，主要有两种对策观点，一是建立条块结合、以条为主的垂直式管理体制，将党对司法的领导权统一到中央，将各级党委对司法的领导关系转变为从中央到司法系统内部的纵向领导关系，实现司法统一和司法权的中央化，以革除地方党政领导干预司法权力行使、影响司法独立和公正的弊端；二是建立独立的司法区划，超越行政区划设置法院，以使司法摆脱地方党委和政府的干扰，维护司法独立和法制统一。从理论上讲，这样的改革可以推理出司法独立。但从政治与司法的关系上讲，垂直式司法管理体制和独立司法区划可能与人民代表大会制度产生矛盾。跨区域建立法院体制将使司法体制与人民代表大会制度产生不协调，在地方人大制度框架内，地方政权体系主要由地方人大和一府两院构成，不按行政区划设置法院，地方政权和地方人大制度的完整性就会出现问题。而建立垂直式司法管理体制以维护司法独立的主张，实际上忽视了人民代表大会制度的地位和作用。正是因为没有有效的发挥人民代表大会制度的作用，才形成了地方党委、政府对法院工作的直接干预甚至干扰。实现和维护适应于公正司法和法治国家需要的司法独立，不在于能否在司法体系中实行排除块块影响的条条管理，而在于完善政党与司法的关系，根本在于完善和发展人民代表大会制度。
独立型司法并不排斥党的领导和人大监督，法院、检察院应当独立于行政机关和社会组织，以保障宪法第126条和第131条规定的实际意义，使法院、检察院能够独立行使审判权和检察权，有效履行裁判纠纷和法律监督职能，这是一个与人民代表大会制度的完善和权威型人大建设分不开的重大现实问题。目前，学界非常关注司法权威问题。司法权威不同于人大权威，司法权威属于法律权威范畴，而人大权威主要属于政治权威的范畴。在司法权威问题上，首先应当明确司法权威是“针对谁的权威”，显然不是针对执政党和人大的权威，而是针对政府和社会的尤其是针对政府的法律权威。其次是怎样确立司法权威。在过去的二十多年里，法院逐步建立了对政府一定的权威，主要是因为行政诉讼制度（司法审查制度）的确立，“民告官”制度赋予了法院新的职能，由此建立了司法对行政的法律权威。法院司法权威受到的最主要威胁是政府及其部门的忽视、无视和蔑视，尤其是政府通过掌控“人财物”等资源形成对法院的优势和事实性制约，从而削弱了法院的独立性并减弱了司法权威。如果要确立和维护司法权威，当然需要建立一定的机制使法院真正独立于政府，这需要借助人大与政府关系的全面改进，使法院的建制、编制、人员、财政、设施与装备等都建立在人大制度基础上。
代结语、如何维护司法权威？
司法权威受多种因素的影响，司法受制于行政致使法院不能公正裁判强势政府作为一方当事人的社会纠纷，检察院在强大的行政强势面前无法履行法律监督职能，司法权威将受到极大损害。当然，那种将司法权威不足完全归因于司法不独立的看法存在片面性。司法公信力与司法组织和个体的伦理表现亦直接关涉着司法权威。一方面，确立和增强司法权威必须贯彻人民司法原则，将司法工作建立在人民参与基础上，进一步完善人民陪审员制度，适度引入人民陪审团制度，创制人民监督员制度，使司法过程更加公开，使社会公众代表以特定程序身份参与司法过程和司法决策，以增强司法的人民性，由此确立和增强司法权威。另一方面，在司法权威问题上，还要注意司法权威的流失。已经确立的司法权威需要自我维护，法院必须自律、自主、自信，维护自身公正形象，确保审判效率，在排除外来干预的前提下，减少法院内部的行政化干涉和专业性干预，尤其需要注重法院组织伦理（规范）建设和法官个体职业伦理水平的提升。
