在西方政治思想史上，对于法律与政治权威的关系论述得比较直白和简洁的是霍布斯。霍布斯明确反对法治，他有一个基本的逻辑就是：国家有一个最高的主权者，这是国家的本质。一个政治共同体一定有一个最高的主权者。按霍布斯所讲的，主权者是最高权威，它不能受法律的限制。如果主权者受法律约束，谁来裁判主权者是否违法呢？如果有这个裁判者，这个裁判者才是真正的主权者。主权者如果受法律约束，在他头上还要设立裁判者，就是头上按头，这个裁判者之上还要有裁判者，这样就会无限循环下去。这就是霍布斯的推论。这个逻辑是清晰的，推论也是彻底的。
按主权理论的逻辑去推论就是这样。就是像黑格尔说的，要有一种意志，点上最后的一个“点”，纯粹以“我要这样”来表达国家的最终意志。也就是做最后的“决断”。
传统中国是一个金字塔式的权力结构，其顶端是一个人或一个权力机构，也就是有一个最后的决断者。按我们中国人的政治心理，不管谁说了算，总得有人说了算。古希腊是民主政治、多元政体，古罗马也是。它是一种梯型的权力结构，相当于削去了那个金字塔的尖顶，成为平顶山形状。在权力结构的顶端是一个平面，在它上面并存着若干个平行的权力机构。
有时候，国内有些人讲古希腊公民大会是最高权力机构，这是不准确的。在这种权力结构中，没有一个最高权力机构，也没有一个人处于这个尖顶上，那么这些权力机构相互不能协调怎么办？古希腊人常常诉诸于神灵。德尔菲神殿是最高权威，是人们诉诸的政治决断的终极权威。很多事情出现重大分歧，人们就去神殿问神，神谕来了，大家就没有意见了。古罗马也是求助于神。中世纪的时候，教权和王权之间的争斗不可开交，没有一个合乎逻辑的最终解决办法。
在卢梭那里，遵循的是与霍布斯同样的逻辑。不过他诉诸于人民，人民是最高权威；法律简单地等同于人民的意志，公意一旦宣示出来就是法律。当然，大家知道，卢梭说的公意又很复杂，它也不简单地等同于人民集会表达的意志。实际上，公意绕来绕去，最后也归结到神，就是要有一种“公民宗教”。
到美国制宪者那里呢？它实际上不是解决这个矛盾，而是保持了一种张力。一方面法律是最高权威；另一方面又有民意的最高权威，而这二种权威的承担者分散于三个权力机构。实际上，美国人对民主与宪政之间、民主与法治之间的矛盾并不是采取简单的思维，也并不想彻底的解决，而是把问题留下来，保持一定的张力。人民的意志与法律的权威这两者之间如果发生冲突该怎么办？三种权力机构的冲突如果不能在制度范围内解决怎么办？神的权威已经不存在了，在世俗制度层面上考虑问题，其本身是没有出口的，制度内部是无法解决的。
美国人的思想没有逻辑上的清晰性。如果霍布斯、卢梭与美国的制宪者辩论，或许会将他们质问得哑口无言。因为他们推论不彻底，逻辑不严谨。
但是美国的制度二百多年来运作是成功的。在美国的制度下，假如有一个权力真正把另外两个权力制服了，它崛起了，它要成为“尖顶”，制度本身阻止不了这个。实际上，没有古希腊的德尔菲神殿，也没有黑格尔说的君主的最后“一点”，也不能承认卢梭的民意就是天意、就是最高权威，那怎么解决制度的内在冲突？法律与权力的冲突？我们发现有个深层次的因素在制动着制度，就是政治文化。就是美国著名的法官汉德讲的：自由的根基在哪里？不在法律，不在宪法（甚至也不在法治或法制），而是在每个人心中。的确，如果自由在民众心中没有扎根，没有法律或法治，也没有任何一种政治设计能够创造出来它。
从政治学角度考察法律的权威性，就不能不涉及公共权威概念。在西方政治史上有一个政治现象，即公共权威，这个概念在我们中国的历史上不存在。现在我们搞现代化，希望国家形成一种公共权威，而公众也认同这个公共权威，但公共权威概念对中国人来说是很陌生的。怎样在中国走向政治现代化的过程中在人们内心里形成公共权威的意识或观念呢？
在这里，我先讲两个故事来解释这个问题。
当年参与朝鲜战争的志愿军副总参谋长谢芳在中美恢复正常关系后见到了当年的对手——一个美国将军，他问了美国将军一个困惑了他二十多年的问题：我军的一个编制被打散了后，需要撤退到后方休整、补充兵员，整训之后再上战场，战斗力一定会极大的下降；但是美军在同样情况下，直接在前线补充兵员，继续作战，而战斗力不减；为什么？
这个问题需要从政治文化角度来考虑。要考虑到美国军队的组织形式，内部制度，尤其是其权威的特点。它是一个公共权威，是抽象的，每个士兵都服从权威而不需服从具体的人。所以一个临时组合的群体照样有对权威的服从。而中国人习惯于服从个人，没有相互的熟悉，没有形成私人忠诚的网络，这个群体的权威就会削弱。
另一个故事实际上是包括两个故事。中西历史上都发生过著名的“长征”，我们可以比较一下两个“长征“有何不同？一个是上个世纪30年代红军的长征，一个是古希腊的长征。在红军长征前，已经具备了坚实的组织，毛泽东创造的所谓“支部建在连上”就是一个表现。红军靠着这种组织完成了艰难的长征。而古希腊的长征就是上万乌合之众，没有头领，没有组织。当他们意识到他们有共同的命运时，便选举普通的小文官色诺芬当统帅，大家服从他的指挥，他们以这样一种自发的、自组织的形式，在一个大家选举产生的权威的领导下，完成了长征。古希腊的这种长征对中国人来说是绝对不可能的。
