背景介绍：患者何某，24岁，四川南充人，就读于美国宾夕法尼亚州一所大学，今年5月29日曾在美国接触过流感样症状的病人。其回国期间的大致行程是：第一天（5月31日）：乘CA982航班从纽约起飞，18时到达首都机场。19时30分从首都机场乘出租车。21时到达华谊宾馆。第二天（6月1日）：7时在华谊宾馆就餐。8时出现咽痛、咳嗽等症状，未及时就诊或自我隔离观察，仅向宾馆前台索要银翘片等药物。12时，患者乘出租车到北三环某烤鸭店和一同学就餐。13时30分，其同学回北京师范大学，患者打车回宾馆。第三天（6月2日）：11时30分，从牡丹园站乘10号线地铁至亮马桥站，前往美国大使馆办理签证；12时50分前往建国门一邮局并乘出租车返回宾馆；晚上，患者约了4个朋友在小西天一饭店聚餐。其间，患者5次乘出租车，均未留票据备查。第四天（6月3日）：9时到第二炮兵总医院发热门诊就诊，11时由120救护车转入地坛医院进行隔离治疗。深夜，北京市疾控中心对患者咽拭子标本检测显示，甲型H1N1流感病毒核酸为阳性。第五天（6月4日）：北京市专家组会诊后，判定其为输入性甲型H1N1流感患者。何某自美国抵京等待转机逗留期间，入境时未申报相关情况，未按照健康建议卡要求减少去人员聚集地、不乘坐公共交通和进行自我健康观察（曾1次乘坐10号线地铁，5次乘坐出租车且未留票据）。其所乘航班前后三排乘客共63人、宾馆工作人员11人、会见的朋友7人、餐馆工作人员1人等总共82人已确定为密切接触者。由于何某没有按照卫生部门的建议自觉地进行7天自我健康观察，也未如实填写健康申明卡，对社会公共卫生安全造成了严重影响，导致寻找密切接触者的难度大大增加。那么，行政机关针对何某带来社会危害的行为能否作出相应的惩罚措施，人们对此见仁见智。
一、从政府公共管理角度看依法控制甲流与非典有许多共通之处
从法律定性和依法预防、控制的角度看，甲流（甲型H1N1流感）与非典（传染性非典型肺炎）之间具有许多共通之处。《传染病防治法》第三条规定，传染病分为甲类、乙类和丙类。其中甲类是后果严重、传染性最强的传染病，乙类和丙类依次递减。甲类传染病包括鼠疫和霍乱；乙类传染病包括传染性非典型肺炎、艾滋病、病毒性肝炎、脊髓灰质炎、人感染高致病性禽流感等20余种；丙类传染病包括流行性感冒、手足口病等10余种。该法第四条还规定，对乙类传染病中传染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感，采取甲类传染病的预防、控制措施。而根据2009年4月30日卫生部第8号公告，经国务院批准，将甲型H1N1流感(原称人感染猪流感)纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施，同时，将其纳入《国境卫生检疫法》规定的检疫传染病管理。可见，从卫生行政管理和政府法制的角度来分析，甲流与非典都是属于法定的乙类传染病，而且都采取甲类传染病的预防、控制措施，二者在卫生行政管理上有许多相似处。
二、对类似该患者引起公共危险的行为在立法上已有相关的惩戒规定
从北京第14例甲型H1N1流感患者的行程来看，就读美国宾夕法尼亚州一所大学的何某5月29日曾在美国接触过流感样症状的病人，入境时未申报相关情况，自美国抵达北京等待转机逗留期间未按照卫生部门发布的健康建议卡的要求（这是一种行政指导措施），减少去人员聚集地、不乘坐公共交通和进行自我健康观察（他曾1次乘坐10号线地铁，5次乘坐出租车且未留票据）。由于其放松对疫情的防范意识，未能依照卫生部门的规定自觉居家观察，导致确诊后寻找密切接触者的难度大大增加，其妨害公共安全行为的社会危害不小。
我国的《传染病防治法》第十六条第二款规定：“传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人，在治愈前或者在排除传染病嫌疑前，不得从事法律、行政法规和国务院卫生行政部门规定禁止从事的易使该传染病扩散的工作。”该法第七十七条规定：“单位和个人违反本法规定，导致传染病传播、流行，给他人人身、财产造成损害的，应当依法承担民事责任。”《传染病防治法实施办法》第六十六条规定：“有下列行为之一的，由县级以上政府卫生行政部门责令限期改正，可以处5000元以下的罚款；情节较严重的，可以处5000元以上20000元以下的罚款，对主管人员和直接责任人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分：（九）传染病病人、病原携带者故意传播传染病，造成他人感染的；（十）甲类传染病病人、病原携带者或者疑似传染病病人，乙类传染病中艾滋病、肺炭疽病人拒绝进行隔离治疗的”。《国境卫生检疫法》第二十条规定：“对违反本法规定，有下列行为之一的单位或者个人，国境卫生检疫机关可以根据情节轻重，给予警告或者罚款：（一）逃避检疫，向国境卫生检疫机关隐瞒真实情况的；（二）入境的人员未经国境卫生检疫机关许可，擅自上下交通工具，或者装卸行李、货物、邮包等物品，不听劝阻的。”《突发公共卫生事件应急条例》第四十四条规定：“在突发事件中需要接受隔离治疗、医学观察措施的病人、疑似病人和传染病病人密切接触者在卫生行政主管部门或者有关机构采取医学措施时应当予以配合；拒绝配合的，由公安机关依法协助强制执行。”
