继2004年郎咸平教授掀起对以“国退民进”为特点的国企改革质疑的浪潮之后，专家学者们又对以“国进民退”为特点的国企改革提出了新一轮的质疑。面对这些质疑，国企进退维谷，徘徊迷惘。全国上下关于国企改革的话题开始失语，国企改革的活动趋于停滞。国企改革是否已经大功告成，还需不需要继续推进，改革的方向是什么，这些都是当前不容回避的问题。
一、国企改革小结
我国的国企改革可以追溯到1978年，在整个经济体制改革的过程中，它始终居于中心环节。30余年改革的理论与实践，30余年改革的探索与突破，30余年改革的经验与教训，值得我们认真总结。
对国企改革30年的研究有很多，通常的做法是对国企改革的阶段进行划分，因为这有利于对不同时期国企改革性质的解读，是国企改革评估的重要方法。由于国企改革还在继续、还在变化、没有定型，由于总结者的水平不同、视角不同、身份不同，国企改革的阶段划分众说纷纭，至今没有形成统一的认识。
国务院国资委主任、党委书记李荣融认为30年的国企改革可以划分为三个阶段：第一阶段是扩大经营自主权阶段。这个阶段从改革开放初期到党的十四届三中全会，用了15年时间，为企业进入市场奠定了初步基础。第二阶段是制度创新和结构调整阶段。这个阶段从党的十四届三中全会到党的十六大之前，用了10年时间，为国有企业持续快速健康发展打下了良好基础。第三阶段是以国有资产管理体制改革推动国有企业改革发展阶段。这个阶段中央、省、市(地)三级国有资产监管机构相继组建，国有资产监督管理有关法规相继出台，国有资产管理体制的创新进一步激发了国有企业的活力，国有企业改革取得了重大进展，进入了一个新的阶段。[1]
中国社会科学院工业经济研究所原所长周叔莲将国企改革30年划分为四个阶段：第一阶段是扩大企业自主权阶段，时间是1978年至1984年。这是一个从试点到逐步扩大逐步普及的过程。第二阶段是实行两权分离阶段，时间是1985年至1992年。在这一阶段，两权分离是通过多种形式的企业经营承包责任制实现的。第三阶段是建立现代企业制度阶段，时间是1993年至2002年。这一阶段的改革包括两大内容，即调整国有经济布局和建立现代企业制度。第四阶段是改革国有资产管理体制阶段，即从2003年至今。这一阶段的一项关键措施是改革国有资产管理体制。经过几年的努力，基本形成了国有资产出资人财务监管体系，规范了国有企业改制和产权转让制度，推动了国有经济布局和结构调整，国有企业特别是中央企业的改革发展也取得了明显进展。[2]
国务院国资委企业改革局副局长周放生也认为国企改革应分为四个阶段，但是他划分的时间和内容不同。他认为第一阶段是1978年至1986年，主要是国企经营层面的改革，以放权为主。第二阶段是1987年至1992年，主要是进行国企从经营权向所有权过渡的改革，国企经营权改革从放权让利的经营层面进化到所有权的改革，在此期间国有企业经历了两轮承包和租赁改革。第三阶段是1993年至2004年，推进建立现代企业制度的改革，同时对国企布局和不合理的结构进行调整。第四阶段是2005年至现在，改革的主要任务是在原有改革所取得成就的基础上，深化对国家控股的股份公司特别是上市公司内部的改革。其中，有一个显著特点，即国有银行体制改革。银行体制改革的一个重要表现是国有银行股份化，并纷纷上市，有的还在国外上市。
中央党校谢鲁江教授等专门写了一本《国企改革30年》的书，他们将国企改革进程分为三个阶段：第一阶段是1978年到1991年，是在计划经济下的改革，是调整政府与企业之间责、权、利关系的改革。第二阶段是1992年到2002年，是经济体制转轨过程中的改革，目的是使国企由计划经济的细胞变成市场经济的微观主体。第三阶段是2003年到2008年，是市场经济体制下的改革，我国社会主义市场经济体制的基本框架已经建立，国企进入了在市场体制之下深化改革、完善制度的新阶段。