为什么西方有公共权威？仔细察考西方的历史，公共权威的存在有几个前提：第一个前提是这个政治共同体一定是一个平等人的政治共同体；第二个前提是这个权威的产生一定有一个民主的程序，是大家选出来的；第三，这个权威在性质上是一个抽象的权威，它不与任何个人、家庭、家族或某个派别相联系。
有了这些，大家才会有对公共权威的服从。公民只服从公共权威，自由人只服从公共权威，只有服从这样的权威才不失自由。中世纪日尔曼人的国王最初属于私人化的权威，即陪臣对领主的效忠。但后来受罗马法和亚里士多德的影响，就有了对王权的新的认识。所谓“君之两体”（“King’stwobodies”）的观念逐渐形成了。一个是自然体，另一个是政治上的法人代表。后来到英国革命时演变成“为了国王而同国王战斗”，到了和平时期，又转变为“国王陛下忠诚的反对派”观念。
中国人培育现代政治意识，需要完成国家权威抽象化的过程。这个过程对西方来说，在古希腊、古罗马就有了。可在我们这里，那怕是今天，要完成这个过程还有很大困难。习惯上，我们一定要有一个具体的人来表达“我要这样”，来点上那最后一点。我们的忠诚总要指向一个具体的人，有血有肉的张三李四。所以我们的宣传会有“以ⅹⅹⅹ为首的”，“以ⅹⅹⅹ为核心的”，“以ⅹⅹⅹ为总书记的”等，要告诉你情感、忠诚、服从指向的一个具体的人。如果说我们服从的只是这个职位而不是具体在位的人，要达到这种政治观念，我们中国人还很难。
中世纪日尔曼人从来源上把权威分成三个方面：第一是合法的血统。它使欧洲中世纪很少有中国那样为争夺皇权而血流成河的事发生。即使他们打败或俘虏了国王，也不会杀了他，一般是跟他谈判，要一笔赎金，或迫使他答应一些条件，一般不会取而代之。第二，人民的同意。这主要是国内最有势力的那些人的同意，如高级教士和贵族，后来，有了市民的代表。第三，教会的加冕，即神意。合法的血统、民意和神意三者结合起来构成王室的合法权威。后来，逐渐蜕变到近代，神意不起作用了，血统也失去了意义，就只剩下民意了。
公共权力不能与任何个人、家庭、家族或某个派别相联系，但是它和等级与宗教是否联系在一起？这就涉及公共权力的公共性的相对性，在历史上，所谓公共权威是一定范围内的公共权威。比如说古希腊人的公共权力只是公民内部的，超过这个小圈子就不是公共权力。以现代人的眼光来看，就不会承认它是公共权力，因为它把大多数人都排除在外了。但在公民团体内部它就是公共权威。到20世纪，西方的民主成了全体居民的民主，这个权力才是整个共同体范围内的公共权力。
中国古代的皇权基本上属于私人化权力，但也不是赤裸裸的、纯粹的私人化的权力。我们讲民主时谈到三个角度的定义，即“ofthepeople、bythepeople、forthepeople”，从这三个角度来说，正统理论都不接受皇权是纯粹私人性的。皇权首先为个人，这一点也得到臣民们的认同。皇帝谋求自己的利益、维护自己的权力，这是合理的；第二为了社稷，因为这涉及皇帝的根本利益、长远利益；第三为天下。这三个是捆绑在一起的。到了明末清初，黄宗羲讲“天下为公”也不是百分之百的“天下为公”，他承认皇权为皇室服务是正常的。这样，虽然公权力被合法地私人化了，但私人化权力又被掺上一点公权力的因素。纯粹私人化的权力不被接受，但真正公共权力也不存在。
法律应该是公共权威，法律的权威来自于其公共性。如果法律在渊源上没有公共性，那么在现代社会，它便缺少合法性，公民也就没有真正的服从的义务，它也不能形成真正的权威。我们这里讲的权力和权威在很大范围内是重合的。像阿伦特那样区分力和权威，将权威限定在一个很窄的范围内，那只是一家之言，很有创意，但政治学界没有普遍接受。当代政治学一个重要的通用概念“权威主义”（authoritaranism），甚至以”权威”为词根，表示一切非民主的制度。有人将其译为“威权主义”或“威权政治”，似乎与正当的权威区分开，其实没有必要。
但在今天的语境下，我们可以讲，权威是合法化的权力，得到公民普遍认同的权力等。这样，只有公共权力才有真正的权威，法律的权威也必须具有公共性。这是政治学对法律权威考察的视角。在西方政治史上，这种公共性的来源主要是两种：一是来自于习惯。在中世纪日尔曼人那里，所谓习惯法被理解为是社会共同体无数世代中共同遵守的规范，是人们无言的同意，静默的同意。另一个是具有立法权的国家公共机构表达的意志，或公民共同体，或公民选举的立法机关。在现代社会，只有后一种公共性才有效了。有了这种公共性，法律才有权威，法律的其它权威性都属于次级权威，都需以这种权威为基础。从这里，也可以发现法治与民主的契合点。
本文为作者在“法律与权威研讨会”上的发言（2007年11月），载郑永流主编：《法哲学与法社会学论丛》，2007年第2期。）
