2015年5月1日开始施行的新版《行政诉讼法》，并未将行政公益诉讼设想明确纳入其中，也未如2012年修正的《民事诉讼法》，为单行立法授权特定主体提起公益诉讼留下活口。后者第55条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这意味着，虽然民事诉讼法没有明确哪些机关和组织可以启动民事公益诉讼，但它毕竟为全国人大及其常委会制定个别立法进行民事公益诉讼的授权提供了依据。由于对行政公益诉讼是否切实可行持怀疑立场，最终，修法者甚至没有作出类似的选择。
然而，修法者的谨慎并不等于裹足不前。中国改革三十余年来基本形成的“试点→证明成功→普遍推广”的有益经验，在新的改革攻关阶段，开始嫁接在法治框架之上。新行政诉讼法实施才两个月，2015年7月1日，全国人大常委会就特别授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作。此项授权内含多种限制：1.案件领域限制：公益诉讼集中于生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域；2.试点地区限制：在北京、吉林等十三个省级区域进行试点；3.诉讼程序限制：提起公益诉讼前，检察机关应当首先督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责，或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼；4.试点期限限制：试点期限为2年，期满后实践证明是可行的，则修改完善相关法律；5.规则制定限制：具体实施办法由最高人民法院、最高人民检察院制定，报全国人大常委会备案。其实，由检察机关提起行政公益诉讼的想法，在行政诉讼法修正热议过程中，屡被提起。立法者一方面认为时机尚不成熟，拒绝将其写入法律，另一方面则又授权进行“制度试验”，且以多项限制使试验的可能效应处于合理可控范围。
那么，行政公益诉讼究竟是什么？它与传统行政诉讼有何区别？为什么对其要采取如此慎重的态度？这就涉及行政诉讼的性质与功能定位。
《行政诉讼法》，俗称“民告官”之法，其基本定位于救济之法，兼顾纠纷解决以及监督行政。有资格提起行政诉讼的，必须是认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的个人或组织。换言之，起诉者必须与被诉行政行为有着法律上的直接或间接利害关系。若个人或组织无任何利害关系，即便行政行为是违法的，也无权提起行政诉讼。在以合法权益救济为直接目标的诉讼中，法院若撤销、变更、确认违法行政行为，则间接收解决纠纷、监督行政之效。
举例而言，企业A向B机关申请建筑许可，B机关不予批准，A即可以B机关不履行法定职责、侵犯其依法取得许可的权益为由提起诉讼，A是直接的利害关系人；若B机关准予许可，建设地区的居民C可以B机关的许可导致企业A的建筑侵犯其采光权为由，请求法院审理该许可的合法性，C是间接的利害关系人。假设个人D得知B机关的许可后，认为它是违法的，损害C的采光权或者损害风景保护的公共利益，以此为由提起诉讼，则D依法不具有原告资格。因为，行政诉讼法直接鼓励的是救济之诉，而非监督之诉。
之所以如此定位，主要考虑有：第一，起诉人以他人利益或公共利益受到行政行为侵犯为由提起诉讼的，其是否能在诉讼中真正表达和维护他人利益或公共利益，不无疑问；第二，行政诉讼的进行必定消耗有限的司法资源。若任何个人或组织基于监督者的角色，凡认为行政行为违法的，皆可起诉，那么，无论行政行为最终是否被判断违法，担负审理之责的法院/法官必定应接不暇、疲于奔命，司法乃至行政的效率也会极大受阻。由此，行政诉讼制度拒绝纯粹的监督之诉，而把没有任何利害关系的个人或组织对违法行政的检举、控告，让渡于信访等其他制度。单纯以维护公益为目标的行政公益诉讼，原则上也就未被广泛接受。
然而，现实中，行政机关违法作为或不作为，损害国家利益和社会公共利益，而没有受侵犯的直接或间接利害关系人的情形，并非罕见。由是，行政公益诉讼被寄予厚望。与被诉行政行为无利害关系的个人或组织，被认为可以通过法律赋予其以公益为名提起诉讼的资格，以弥补上述制度体系的缺憾。但是，为了保证此类诉讼切实发挥其预期功效，而又不至于被滥用以耗费司法资源、阻碍行政效率，需要应对两大挑战——行政公益诉讼起诉者的胜任性和行政公益诉讼的辅助性。首先，起诉者应该是有资格、有能力成为公共利益的代言人，应该有持续的动力为公益而挑战行政机关，应该是有理有利有节地真正出于公心起诉，而不是单纯为了博得虚妄的声誉。其次，原则上，以下三种情形，行政公益诉讼不宜行之：1.违法行政存在利害关系人且利害关系人愿意提起行政诉讼的；2.违法行政是公共利益受损的间接因素，直接致害的是从事违法犯罪行为的个人、企业或其他组织，而民事公益诉讼或刑事诉讼可有效阻止或补救公益损害的；3.违法行政可以由行政机关自身及时自我纠正的。
此次全国人大常委会特别授权检察机关进行行政公益诉讼的试验，而没有扩大到其他非国家机关的公益组织。可解释其试图先行考察检察机关作为行政公益诉讼起诉者的胜任性，而不排斥未来的开放性。最高人民检察院紧跟着在2015年7月2日公布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，也是努力在应对以上两大挑战。
尽管两大难题的重要性不分伯仲，但在中国当下体制框架内，行政公益诉讼起诉者的胜任问题是重中之重，是更具挑战性的。由于地方党组织及其领导的行政，在地方各级公共权力结构之中居主导地位，检察机关是否有动力、有胆力、有能力，通过行政公益诉讼，对付重大违法行政决策（往往是党政共同作出）造成的公益受损现象，自然成为关切所在。进一步，检察机关若仅仅以不痛不痒的几起行政公益诉讼实例，证明其在履行维护公益职责，人民是否愿意接受？诸如此类的质疑，拷问着在行政公益诉讼中刚刚起步的检察机关。
沈岿，北京大学法学院教授。
来源：《工人日报》2015年07月18日 05版 【法思清话】栏目。