以上划分都有许多道理，也都从不同的角度勾画出国企改革的轨迹，但是这些划分也存在一些无法克服的弊端。首先，我国国有企业改革的历程是波澜起伏的，有高潮也有低潮，不是直线发展的。而以上划分一个阶段接一个阶段、一年接一年，似乎国企改革一直是在很理性很平稳地持续发展。这不符合历史事实。其次，有些划分的概括是比较牵强的。如将1992年到2002年归纳为建立现代企业制度阶段，尽管，此时中央提出了建立现代企业制度的要求，也开始开展了一些建立现代企业制度的试点，但是，我们应该清醒地看到，直到现在真正的现代企业制度还没有建立起来。其实，在这一段时间，调整国有资产布局和国有企业重组成为了主流。另外，将1987年至1992年归纳为是企业从经营权向所有权过渡的改革也不妥。此时主要的改革形式是企业承包经营责任制，它的实质是两权分离。其三，对2003年或2005年至今的改革的概括是最值得商榷的。国资委的成立对国有企业出资人制度的建立和完善具有重要意义，对防止国有资产流失、规范国企改革和产权交易具有积极作用。但是，它本身是否可称之为国企改革，则要看它所作所为的实际效果。我们说国企改革的过程是市场化的过程，那么这一阶段国企是否推进了市场经济的进程，可能需要历史的评判。另外，如果将国资委成立后的工作作为一个阶段，那么这个阶段将延续到什么时候呢？关于将2005年以后归纳为深化对国家控股的股份公司特别是上市公司内部的改革，似有以偏概全之嫌。它或许可以概括为一个局部的工作，如央企中的一项工作，将它作为全国国企改革的一个阶段似乎不大合适。关于2003年我国市场经济体制的基本框架已经建立，这个判断可能也为时太早。
笔者认为，国企改革不能用具体工作来划分，而应根据它的本质特征和目标方向来划分。它的运动方式像海浪一样，有涨有落，是一轮一轮向前推进的。按照这个思路总结30余年的改革历史，笔者认为迄今为止我国国有企业主要经历了两轮大的改革。第一轮从1978年开始到1989年，这一轮改革的特点是以效益为导向的改革。改革前，一方面，国企效益低下，大锅饭、平均主义盛行；另一方面，企业是政府的附属物，产供销和人财物都由政府部门管理，企业毫无自主权，干部职工都没有积极性。因此，提高效益、搞活企业是当时改革的目的。这一轮改革包括政府对企业的放权让利、扩大企业经营管理自主权、国有企业经济责任制、利改税、拨改贷、厂长负责制及企业承包制等等。这些改革大大地激发了企业和职工的积极性、创造性。最具典型意义的是首钢。首钢从1981年到1986年实行承包经营责任制，五年间累计上缴国家35.04亿元，几乎相当于改革前30年的总和，加上为国家新增固定资产8.3亿元，是1981年首钢净资产的3.36倍，等于五年给国家贡献了三个首钢。这一轮的改革主要是在原有体制内的改革，只是计划管理体制的一种松动，目的是提高企业效益。这一轮改革由于“六四风波”，加上承包制本身的弊端，如企业包赢不包亏、承包人竭泽而渔的短期行为、承包合同的不规范性等问题，导致1989年下半年，改革在调整中偃旗息鼓。第二轮改革是1992年由邓小平同志南巡发起的，这一轮改革的特点是以产权为导向的改革。在上一轮改革中，两权分离给企业带来很大活力，但不能解决国有企业的根本问题，根本问题是国家所有制。在新的思想解放大潮推动下，第二轮改革突破了产权的禁区，展开了以产权为导向的改革。这期间，十四大提出，经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。十四届三中全会在此基础上又提出国有企业改革的目标是建立现代企业制度。十五大在所有制的问题上有了更大的突破：首先，明确了多种所有制经济是社会主义初级阶段基本经济制度的重要内容；其次，提出了全面认识公有制经济含义和公有制实现形式可以而且应当多样化的观点；其三，会议还提出，“只要坚持公有制为主体，国家控制国民经济命脉，国有经济的控制力和竞争力得到增强，在这个前提下，国有经济比重减少一些，不会影响我国的社会主义性质”[6]901。十五届四中全会则提出了调整国有经济布局的战略任务。十六届三中全会进一步提出，要使股份制成为公有制的主要实现形式。从改革形式看，这一轮改革包括股份合作制、现代企业制度试点、股份制、抓大放小、“两转”改制(产权转换、身份转换)和兼并重组等，都是围绕产权做文章的。它们表现在微观上是企业的多元化，宏观上是国有经济布局的调整。这一轮改革的止点大约在2007年底。为什么会停止呢？原因有三：一是2004年以来，以郎咸平为代表的学者对国企改革开展了批评和质疑，在社会上引起巨大反响，国资委随即出台了一系列规范性文件，使改革势头减缓；二是我国经济从2003年以后持续、快速增长，国企经过10多年的产权改革，主辅剥离，包袱大都已卸，效益日显，没有了紧迫感；三是2008年的世界金融危机，促使各国重新重视国有资产调控经济的作用，我国更是轻车熟路，随风转向，从国退变为国进。
