在行政救济法体系中，复议和诉讼历来是并驾齐驱的主干性制度，也是学界和实务界研讨和推进行政法治的主要着力点。然而，行政争议解决的现状却是“大信访、中诉讼、小复议”，具有协调性与兜底性特征的信访依赖传统治理文化和体制而一跃成为争议解决的主渠道，行政争议法治化进程并不顺利。信访制度最大的缺陷是重视利益导向的“个案”处理，轻视规则导向的“法治”生成，法律的公正性常常在个案的利益博弈与攻防技巧交互中丧失。信访尽管承接了大部分的行政争议而谓之“大”，但却没有能够产生可普遍遵守与一般化的是非标准与争议解决范式，没有能够在官民互动中产生法治共识与法律公共性，反而使矛盾不断恶化和升级。
由信访引发的一系列大截访、警察维稳、机构腐败等严重问题已经引起了决策层和社会的普遍关注，弱化信访成为行政争议处理领域的基本共识。在此背景下，行政复议与行政诉讼在制度上均有加强和优化的必要。这就如同三管齐下，其中一管因漏洞百出而不得不逐渐弃用，则其他两管必然要加粗（体制改革）和通畅（机制优化）。目前《行政诉讼法》修改草案已提交审议，修改幅度较大，着力解决“立案难、审理难、执行难”等痼疾。在新诉讼法调控下，行政诉讼在行政争议解决中必然承担更大责任，其对行政案件的审理、对行政法律的解释也将具有示范性和标准化的意义。
然而，与刑事、民事领域不同的是，行政领域纠纷解决具有自身的特点与规律，这决定了行政诉讼不可能成为解决行政争议的单一渠道，行政复议应与行政诉讼进行联动改革。从英美行政法治经验来看，英国的行政裁判所和美国的行政法法官承担了大部分行政争议的解决任务，只有较小比例的争议进入诉讼阶段。这里的主要原因在于行政争议的数量较大，专业性较强，对效率要求相对较高，法院在专业知识和机构能力上均难以全盘胜任，而只能主要负责一部分争议较大案件的合法性审查。
正是基于上述考虑，2011年3月，时任总书记胡锦涛同志明确提出“充分发挥行政复议作为解决行政争议主渠道的作用。”刚刚闭幕的十八届三中全会也提出要“改革行政复议体制”。当然，这里不是要否认行政诉讼作为正义最后一道防线的终极价值，行政复议制度在整体仍是对行政诉讼的一种分流，是治理体系和能力现代化的重要机制。将行政复议定位为“主渠道”的准确含义是：鉴于我国“行政主导”的体制现实以及现代行政权的“集权化”趋势，司法权对行政权的审查与监督必然是有限的，应充分发挥行政系统自我纠错的能力，以行政复议为主要抓手化解大部分行政争议，建立复议和诉讼相均衡的行政争议解决法治化整体框架。
在未来的《行政复议法》修改中，如何落实这一“主渠道”的顶层定位？如何实现复议和诉讼之间的良性竞争、衔接与相互促进，从而形成“弱信访、中诉讼、大复议”的行政争议解决新格局？
第一，从顶层设计的高度规划复议与诉讼之间的法理关系，确认行政争议解决的司法终局原则和复议分流原则，但这种分流不能以牺牲相对人的程序选择权为代价，不能为了保复议案件量而退回到强制性的复议前置，而是应当通过复议制度优化条件下的制度间正当竞争来实现。
第二，提升复议机构相对独立性，使复议机构与法制机构适度分离，如北京市就在法制办下设立了专门的行政复议办公室，行政级别提升至副局级，这就使得复议机构能够相对自主和公正地处理案件，但这种独立又是相对的，不能突破行政首长负责制这一行政权行使的基本原则。与此相关，复议机构工作人员应逐步实现职业化，应在法律上明确规定复议审理人员必须通过国家司法考试，同时需要加强内部法律培训和业务交流指导。这里可以适当借鉴美国的行政法法官制度。
第三，提升行政复议委员会的法律地位，优化其工作程序。目前各地已开展行政复议委员会试点，基本做法是借助“外脑”（专家）增强行政复议的专业知识保障和审理权威性。但这种做法在实践中也出现了一些问题，比如行政复议委员会审理范围不明确，行政机关简单借助“外脑”权威压服其他部门，审理过程不规范且说理不充分，等等。复议委员会是行政复议司法化的重要机制，应予以加强。未来修法时应单列行政复议委员会条款，规定基本属性与职能，在委员会受案范围、审理程序、说理形式及委员意见在最终决定中的体现方式等方面列明操作原则，给出实践探索空间。
第四，强化审理程序的公开性，透明办案，赢取社会公信力。“小复议”的困境在很大程度上取决于审理程序的书面化，不公开，没有现场感，这必然导致在与诉讼展开竞争时处于劣势，也使得审理过程缺乏争辩性和论理性。基于成本考虑，正式的听证式审理可以限制在少量案件上，其他案件可以采用简易程序，但必须公开。
第五，强化行政复议决定书的说理属性，给出行政机关的法律解释方案与专业性说明方案，通过理由竞争与法律解释优势提升复议决定的公共性和公共政策效应。
（本文原载《法制晚报》2013年12月27日，发表时略有删节，作者系北航高研院讲师，北京市人民政府行政复议委员会专家委员，法学博士）