由于甲型H1N1流感已纳入乙类传染病并按甲类传染病进行预防、控制，从上述法律法规的规定来看，对于何某的行为至少应当要求其依法承担民事责任，可责令限期改正、给予警告或者给予罚款，在认定其拒绝配合卫生行政主管部门或者有关机构采取医学措施时由公安机关依法协助强制执行。
三、关于防范传染病的立法空白和须要完善之处
修订后的《传染病防治法》的法律责任主体主要是疾病预防控制机构及其工作人员，对病人的相关责任规定很少，这个问题值得进一步检讨。但该法已有关于病人相关责任的少量规定，例如关于民事责任的规定（该法第七十七条）和予以行政处罚的责任规定（该法实施办法第六十六条），可以在本案中加以运用。
此外，《治安管理处罚法》第三十条规定：“违反国家规定，制造、买卖、储存、运输、邮寄、携带、使用、提供、处置爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质的，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。”尽管人们对于此条规定存在不同理解，例如何某的行为是否属于“违反国家规定携带传染病病原体”的行为难以定论，因此不便依据该条规定针对此类行为实施治安拘留的行政处罚，法律惩戒力度不大，但人们可以由此看出何某的主观放任行为的社会危害性不小。不言而喻，对于妨害公共安全、妨害社会管理的行为及其处罚程序，今后有必要根据已然发生深刻变化的社会情势和具有更高的主客观要求，通过完善立法作出更细密的规定。即便是卫生行政管理部门作出柔性监管行为的行政指导措施，也可根据实际情况变化而由温馨提示进一步升级为强烈建议。
这里以日本、美国、加拿大等发达国家的情况来进行考察并加以比较。在日本，1951年颁布并多次修改的《检疫法》和1998年颁布的《关于传染病预防及传染病患者医疗的法律》是关于传染病防治的两部重要法律，使日本对大规模传染病的预防、处理、治疗及紧急对策方面能够有法可依。例如，《关于传染病预防及传染病患者医疗的法律》规定了迅即层层上报制度，要求对第一类、第二类、第三类传染病患者及新型传染病患者（如传染性非典型肺炎），只要发现其带有病原体（无症状病毒携带者）或怀疑有症状，必须立即（1天之内）经最近的保健所长向都道府县知事报告其姓名、年龄、性别等厚生劳动省政令规定的事项；要求对第四类传染病（如流感），如发现后天性免疫不全症候群、梅毒、疟疾及其他厚生劳动省政令规定的患者（包括无症状病毒携带者），必须在7天之内经最近的保健所长向都道府县知事报告其姓名、年龄、性别等厚生劳动省规定的事项。各都道府县的知事接到报告后，对第一种情况，必须立即向厚生劳动大臣报告；对第二种情况，在厚生劳动省政令规定时间内向厚生劳动大臣报告。如患者不在本都道府县区域内，应立即向患者所在地区都道府县知事报告。都道府县知事为防止新型传染病蔓延，在有充分理由并认为必要时，可强制对可疑者进行健康检查；同时在必要时，为防止新型传染病蔓延，都道府县知事可劝告、强制被怀疑感染的患者到特定传染病指定医疗机关住院接受观察、治疗；都道府县知事在发现新型传染病患者时必须使其住院治疗。
在美国，关于防范传染病的联邦法律主要是1994年通过的《公共卫生服务法》，又称“美国检疫法”。该法第264款赋予卫生总局医务主任颁布与实施有关传染病防治规定的权力。若卫生总局医务主任根据自己的判断认为，在有防止传染病从国外传入美国或其属地、或者从某一州或某一属地传入另一州或另一属地的必要时，经卫生与公众服务部部长批准，有权制定和实施传染病控制条例，包括阻止传染病蔓延的规章制度和各项卫生检疫措施。为执行和实施本条例，医务主任根据自己的判断认为有必要时，亦可实施查验、消毒、卫生处理和虫患检查；对已染疫而成为人群感染源危险的动物和货物采取灭毒等措施；该条款还规定了对传染病患者和感染者的留验、隔离或限制性放行等规定。规定可对任何被认为感染上传染病，在传染期内从某一州迁移或即将迁移至另一州的人员；可能成为人类感染源，且在传染期内即将从某一州迁移至另一州的人员实行留验和查验。还规定在查验时，一旦发现感染者即对其实行必要的隔离。美国防范大规模流行性传染病的法律除联邦法律外，还有许多州法和地方性立法。
在加拿大，联邦、省及地方政府都可制定与卫生和健康有关的法律，但防范大规模流行性传染病方面的公共卫生法律是由省一级政府制定的。在加拿大各省的法规中，对如何防范传染病流行有详细的规定。如安大略省关于公共卫生的主要法律为《健康保护与促进法》，该法的第四部分就是针对传染病的专门规定。根据该法，医生、医院和学校都有义务向本地区所在的公共卫生机构报告出现的或可能出现的传染性病例，卫生部门可以对传染病人采取强制隔离措施，可以要求法院对病人采取进一步的强制措施，并可以要求警察协助执行法院的命令。《健康保护与促进法》使省卫生主管部门可以迅速掌握本地流行疾病或传染病的发展情况，并有权力采取强有力的措施来制止病情的传播。当病情进一步扩大时或可能失去控制时，卫生部门可以启动本部门的应急计划，还可建议启动全省应急机制。加拿大联邦政府在防止大规模传染病方面制定了《检疫法》，该法的立法目的主要是为了防止流行性或传染性疾病传入加拿大。该法对检疫区的设置与管理、执法、违法与惩处等方面作出了规定。虽然加拿大联邦政府在防范流行和传染病的立法不多，但它制定了许多指导标准及指导原则，它们是医护人员在实践中的指导原则。
莫于川，中国人民大学教授、中国行政法研究所所长，中国法学会行政法学研究会副会长。