两轮国企改革取得的成绩是举世瞩目的，它突破了计划经济的樊篱，推进了市场经济的建设，为保持我国社会经济持续快速发展，为社会主义初级阶段的理论与实践作出了重要贡献。但它的任务还远远没有完成。现代企业制度的建设很不规范，形似而神不似；国有资产布局的调整，先退后进，无疾而终。国企正面临新一轮改革，它的目标究竟是什么，没有标答，是一个理论盲区。李荣融先生曾不解地问“我想不明白，为什么国企搞不好的时候你们骂我，现在我们国企搞好了你们还骂呢？”因为，“我们究竟需要什么样的国企？”这个问题在过去的改革中没有解决。
二、改革方向浅议
关于国企改革的目标或方向问题，理论界存在几种不同的意见。第一种意见是“搞活企业”“提高效率”“保值增值”。这是国企改革最直接、最本质、最原始的要求。几乎每一个国家，无论社会主义还是资本主义，在酝酿国企改革时，最初的动因都是解决亏损、提高效益。这是无可厚非的。但市场经济国家通常的做法是对国有企业实行多元化和私有化，我国则是“搞活企业”“搞好整个国有经济”“做大做强”。我们知道，国有企业的属性决定了它的双重目标，即社会效益与经济效益。如果我们将国企改革的目标只定位于提高效益、保值增值，国企就可能与民争利，就可能利用国家力量追逐利润最大化。因此，这种意见作为改革的短期目标是可行的，如果作为长期目标和终极目标，则大错特错。第二种意见是“一卖了之”，国企全部退出竞争性领域。这是当代西方新自由主义的中国版。中国的国企数量多、分布广，不利于市场经济的发展，需要逐步退出，这是总的趋势。但是，我们不能立即退出，不能全部退出，更不能一卖了之。首先，我国是社会主义市场经济国家。社会主义市场经济是市场经济与社会主义制度的结合，它的调控方式和共同富裕的理念要求有一定数量的国企引导、调控经济，保证社会健康、协调和持续发展。其次，我国仍处于计划经济向市场经济的转型时期，这种转型是逐步的，需要国有企业在其中维护社会的稳定和经济的平稳发展。如果国企全部退出将造成市场的剧烈震荡。因此，这种意见也是不足取的。第三种意见是建立现代企业制度，使国企成为市场经济的微观主体。1993年11月《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，建立现代企业制度是国有企业改革的方向。希望用这种制度彻底改造国有企业，使之成为市场经济的主体。国有企业建立现代企业制度的改革，主要是按照财产构建多种组织形式，即有限责任公司和股份公司。这项设计如果能够顺利实施，对企业微观基础的重构具有重要意义。但是由于种种原因它不可能彻底实施。因为党管企业领导人没有变，国有控股没有变，科学治理结构很难形成。另外，让国企成为市场经济的微观主体的观点也不妥。因为，市场经济只能在产权清晰和产权多元的情况下才能配置资源进行生产、交换、分配和消费的活动，发挥“看不见的手”的功能。国有企业严格地说不是纯粹的企业，而是特殊企业法人，它的老板是国家，它的领导是干部，它的目标具有双重性，它遵循的法律除部分私法条款，更多的是公法。它通过公权力可以获得贴息，获得资金，获得资源，获得垄断。它不是产权明晰、自主经营、自负盈亏、以追求利润最大化为目的的企业。如果让国有企业成为主体，市场经济非但不能完善，而且会受到阻碍和破坏。
所以，这个思路也不是国企改革的最终良方。