1990年代末新世纪初启动的司法体制改革涉及法院的设置问题，法院“去地方化”成为一种比较流行的主张，实际上就是让司法在很大程度上独立于地方，并将其作为排除地方干扰的独立司法的体制保障。[19]法院的设置国外的做法不尽相同，德国、法国等国家按独立的司法区划设置法院，而英国、美国、日本、韩国等国家则没有独立的司法区划。即使按独立的司法区划设置法院，根据也主要是人口规模和便于人民诉讼的原则。我国目前建立独立的司法区划、按照司法区划设置法院的主张主要是基于消除地方主义的考虑。可以这样说，地方主义干扰司法运作，阻碍司法独立和司法公正，是主张改变司法机关现存状态和设置的主要原因。实际上，制约司法独立的因素非常复杂，寻求司法独立的方案也众说纷纭。如前所述，除了超区划设置法院外，还有一种主张就是上级法院掌控下级法院的人财物，形成对司法地方化的排斥。如前所述，上述有关法院建制或设置方面改革的主张，实际上偏离了我国的根本政治制度，甚至构成了对人民代表大会制度不同程度的背离。比如，跨区域设置法院的主张在理论和实践上均存在与国家政权体系理论和人民代表大会制度的矛盾，跨区域建立的民商事法院无法纳入人民代表大会制度之中，如果它们由全国人大产生，与最高法院的关系就说不清楚。在地方人大制度框架内，地方政权机关由地方人大和一府两院组成，不按行政区划设置法院，地方政权和地方人大制度的完整性就会遭致破坏。再比如，通过上级法院对下级法院甚至最高法院对地方法院所需要的人财物等资源的控制减少司法地方化倾向，以防止地方对司法的干预。难以估计设计和实施这样的改革方案会产生什么样的结果，能否使司法具有一定的独立性，从而确立和增强司法权威。但毫无疑问，这会使地方人大制度更加无效，并且与中央与地方关系民主化的方向也不一致。长期以来，人们习惯于向上寻求解决现实问题的方案，极少在根本政治制度上求取解决之道，这种思维定势需要逐步改变。只有将政治和司法及其关系等现实问题的应对建立在人民代表大会制度基础上，从能形成政治发展的长效机制和法治进步的持续状态。
肖金明，山东大学法学院教授。
【注释】
[1] 从上世纪70年代末80年代初启动经济体制改革，到本世纪初提出社会建设战略，大致20多年的时间，市场改革是方向，关键是改革政府；从本世纪初实施社会建设战略，经当前的社会管理创新，经过20多年的时间，社会自治是方向，关键还是改革政府；大致到本世纪20年代中期，将在经济改革和社会建设的基础上，提出政治改革的具体目标、时间表和路线图，再过20多年的时间，在本世纪中期，也就是2050年左右，中国实现现代化，其中包括政治民主化。三个20多年，将构成一个由邓小平提出的70年的改革周期，基本遵循“经济——社会——政治”的关系逻辑。从这样的意义上说，经济改革和社会建设是中国政治改革的基础条件。
[2] 参见肖金明“新中国宪法政治发展回顾与展望”，载《文史哲》2011年第5期。
[3] 参见肖金明“政治文明论纲——基调、体系与方法”，载《文史哲》2004年第5期。
[4] 参见江泽民“在中央党校省部级干部进修班毕业典礼上的讲话”（2002年5月31日）。
[5] 无论是《共同纲领》还是“五四”宪法都没有直接用人民代表大会制度这一术语，但《共同纲领》规定国家权力机关是人民代表大会和人民政府；“五四”宪法则明确规定，中华人民共和国一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。一般认为，人民代表大会制度经由“五四”宪法的规定成为我国根本政治制度。
[6] 在1965年1月三届全国人大一次会议至1975年1月四届人大一次会议的十年间，人民代表大会没有召开会议。人民代表大会制度基本陷入瘫痪状态，导致整个国家政权体系发生紊乱。
