北京大学法学院教授 姜明安
《法制日报》记者 任雪
对话动机
中共中央政治局3月28日下午就推进依法行政和弘扬社会主义法治精神进行第二十七次集体学习。中共中央总书记胡锦涛在主持学习时强调,全面推进依法行政、弘扬社会主义法治精神,是坚持立党为公、执政为民的必然要求,是推动科学发展、促进社会和谐的必然要求。
此前,国务院法制办曾组织“依法行政,弘扬社会主义法治精神”课题组对依法行政相关问题进行专门研究。目前各级政府部门在推进依法行政过程中,还存在哪些困难?如何应对困难,迎接挑战?《法制日报》记者就此与“依法行政,弘扬社会主义法治精神”课题组成员之一、北京大学法学院教授姜明安展开对话。
对话
依法行政存五大难题
记者:中共中央政治局3月28日下午就推进依法行政和弘扬社会主义法治精神进行第二十七次集体学习选择“依法行政,弘扬社会主义法治精神”这一课题,胡锦涛总书记对此发表了重要讲话。作为课题组的成员,请您谈一谈此次突出强调“依法行政”的背景。
姜明安:这次中央政治局集体学习之所以选择“依法行政,弘扬社会主义法治精神”这一课题,主要是针对当前推进依法行政过程中存在的各种问题以及时代背景。当前,我国经济社会发展正处于新的转型阶段,国内外环境较以前更为复杂,社会矛盾增加。
记者:环境复杂、矛盾增加,是否意味着推进依法行政面临一些难题。
姜明安:全国各地在推进依法行政过程中出现了不少问题,产生这些问题的主要原因有5个方面:其一,部分行政机关工作人员特别是领导干部依法行政意识淡薄,没有将以人为本的科学发展观取代单纯追求GDP增长的政绩观。一些领导干部为了“政绩”,不惜侵犯群众权益而大搞形象工程；其二,在一些地方、一些部门、一些领域,腐败现象多发易发,少数公职人员滥用权力,执法不公,行政不作为、乱作为；其三,许多新组建的行政执法队伍,如城管、文化、卫生、工商等,没有严把招聘录用人员进人关,进人后又没有对新录用人员进行系统的法制培训,导致部分执法人员法律素质低,不可避免地产生违法执法、暴力执法、野蛮执法的现象；其四,一些地方过分依赖“土地财政”,无节制地违法征收农民土地和拆迁市民房屋,引发大量矛盾；其五,缺少保障公开、公正、公平的统一行政程序法,不能从制度和源头上扼制住违法行政、腐败及滥用权力的现象。另外,监督和问责制度不完善也是上述问题产生和难以遏制的重要原因。
记者:我们在采访中发现,一些地方的行政执法人员滥用职权的现象时有发生。您刚才也提到了因执法人员法律素质低造成违法执法、暴力执法的问题。是否可以这样认为,这种问题的出现,不仅仅是因为执法人员法律素质低。
姜明安:就行政执法而言,我国目前已推出了行政管理公众参与、政府信息公开、行政听证、相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权等联合执法、综合执法、突发事件应对、行政决策科学论证和风险评估等一系列体现现代行政法治精神和原则的制度、机制。就行政法制监督而言,目前我国各级政府及其工作部门已相继建立了行政监察、督察、执法监督和问责制度。行政机关及其工作人员违法或不当行使职权,滥用权力和侵犯行政相对人权益,大多都能得到及时监督和严肃处理,基本能做到“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”的行政法治要求。
但是,行政执法和行政法制监督也确实存在问题。行政执法目前存在的主要问题是行政法的公开、公正、公平原则尚未在行政管理的实践中完全落实,在一些地方和部门,法治尚未完全取代人治。行政法制监督目前存在的主要问题是,体制内的监督与体制外的监督未能有机结合；社会舆论监督,特别是媒体和网络监督尚不规范,没有与问责制度很好地衔接,没有发挥最有效的作用。
培养干部“法治思维”是关键
记者:在落实公开、公正、公平原则和完善行政监督方面,您有哪些建议?
姜明安:胡锦涛同志在今年3月28日中共中央政治局组织的第二十七次集体学习时提出了更加注重制度建设、更加注重行政执法和推进政府管理方式创新、更加注重行政监督和问责、更加注重依法化解社会矛盾纠纷维护社会的和谐稳定4个“要更加注重”。我认为,这4个“要更加注重”是有效推进依法行政和建立依法行政长效机制的根本性措施。为此,应建立多元化的解决社会矛盾、争议、纠纷的机制,包括健全、完善调解、信访、行政裁决、行政复议、行政诉讼等各项相关制度。
此外,要有效推进依法行政和建立依法行政长效机制,还有一个更关键的措施,就是要高度重视对公职人员特别是领导干部依法行政意识与能力的培养。国务院去年发布的《关于加强法治政府建设的意见》提出,领导干部要自觉养成依法办事的习惯,切实提高运用法治思维和法律手段解决问题的能力。这里提出的“法治习惯”和“法治思维”和“法律手段”非常重要。如果在今后5到10年的时间内,经过学习和培训,绝大多数领导干部都能由“人治习惯”、“人治思维”和运用人治手段解决问题转变为“法治习惯”、“法治思维”和运用法治手段解决问题,那实现建设法治政府的目标和任务就大有希望。
记者:培养公职人员特别是领导干部依法行政意识,应该需要制订依法行政的相关要求和标准。
姜明安:《全面推进依法行政实施纲要》对依法行政的主要内容和基本要求进行了高度的科学概括,主要包括6项,即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。2010年11月,国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》,进一步提出了依法行政,建设法治政府的8项具体要求:提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力；加强和改进制度建设；坚持依法科学民主决策；严格规范公正文明执法；全面推进政务公开；强化行政监督和问责；依法化解社会矛盾纠纷；健全推进依法行政的领导体制和机制。
记者:在这些标准和要求外,在立法层面,我国对依法行政工作作了哪些约束?
姜明安:我国行政法的法律体系虽仍有较多缺陷,但整体框架已初步形成。在行政组织法方面,我们已制定了国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法和公务员法这3部支柱性法律；在行政行为法方面,我们已制定了行政处罚法、行政许可法、即将出台行政强制法,此外,还制定了《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《政府信息公开条例》3项基干性行政法规以及成百上千部规范公安、民政、工商、质监、环境和食品药品安全等行政管理的部门性法规；在行政监督、行政救济和行政责任法方面,我们已制定了行政诉讼法、行政复议法、国家赔偿法、监督法和行政监察法5部支柱性法律。
记者:您刚才提到的缺陷是指什么?
姜明安:最大缺陷在于作为行政法体系核心的基础性法典——行政程序法尚未制定,这是我国今后10年行政立法的最大任务。
◆ 1984年,时任全国人大常委会委员长彭真提出,国家管理“要从依靠政策办事逐步过渡到不仅依靠政策,还要建立、健全法制,依法办事”
◆ 1989年,中国法学会行政法学研究会原会长罗豪才教授主编的高等学校法学教材《行政法学》提出了行政合法性原则,即依法行政原则
◆ 1993年,时任国务院总理李鹏所作的《政府工作报告》正式以政府文件的形式确定了依法行政原则
◆ 1996年,八届全国人大四次会议通过的《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要及关于〈纲要〉报告的决议》更进一步将依法行政,依法治国,建立法治国家作为国家的治国方针
◆ 1999年,国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》,号召各级政府严格依法办事,全面推进依法行政
◆ 2004年,国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》,提出要“经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标”