笔者无意否定以上改革思路。这些改革虽然或多或少都有些问题，不是一劳永逸的国企改革目标，但它们作为某一时期的目标却是有意义的。正如长江之水向东流，这是它的终极目标，但在某些区域，它或许向北流，或许向南流，正是这些“之”字型的河道，阻止了洪水的泛滥，最终达成了东流的目标。国企改革也是如此。以往的每一项改革，都不同程度地推动了市场经济的进程，为下一轮国企改革作了铺垫。
在经历了以效益为导向和以产权为导向的改革之后，下一轮国企改革的方向是什么呢？回答这个问题必须从国企本质中去寻找，从它承载的历史使命中去寻找。即国企的性质和功能是什么？它为何而生，为何而长？只有回归到国企的本源问题上，我们才会明了国企改革的方向。
在传统理论中，我们常常将国企政治化，将国企作为公有制的高级形式，正如毛泽东同志所言，国营才是社会主义的，其它都是半社会主义或非社会主义的。[7]正是这种理论促使我们将国企与社会主义紧紧相连。在历史上，由于每一个社会主义国家，在它们推翻旧制度建立新政权时，无一例外地将国有化作为它们的首要经济政策，长此以往，国企似乎成为社会主义国家的专利和标签。其实，这是一个很大的误解。国企并非产生于社会主义国家。自企业诞生以来，任何国家，不论是封建专制国家、资本主义国家还是社会主义国家都存在国企。包括我国清王朝，在19世纪60年代的洋务运动时期便涌现出一批国有企业，如“制造局”、“机器局”、“船政局”、“铁政局”等，这些局都是政府出资建造，领导人都是政府官员，是典型的国有企业。在资本主义国家，国有企业的存在更是一个普遍的现象。据统计，1979年英国“国有化企业的产值占英国国内生产总值的10％，职工人数占劳动力总数的5.9％，固定资本投资占全国固定资本投资总额的15％”。意大利的国有化程度更高，“据1972年公布的统计资料，在全国工业部门的投资额、总产值和增加值中，国有企业约占1/3左右。在动力部门，这三项指标分别是80％、40％和45％；在运输部门分别为75％、60％和55％”。显然，要证明国企是社会主义的专利，理由是极不充分的。还有一种观点影响深远，即国企是社会主义的经济基础。毛泽东同志在解释过渡时期的总路线时说，它的实质“就是使生产资料的社会主义所有制成为我国国家和社会的唯一经济基础”[9]。这个观点之后一直延续下来。中央《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出：“国营经济和集体经济是我国基本的经济形式。”[10]21311年后，尽管我们提出了建立社会主义市场经济体制的目标，国企的重要地位并没有减弱。十四大强调：“转换国有企业特别是大中型企业的经营机制，把企业推向市场，增强它们的活力，提高它们的素质。这是建立社会主义市场经济体制的中心环节。是巩固社会主义制度和发挥社会主义优越性的关键所在。”1999年9月《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》对国企地位和作用的表述仍然是着眼于政治性的：“我们要增强国家的经济实力、国防实力和民族凝聚力，就必须不断促进国有经济的发展壮大。包括国有经济在内的公有制经济，是我国社会主义制度的经济基础。”“国有企业是我国国民经济的支柱。”“国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节。”“搞好国有企业的改革和发展，是实现国家长治久安和保持社会稳定的重要基础。”这些观点一直延续到2002年11月党的十六大报告上。
国有企业真的是社会主义的经济基础吗？如果回答是肯定的，为什么我们能在国有企业几乎全无的情况下建立社会主义国家？难道社会主义国家可以先建顶后建基吗？如果回答是肯定的，为什么苏联和东欧这些国有企业比例极高的国家，却发生了社会主义制度的改变？俗话说，绳子从细处断。社会主义国家为什么会在国有企业最多的地方最先倒塌？如果回答是肯定的，为什么许多帝国主义国家也有大量的国有企业和国有经济？譬如二战时期的德国，通过“托拉斯国有化”和国家对经济的直接掌控形成的“总体战争经济体制”就是一种国有经济或准国有经济。二战时的日本情况也大同小异，在战时建立起了管制经济体制。《国家总动员法》使政府在没有议会同意的情况下，有权对一切物资、生产、金融、公司经营和价格实行管制和动员。而《电力国家管理关系法案》则开创了“民有国营”的电力管制体制，“经过一年的准备之后，1939年4月‘日本发送电株式会社’成立，它拥有全国火力发电设备的60％，输电线路的40％”。此时的德国和日本都是由国家管制和控制的经济，其本质是以国有经济为主导的经济，但它们不仅不是社会主义经济，而且是彻头彻尾地反社会主义的。因此，说国有企业是社会主义的基础，是没有任何事实根据的。