[7] 参见肖金明“改革开放三十年中国法制建设十大规律”，载《法学论坛》2008年第5期。
[8] 近三十年来，学界不断有人主张将人民政协纳入国家政权体系，实现人民政协“上院化”，将人民政协的民主监督法律化，使政协与人大共享立法权，确立新的分权制约机制。这明显是一种与中国政治传统、现行政治原则有一定程度的不同并且多少有些忽略了现有的民主特色和优势的政治设想，
是一种政治实践难度较大的理论预设。应当将人民政协与国家政权的关系纳入宪法政治范畴，通过宪法相关法确立人民政协与国家政权的关系准则，进一步突出政治体制的这一特色，规范人民政协参政、议政、协商、监督的职能体系及其实现方式，充分发挥人民政协在协商民主和宪法政治中的角色效应与独特优势。
[9] [美]威尔逊：《国会政体》，熊希龄、吕德本译，商务印书馆1986年版，第164页。
[10] 童之伟教授对人大出台法律后最高法院紧接着出台更大篇幅的司法解释表示质疑，认为超出了司法的界限。
[11] 有学者勾勒出了中国行政法治行进的“路线图”：改革开放前，我国处于“前行政国家”；20世纪90年代，我国开始进入“行政国家”，并将在短时期内继续强化这一形象；在较长时期内，我国行政法治发展有可能跨越“司法国家”，直接迈向“善治国家”。参见韩春晖著《行政法治与国家形象》，中国法制出版社2011年版，第48页。
[12] 全国人大常委会委员长吴邦国在十届全国人大常委会第十一次会议完成会议的各项议程后发表讲话，强调人大监督必须坚持和遵循四项原则，必须坚持党的领导的原则，必须遵循依法按程序办事的原则，必须遵循集体行使职权的原则，必须遵循不包办代替的原则。
[13] [美]约翰·埃格里斯托著《最高法院与立宪民主》，钱锦宇译，中国政法大学出版社2012年版，第2页。
[14] 这种变化表现为从最初普通法规则的实施直接表现为法院解决民间纠纷，到法院依旧通过解决私人纷争来执行新的立法，再到通过解决官方和私人间的诉讼来实施法律，最后演进到通过行政机关实施法律，而法院仅在官僚机构作出上诉决定时才介入纠纷解决。
[15] 面向中国政法现象，笔者在多篇文章中论及政法体制、政法文化等内容，并主张建立以探求政法规律为主旨，以政法原理、政法体制、政法文化等为基本内容的政法学研究体系。
[16] 温家宝总理在十届人大三次会议作政府工作报告时指出：“社会管理职能，主要包括政府承担的管理和规范社会组织、协调社会矛盾、保证社会公正、维护社会秩序和稳定、保障人民群众生命财产安全等方面的职能。”“要进一步完善社会管理体制，建立健全处理新形势下人民内部矛盾和各种社会矛盾的有效机制、社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制等，加强社会事务管理。”
[17] 1982年宪法在做这一制度安排的时候，当时主要是考虑要给两种行为留下空间：第一给党的领导留下空间，第二给人大监督留下空间。参见童之伟在共识网上的访谈。
[18] 参见肖金明《法院角色定位须基于现实逻辑》，载《法制日报》2009年8月19日。
[19] 民革中央和致公党中央曾于2003年两会期间联合提出《建立跨区域民商事法院的提案》，建议在10个海事法院和14个铁路中级法院的基础上，在东北、华北、华南、华东、中南、西南、西北7个地理区域设立民商事法院，分别管辖本区域内跨省间的一审民商事案件和海事纠纷，在北京和上海组建两个民商事高级法院，分别管辖东北、华北、西北以及华东、华南、中南和西南法院的上诉案件。跨行政区域设置法院意在根治司法权力地方化，为跨省的一审民商事案件创造一个独立审判的司法环境，从一个很重要的层面上增强司法的独立性。
