分类经营改革在林业各项改革中处于基础、先导和核心地位,继续深入推进分类经营改革是林业工作中必须坚持的基本方针。根据林业经营的自然、经济规律和社会分工原理,就分类经营改革的内涵、本质及目标进行了深入研究,提出了新的分类谱系,对分类经营的微观主体,即商品林业经营主体和公益林业经营主体的改组、建立和运行机制等进行了系统设计,对进一步推进林业分类经营改革提出了具体建议。
世界各国所选择的林业发展道路多种多样。在我国,对林业实施分类经营,主要取决于国情和林情。分类经营集中体现了林业为全社会提供公共物品和满足经济与社会发展对木材及林产品多样化物质需求的两大本质特征,也反映了政府管理与市场经济对林业的根本要求。基于此, 20世纪90年代以来开展的分类经营改革,始终作为中国林业走什么样的发展道路的代名词。
1 对分类经营内涵及本质的再认识
纵观我国分类经营改革的进程,从开始主张“林业分类经营”,到近年来主要采用了“森林分类经营”的提法,虽经历了许多争论,但仍未走出认识上的误区。分类经营改革是一个集体制、机制、组织、管理、运行、实施为一身的综合改革工程,至少包括3大任务:一是将森林划分为公益林和商品林,并按分区施策原则完成区划;二是兼顾生产及管理的特点,将森林经营单位划分为商品林经营单位和公益林经营单位;三是建立健全分类后的管理体制、运行机制和经营方案,确保林业良性发展。从这些任务来看,单单以森林(公益林和商品林)进行分类是远远不够的,因为后两个目标不是随着第一个目标的完成就会自然完成,而必须通过管理者的科学规划和政策引导,进行全面的制度安排才能实现。因此,我认为,对比“森林分类经营”这一提法,“林业分类经营”的概念更能代表改革的实质和目标。
分类经营改革在林业各项改革中处于基础、先导和核心地位。分类经营改革推进的程度,直接影响和制约其他改革的深度。因此,分类经营的立意是否科学准确,能不能抓住本质并按既定目标深入推进,事关林业改革和发展的成败。不可否认,自开展这项改革以来,取得了一系列成果,包括开展公益林的区划界定、实施了重点公益林生态补偿制度等。在一些人看来,似乎大功告成,下一步仅仅是如何全面区划界定、提高补偿标准的问题。这种“森林分类”认识上的局限,使我们推进分类经营改革的愿望和决心打了折扣,不免给人以雷声大、雨点小的感觉。笔者感到,问题的症结在于没有把重塑和建立符合分类经营要求的微观主体和运行机制作为核心内容,这个主体即商品林业经营主体和公益林业经营主体,这个机制是一种能够体现森林经营的自然规律、经济规律、社会规律和管理特点的高效机制。而分类经营如何分类的问题,正是这一核心问题的核心。
对森林和经营单位的分类必须符合自然和经济、社会规律,也必须反映当今生产、组织及管理的特点。即商品林业必须符合竞争和市场经济的原则;公益林业则应尽可能摆脱主业的趋利性和经营目标的短期化;对所谓“兼融林业”,应通过合理拆分,并使其具备上述特质和条件。因此,分类的总体设想如下:
(1)商品林经营区和经营单位。把自然条件适宜且经营活动不致引发水土流失及荒漠化等灾害的森林资源,区划为商品林经营区,改组、组建具有现代林业特点的商品林经营企业,采用先进的科技、装备、组织、管理等手段,实现高度集约化经营。甚至可拍卖部分林地的长期使用权,引入国际上同领域处于领先地位的部分外资企业,作为示范样板。企业作为商品林业经营者,可将森林培育的目标确定为单一的市场趋利目标,并自主决定经营策略、采伐方式、采伐数量、利用方向、利用强度等。各级林业主管部门,通过建立森林资源市场、生产要素市场、林业劳务市场等,提供公平竞争的市场环境,并依法履职,做好相关服务。
(2)禁伐公益林经营区和经营单位。把生态状况极度脆弱或生态区位极其重要的地区,区划为禁伐公益林经营区,并完全禁止林木的商品性采伐。在原森工企业、国有林场及其他国有经营单位的基础上,改组、组建公益型林场,可选择地处边远、治理难度大、专业化要求高的地区,组建具有攻坚作用的公益型林场。国家对公益型林场核定经常性管理、技术人员编制,季节性用工可通过劳务招标方式解决。公益型林场为预算制事业单位,经营所需资金、费用由中央财政直接负担或通过地方转移支付解决。区域内的非国有森林资源,可以通过国家收购方式纳入公益型林场管理,也可享受生态补偿等相关优惠政策,满足国家公益林管理的相关要求。