国有企业是社会主义的经济基础，意味着我国的社会主义性质是由社会主义的国有企业决定的。传统理论颠倒了因果关系。其实，国有企业自身是没有性质的，它不可能决定国家的性质。恰好相反，是国家的性质决定国有企业的性质，在封建制国家，国有企业具有封建主义性质；在资本主义国家，国有企业具有资本主义性质；在帝国主义国家，国有企业具有帝国主义性质；在社会主义国家，国有企业具有社会主义性质。因为，国有企业是由国家投资的，它的性质注定受国家性质的左右。如我国解放前的国有企业是为封建官僚服务的，其性质是封建的、反动的。而解放后则成为新中国的国有企业，其性质是革命的，是社会主义的。所以，国有企业本身不具有政治化的意义，在本质上它只是国家的一个工具。这就是国企的本源。
尽管是工具，国企在不同时期其功能是不同的。在改革开放前，国企是在百废待兴的历史环境中发展起来的，它是计划经济体制的载体和中坚，“发展经济，保障供给”是国企的主要任务，也是它的重要功能。它曾独霸天下。“1979年，国有工业企业在全国工业总产值中所占比重达到78.5％，全国工业总产值中其余的21.5％则全部来自于集体工业企业。”事实上国企的比例接近100％，因为，当时的集体企业也被称为“二国营”。国企巨大的份额和正统的身份使它确立了不可撼动的历史地位，在二三十年后人们的观念中仍被视为“主导”、“支柱”和“基础”。
经过几十年的改革，经济体制发生很大变化，社会经济的繁荣程度发生很大变化。在市场经济中，国企的功能也注定会发生根本性变化。“发展经济，保障供给”不再是国企的主要任务，市场的运转可以灵活快速地配置资源，保障供给；国企在市场的份额已越来越小，“非国有部门在工业总产出中所占的比例从1985年的大约35％提高到了2003年的66％还多。非国有部门对工业增长的贡献从20世纪80年代的35％～45％提升至90年代的60％～70％，在21世纪初大约为80％”[13]。国企对社会经济的影响力和贡献率日见缩小；国企也不再是国家财政收入的主要来源，国企红利虽然有较大增长，但是几乎没有上缴，国家财政依靠税收。国企原有的功能已经悄然改变，它不再是国家社会主义建设与发展的唯一工具，而是国家调控社会经济的工具之一，是社会主义市场经济中多种经济成分之一，其主要任务是帮助计划经济向市场经济的过渡，弥补市场经济失灵的缺陷，促进国民经济的良性循环，维护国家的经济安全等国家战略目标。但是我们往往无视国企功能的变化，依然刻舟求剑，抱定原有的目标不放，致使改革出现了一些南辕北辙的现象。
过去的国企改革有两大目标，一是推进市场经济进程，二是提高经济效益，做强做大国企。这两者其实是有矛盾的。因为，市场经济的推进，必然是民营经济的发展，国有经济的后退；国有企业做强做大，则必然是民营经济的后退，市场经济的后退。正是这两种自相矛盾的目标集于一身，使得国企改革左摇右摆。这种矛盾的出现，从根本上讲，是因为我们没有认清国企的本质，没有认清国企在不同时期的不同功能。因此，摆在第三轮国企改革面前的任务，就是要突出以功能为导向的改革，为国企在市场经济中定位，使国企成为政府调控社会经济的工具之一。
三、第三轮国企改革构想
