在中国，受计划经济和传统财政学影响，通常将国家预算（或称政府预算）简单定义为“政府的基本财政收支计划”，这一预算理念虽然在一定程度上表明了国家预算形式上的特征，但未能全面、准确地揭示国家预算的深层实质和要义。
因为，国家预算的诞生及发展史表明：预算的功能和目的，并不止于计划本身，而是要通过计划，即预算来规范、控制和监督政府的收支行为，实现资源配置的科学、合理与公平，提高财政资金的使用效率和效能，促进经济、社会长期稳定的发展。质言之，预算的要义在于对政府收支的规范、控制和监督。
考诸市场经济国家公共财政框架下的预算法治实践，国家预算包括中央预算和地方预算，是指众多法定预算主体（立法、行政及司法部门等）基于民众的信任和委托，依法定权限、按法定程序和规则编制、审查和批准的政府年度财政收支计划， 统筹可得公共经济资源，依政府施政方针在潜在的支出项目中进行选择，以求公共利益最大化的行为。
这种选择包括两方面内容：从表象上看，国家预算的结果体现为经中央或地方立法机构审议批准的静态预算文件；而从实质而言，国家预算体现为预算编制、审批、执行、调整、决算、监督等一系列既有相对独立程序，而又相互交叉影响的动态决策过程。
因此， 国家预算是静态预算文件和动态预算行为的综合。国家预算与个人、家庭或企业预算相比，具有受托决策性、决策主体多元性、决策受制约性及整体刚性与适度弹性相统一等基本特征。
国家预算的受托决策性，从法学的观点而言，实质是一种法定的公益信托和自益信托相混合的特别信托。
按信托的一般法理，委托人设定信托，其首要目的在于实现受益人的信托利益。对于国家预算这种特殊形态的信托而言，公共经济资源（财政资金）的来源者暨受益人———纳税人即民众的公共需要的实现， 应是最大和最终的信托利益。预算法作为规范国家预算行为的特别信托法，其目的和任务，在于通过一系列制度设计来规范预算行为， 调整各预算主体间的预算权益关系，进而维护和实现这一最高利益，使民众的信托利益最大化。
循此目的、依法律规范的调整规律逆推，中国现阶段公共财政语境下预算法的应然立法宗旨应当是——为建立健全适应社会主义市场经济体制需要的公共财政制度，规范预算编制、审批、执行和监督行为，科学、合理、公平配置经济资源，加强对政府收支的管理、监督和控制，提高财政资金的使用、运营效益，防范和化解财政风险， 实现经济稳健、社会和谐和人的全面发展，根据宪法，制定本法。
从规范预算行为始，以实现经济稳健、社会和谐和人的全面发展终， 这符合保护国家预算最高信托利益——民众公共需要最大化实现的要求， 同时也与以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观相契合。
摘自《中国改革》2010年第4期