(3)限伐公益林经营区和经营单位。不完全具备上述条件的地区,原则上都列为限伐公益林经营区。其中,对森工企业、国有林场等国有经营单位,应在剥离社会职能基础上,转制为公益型林场。公益型林场负责对施业区森林资源的营造、管护和管理,同时,完全分离其森林资源采运经营职能,交付采伐的森林资源,经权威部门勘验后,由省级以上林业主管部门统一组织采伐权招标和拍卖,并收取林价。集体、社会团体、个体等经营单位,按照公益林建设的要求,在国家相关政策的引导下,加强森林资源的营造、管护。要严格法律约束,强化采伐设计管理及伐区检查验收工作。
(4)木材采运经营企业。通过政策引导,吸收原森工企业、国有林场的管理、技术以及劳务人员,组建规范的木材(林产品)经营企业,实行资源、资金、技术、劳动力等要素的优化配置,通过竞价投标等市场化形式,取得林木资产的采伐权,并开展经营活动。也可以组建具备市场竞争力的其他各类公司企业,提供更多的就业和市场服务,消化和吸收区域劳力资源。如组建林业劳务公司,通过竞争方式承担造林、营林、抚育、管护等劳务;组建林业咨询服务公司,开展技术、管理、项目等方面的咨询服务等。公益型林场在具体的生产组织中,可通过向这些公司招标等形式,实现生产的组织化、专业化,全面提高森林经营的水平和效益。
上述分类和以往不同的是,按照生产社会化、市场化原理,将公益林经营和采运经营活动完全分开并采用不同的管理体制,体现了所有者、经营者、管理者等各方面的内在需要。一是充分考虑森林的自然特点和生产组织形式,解决了占绝大部分的“兼融林”经营目标不相融合的问题。二是实现了真正意义上的所有权、经营权的分离,为解决经营者因短期目标而过度依赖森林资源和超限额采伐提供了制度保障。同时,也为解决国有林区和森工企业固有的政企合一、政事合一、产权虚置、经营粗放、管理低效、监督缺位等顽疾,提供了可以依靠的有效途径。三是明确了市场经济体制下,现代林业发展方向问题。公益林业的任务是为全社会提供公共产品及相关服务,必须由政府负责组织和实施,但在其运行中,应广泛采用招标、发包等竞争机制,提高经营水平和效益;商品林业通过经营主体再造、现代科技、装备、管理手段的应用,打造成完全适应市场经济体帛并具有行业和国际竞争力的高效现代林业。
3 相关理论问题的探讨
(1)关于国有森林资源资产的处置权问题。国有
森林资源的采伐、转让、承包等行为,涉及国有森林资源资产产权的变化。理论上其资产的处置权应该归所有者———国家所有,而最有资格代表国家行使权利的是林业主管部门。一是国务院赋予林业主管部门森林资源管理职能,作为价值形态的森林资源资产的管理具有很强的专业型、复杂性。二是林业主管部门的行政目标代表了国家、全民的根本利益,森林资源资产具有的“三大效益”只有在林业主管部门管理和指导下,才能得到最大发挥。因此,林业主管部门应成为国有森林资源资产的合法代表,并按权限分级履行所有者职能。
性问题。生产社会化、组织专业化为木材采运经营的独立运行提供了可能,林业经营的多目标、多效益以及市场经济的发育完善,使这种分离成为一个必然的过程。从社会分工的理论和实践看,不但营林部门与木材采运经营部门需要分开,而且在营林部门内部的整地、造林、抚育、管护等,在一定条件下,也可采用劳务招标、委托经营、承包等形式,实现完全分离或部分分开。
(3)关于“林价”实现问题。森林作为一种可再生的生物资源,在其培育、生长过程中,凝结了巨大的人类劳动。从价值形成和价值补偿来看,森林资源具有价值是一个不争的事实。而在我国,由于国有森林资源产权虚置带来的森林资源无价或没有实现其价值,也是一个不争的事实。分析其原因,一是森林资源的价值构成十分复杂,天然林和人工林的价值具有完全不同的形成来源。单就人工林来讲,既有投入价值、又有培育及生产价值;既有自然增值因素,也有社会及市场认定因素,其价值计量十分困难。二是价值实现的方式问题,过去一直存在生产法、补偿法、重置法等多种方法和主张。这些方法自成体系但又相互矛盾,很难作为大家普遍接受又可操作的方法。林价是森林价值的货币表现,林价究竟能不能实现,怎样实现?对于采伐林木,有人主张以立木价值作为计算依据,而从市场运行看,任何价格都是在市场作用的必然结果,林价只有通过森林资源市场才能最后得以实现。随着森林资源市场体系的完善,森林资源流转以及采伐权的招标、拍卖、转让等日益活跃,林价也会更加趋于合理。当前,我们急需迅速走出具体的数值推理和争论的误区,勇敢地适应规律,将“林价”交由市场决定并得以实现。