第三轮国企改革的特点是以功能为导向的改革。提出这个改革思路，是时代的要求，是社会发展的内在要求，具有以下意义：首先，以功能为导向的改革是国企改革历史发展的递进与深化。众所周知，我国经济体制改革的目标是实现社会主义市场经济体制。在漫长的改革历程中，虽然不免会出现时左时右的干扰，但总的努力都是围绕这个目标进行的。第一轮“放权让利”、“企业承包”的目标是提高企业效益，而两权分离为企业走进市场创造了条件；第二轮“现代企业制度”、“股份制”、“两转”改制的目标是通过多元化、国有资产退出，使国企适应市场，为市场经济开拓空间，创造环境；第三轮的改革是在前两轮的基础上，从体制改革、机制改革转向功能改革，为市场经济构建保障机制。其次，以功能为导向的改革，是一轮全新的改革，有利于为国企重新定位。经过30余年的改革，国有企业的性质、功能、任务已变得模糊不清。它既不像计划经济时期，一切听命于政府，作为政府附属物，承载着社会主义革命和建设的重任；也不像市场经济国家的国企，作为政府调控的工具，在规定的范围，按规定进行活动。我国的国企在改革中打破了旧的制度、旧的秩序，但新的制度和秩序却没有建立。不听指挥，各自为政者有之；不分红，不还贷者有之；假公济私，高薪自养者有之；行政垄断，操控市场者有之。国企的行为对市场经济的发展带来严重影响。因此，重新对国企定位是当务之急的改革任务。其三，以功能为导向的改革，有利于国企进退，有利于国家调控一盘棋。目前我国的国企无论进退，都遭质疑，一个重要的原因就是缺乏理论指导，缺乏宏观规划。为何而退，为何而进？没有缘由，没有标准，没有方向。只有为国企重新定位，开展以功能为导向的改革，才能使国企进退有据，盈亏有据，才能规范国企的行为，构建良好的市场经济秩序，才能使国家如臂使指，调控自如。其四，以功能为导向的改革，有利于政府职能的转变。当前政府陷入日常的经济事务中不能自拔，一个最重要的原因是国企遍布各行各业。作为国企的出资人，政府自然会关注甚至指挥国企的经营。如果国企退出竞争领域，向公共服务等领域转移，政府失去操作生产经营的载体自然导致职能的转变。
以功能为导向，推进第三轮国企改革，是一项系统工程，涉及方方面面。就国资管理与国企而言，重点是要做好四大战略转移的工作。
第一，加速国有资本从生产领域向公共服务领域的转移。在计划经济体制和市场经济体制下，国企功能的最大区别是，前者集中在生产领域，后者集中在公共服务领域。改革开放以来，我党确立了“以经济建设为中心”的基本路线，创造了30余年的高速发展期。但是，我们太多地注重了经济效益，在向市场经济转型的过程中，国企非但没有从生产领域向公共服务领域转移，相反，将产业化、商业化、市场化引入公共服务领域。反向的操作，导致供电、供水、供气、通讯、交通等公共产品的垄断和服务的质次价高；教育产业化、医疗市场化、住房商业化、城乡二元化使公共服务越来越不适应社会的需要，绝大多数人得不到满意的基础公共服务和社会公共服务。通常，经济社会愈发展，人们对公共服务的要求和期望愈高。而我国在高速发展中，不但没有注意公共服务的协调发展，而且使许多公共服务压缩和变性。由此，人们日益增长的公共服务需求与公共服务总体供给不足、质量低下之间的矛盾越来越突出。谁来解决公共服务不足的问题，缓解市场经济进程中的社会摩擦呢？笔者认为国企应责无旁贷地承载起这一重任。在现代社会，提供公共服务是政府的主要职责。国企是政府提供公共服务的主要工具，在市场经济中这是国企的本质性功能。国有资本从生产领域向公共服务领域的转移，是国企以经济效益为主向以社会效益为主的转变，是国企从计划经济实质性迈向市场经济的转变，更是国企功能的一次历史性的根本转变。这种转移不是所谓的“国退民进”，它充分反映了社会主义市场经济的内在要求，是社会主义性质的根本体现。从这个意义上讲，国有资本从生产领域向公共服务领域的转移，不仅是缓解我国当前各种突出社会矛盾、健全公共服务供给体制的重要举措，而且是推进社会主义市场经济体制、实现和谐社会的必由之路。
第二，国有股份从控股向参股转移。国有企业的多元化从1993年正式开始，这一年中央作出了建立社会主义市场经济体制若干问题的决定，
提出了建立现代企业制度是国企改革的方向。并且出台了《公司法》，从法律上保证国有企业的公司化问题。此后，国有企业纷纷转变为有限责任公司和股份公司，至今绝大多数国企已多元化，独资公司和独资企业的比例小到可以忽略不计。但是，这只是形式上的多元化。因为，在主张多元化时我们在政治上强调得更多的是国有经济的控制力。“控制力”是一个容易引起歧义的词汇。它既可理解为对全社会经济的控制，也可理解为通过对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域的控制，影响社会经济，还可以理解为对社会经济的调控。然而在实际运作中，大多数国企领导人和政府官员把控制力理解为控股。因此他们在放弃一些小企业的同时，常常把做强做大、争取控股地位作为自己的目标。据《中华工商时报》2009年2月25日报道，“2008年国有企业发展状况出现了两个1/10现象，数量少了1/10，分量重了1/10，形成向规模化、集团化方向发展的趋势……工商总局的相关报告指出，随着企业改革的日趋深化，国有企业对资本的控制力进一步增强，国有企业改制增资明显，法人户均注册资本突破两千万。2008年，各级工商行政管理机关积极支持大企业、大集团的战略重组、产业结构调整，采取事前介入、上门服务、全程跟踪方式，及时为企业改制提供咨询服务，简化企业改制登记注册手续，有力地促进了国有企业改组改制的顺利进行。广东省为了帮助电信有限公司改组，下发了《关于广东省电信有限公司及其分支机构登记注册有关问题的通知》，解决其吸收合并后的组织架构、前置审批衔接等问题；广东方面还为广东中旅(集团)有限公司解决了该企业品牌经营、投资主体多元化等重大问题；针对中石油、中石化、中油BP三大公司长期存在的加油站租赁经营政策不明确等问题，广东工商部门积极研究，协调省经贸委明确了租赁加油站的性质和有关规范事项，妥善解决了全省近300户加油站租赁经营问题……特别是一批大型国有企业改制重组为公司制企业，注册资本增加额较大。如沪汉蓉铁路湖北有限公司增资到40亿，湖北能源集团、长江水利水电开发总公司增资10亿以上”[14]。国企风行做大，风行控股，控制了小股东，控制了行业，控制了市场，使多元化徒有其表，名存实亡。
国有股份从控股向参股的转移，有利于现代企业制度的实现或深化。现代企业制度归结为四句话：产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学。如果国企控股，政府和企业的关系就割不断，权责难明确，政企难分开，也不可能形成科学的治理结构。只有当它成为参股角色，政府色彩才会淡化，股权制衡才能生效。
国有股份从控股向参股的转移，有利于消除国有企业特权，创造良好的市场经济秩序。脱去国企特殊企业法人外衣的办法只有一条，就是退出控股地位，在股权分散的公司则是退出第一大股东的地位。现在我国许多上市公司的背后是政府，因为公司的第一大股东是国企。上市公司的一系列不规范行为，都是国企利用政府实现的。推进国有股权的转移包括三层含义：一是独资公司向股权多元化转移，二是有限责任公司从控股向参股转移，三是上市公司从第一大股东向中小股东转移。只有这样国企才去除了它与生俱来的特权。
国有股份从控股向参股的转移，有利于国家的及时调控。这种调控表现在两个方面：(1)国有资产搭乘民企的快速便车，不断增值，可以减轻政府财政压力，提高调控能力。詹姆斯·米德认为，公有资产的市场收益可以降低对税收和国债的过度依赖，提高整体经济效率。(2)国企的参股状态可备不时之需。在市场发生变化、时局发生变化时，政府可随时增资或减资用以调控经济和社会。
国有股份从控股向参股转移，是国企改革的方向，但它不是绝对的。有些重要领域国企还需要独资，还需要控股，有些领域则可以完全退出。
第三，国企发展战略从传统产业向高科技领域转移，从自我发展向孵化民企转移。党的十七大明确提出了“提高自主创新能力，建设创新型国家”的任务，并把它作为国家发展战略的核心、提高综合国力的关键。国企作为政府的调控工具，在实现国家战略中应具有先锋作用和引导作用。高科技领域不仅具有资金密集型和技术密集型的特点，而且蕴藏着极高的风险，需要国家的支持，需要国企的带头参与。由于历史原因，国企大量地分布在落后的传统产业中，要提高自主创新能力，建设创新型国家，国企面临发展战略的转移。一方面，在布局上从传统产业向高科技产业逐步转移，使国企成为高科技产业中一支重要生力军。