(1)理清思路,进行通盘的制度设计。林业分类经营改革的目的,是更好地履行林业作为重要的公益事业和基础产业的职能,满足国民经济和社会可持续发展日益增长的多样化需求。分类经营如何分类,无论国有林还是集体林均要以统一的一致性的原则和标准,重新审视以往的政策设计,修正一些可能产生不协调的方案设计。当前,一些思路性的问题亟待探讨,比如:如何确保森工企业和国有林场改革的一致性和协调性问题;国有森工企业的改革方向是政府化还是企业化,是企业化还是事业化;公益型林场和商品型林场同时兼有营林和采伐任务,如何协调两个目标。还有,一些森工企业、国有林场未经所有者授权,擅自开展森林资源流转或者经营承包等。
(2)加强对改革的投入支撑和政策保障。有人形容“林业是我国步入市场经济体制的最后堡垒”,“林业是我国粗放经营中最粗放的领域”。我们欣喜地看到,随着集体林权制度改革的实施以及林业市场体系的发育和完善,“堡垒”将被快速破除,“粗放”也会逐步走向集约。改革是彻底解决“堡垒”和“粗放”问题的动力和源泉,目前深层次的体制、机制问题仍然是困扰林业生存发展的严重障碍,林业各项改革到了攻坚阶段。从林业的定位、职能和承担的历史任务看,国家的投入支撑和政策保障,是林业改革能否成功的关键。建议在深化改革和体制机制创建方面给予重点扶持和保障,支持林业建立符合自身规律和发展要求的长效机制。比如分类体系的确立和经营单位的组建、改革经费的保障、森工企业社会化职能的剥离、社会保障体系的建立等。我们坚信,国家对林业改革成本的投入是必要的,也必将是最有成效的。
(3)抓紧分类经营相关法规和制度体系建设。分类经营改革的实施,需要各级党委、政府的坚强领导,也需要行业主管部门的具体指导,应该尽快出台相关法规规范、管理标准和制度体系,确保改革稳步推进。建议以国务院名义出台《林业分类经营改革指导意见》,在条件成熟时推出《林业分类经营改革实施条例》,同时尽快制定《森林资源资产流转办法》、《公益林经营规范和技术标准》以及《森林采伐审批管理办法》等。公益型林场是保护和培育国有森林资源的主体,应尽快制定《公益型林场改组、组建及设立办法》、《公益型林场建设标准》、《公益型林场预算管理办法》及《公益型林场绩效考核办法》等。
(4)加快林业市场体系建设。发达、成熟的市场体系,是林业分类经营的前提和保障。当前,必须在明晰产权的基础上,尽快建立规范化的全国及区域性的林业要素与产权市场。较为快捷的方式是以各级林业主管部门为主导,建立林业要素及产权的政府采购中心,专门受理国有林地、林木等森林资源资产的转让和流转、木材采伐权招标、工程项目及劳务招标、企业产权交易以及林产品供求信息等。要切实加强对市场主体宏观指导和政策引导,规范市场运行的相关管理制度,创造公平竞争的市场环境。
(5)在新的条件下建立和实施林业基金制度。
1981年,中共中央国务院发布了《关于保护森林发展林业若干问题的决定》,
第一次明确提出“建立林业基金制度”, 1985、1998年两次公布实施的《森林法》,都将此作为重要内容。时至今日,虽几经推动却始终未能建立起来。一个重要原因是,过去的目标是想搞成一种“万能基金”,既包括国家的,也包括行业的;既有拨款和贷款,也有税收和收费。因为各类资金都有自身独立的运行管理要求,很难作为林业基金的真正来源。这在目前愈加集中的公共财政体制下,更增加了难度。但是,笔者感到,这一思想仍具有重要的实践意义。目前,国家已基本取消了相关部门各类政府性基金,但仍然保留了育林基金,这说明从林业行业运行看,作为一项独立的政府性基金,育林基金仍然具有独特的作用。实行分类经营改革后,国有森资源资产出让或转让收益以及林价收益,形成了新的资金来源。这类收益本质上是为避免资源性国有资产流失、确保森林资源总量减少而采取的必要措施。建议以此为契机,将此类收益与林业部门征收的育林基金、森林植被恢复费等合并,按照《森林法》的要求,建立真正意义上的林业基金。林业基金作为行业内部资金循环形成的政府性基金,纳入财政预算管理,专项用于森林资源培育、保护、管理以及公益林建设项目前期工作等。
参考文献
董得红.新西兰林业分类经营成功得经验与思考.中南林业调查规划,2007(2):68～71
顾云春.分类经营探源.林业资源管理,1999(2):15～19
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19～25
马履一,王希群,甘敬.关于建立国家公益林制度得若干意见.林业资
源管理,2004(5):21~24
谢守鑫.森林分类经营概念及成因浅析.华东森林经理,2005(3):1～7
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来源:中国农村研究