实现这个目标一是要形成国企传统产业的退出机制，有计划有步骤地强制性退出；二是要形成国企高科技产业的投入机制，有目标有要求地强制性投入；三是要有相应的财政税收政策，使高风险与高收入配套，形成国企的良性激励机制。另一方面，在发展模式上，从国企自我发展向孵化民企转移。提高自主创新能力，仅仅依靠国企是远远不够的，需要全社会的参与。为了鼓励民营经济进入高科技领域，国企应把扶持和孵化民营科技企业作为自身的任务之一。在市场经济发达的国家，高科技产业的发展常常是和天使基金、风险投资紧紧相连的，正是这些基金点燃了思想的火花，将科研变为产业。在我国，风险投资基金还处于萌芽期，虽然也有不少基金面世，但大都没有围绕高科技投资。真正的天使基金和风险投资少之又少，这是我国高科技产业难以成长、自主创新能力不强的重要原因。要发展高科技产业，提高我国的自主创新能力，就必须大力发展各类风险投资基金，尤其是要让一部分有条件的国企转移到风险投资领域，去发现、去培育、去扶持民营科技创业，去推动产学研一体化。
第四，国资管理从综合管理向分类管理转移。国有企业的功能从整体看是政府调控社会经济的工具。但是国企在不同时期、不同地区、不同行业具有不同的作用和属性，要充分发挥它们各自的作用，就要求国资管理工作从综合管理向分类管理转移。所谓分类管理大体指三个方面：(1)隶属关系不同的企业分类管理。这里主要指央企与地方国企。本来这两类的管理分得很清，央企由国务院国资委管，地方国企由地方国资委管。但是，从国企功能的角度而言，它们的行业定位又是不清晰的。关于央企的理论定位应是集中在国家安全和国民经济命脉的重要行业及关键领域，而在现实中国务院国资委和各部委办管理的央企，几乎可以覆盖各行各业。据统计，“当前国资委分管的128家央企中，逾七成企业涉足房地产业。其中，除保利、华润、中房等以地产为主业的16家央企外，其他有多达80余家的央企，都不同程度地涉足房地产领域。与此同时，中央企业所拥有的酒店数量预计在2500家以上，资产规模更超过千亿元”[15]。地方国企重点应是服务地方社会经济发展，在基础设施、社会事业、金融服务、科技进步等方面发挥积极作用，而实际布局则是杂乱无章。笔者认为央企和地方国企都应进行严格的定位，各司其职，才能保证国企功能的正常发挥。(2)性质不同的企业分类管理。在国有企业中目前至少存在三种不同性质的企业。一是竞争行业中以营利为主要目的的企业，二是在公共服务领域以社会效益为主要目的的企业，三是介乎两者之间的企业。三类企业遵循着三种不同的游戏规则，必须明确不同企业的不同工具属性，用不同的标准、不同的要求、不同的办法对它们实行不同的考核，保证企业间不相互串类。(3)行业性质不同的企业分类管理。为了保证调控的有效性，各级国资委一般按行业大类组建控股公司，按不同的行业实行不同的管理。然而，很多公司为了取得更好的效益，越过了行业界限，如跨界进入房地产业、物流业和金融业，形成了产业的趋同，这从整体而言是有害的。笔者认为，地方国企可以分为行业类与综合类两种，行业类主要履行行业的调控职能，综合类主要从事资本营运和风险投资，它们都会根据形势的不断发展进行调整，但是不管怎么变，国资管理部门都应按行业对企业实行分类管理。这样有利于理清各企业的功能和任务，有利于规划企业的进退，有利于政府的宏观调控。
综上所述，经过30余年的改革，国企从政府的附属物、政府的生产车间逐步独立出来，成为市场经济中的一员，这是两轮国企改革的成果。随着社会主义市场经济的深入发展，国企面临着一场具有革命意义的变革，即功能变革。这是一场与过去完全不同路径的改革，它不再是从产权、体制和机制着眼，以提高自身效益为目的的改革，而是从功能着眼，以提高社会效益为目的的改革。它也不是着眼于搞好整体国有经济的改革，而是着眼于推进社会主义市场经济的改革。四大战略转移不是传统意义上的“国退”，而是服务于宏观调控的“有进有退”，它的最终效果不是国企数量的减少，而是政府职能的根本改变。这就是第三轮国企改革，是市场经济进程中绕不开的改革，是当前一场刻不容缓的改革。
