土地制度是农村生产关系的核心内容，其创新与变革具有牵一发而动全身的功效。刚刚闭幕的中央农村工作会议指出，“土地承包经营权主体同经营权主体发生分离，这是我国农业生产关系变化的新趋势”；要“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”。这表明，经过改革开放30多年的发展，目前我国农村土地制度建设又到了一个关键时期，迫切需要与时俱进，改革完善相关制度安排。
发展阶段变化呼唤以使用权为核心的农地制度创新
农地产权是一个包含占有、使用、收益、处置等多项权利的权利束，每一项大的权利之下又可细分为多项具体权利。各项权利如何设置以及在不同主体之间分配，对农地制度的公平与效率具有重大影响。当前，我国经济社会发展出现了许多新的阶段性特征，以使用权为核心的农地制度创新的必要性和重要性更加凸显。
农地私营是经过历史检验最具效率的农地使用制度。新中国成立以来，我国农村土地制度变迁经历了三个阶段。第一阶段是土地改革时期，农村土地制度的基本特征是私有私营。第二阶段是农业合作化后和人民公社时期，农村土地制度的基本特征是公有公营。第三阶段是改革开放以来，农村土地制度的基本特征是公有私营。纵观这三个阶段的农地制度变迁，撇开所有权问题不论，从保障农民利益和农业生产绩效来说，农地私营无疑是最佳选择方案。在第一和第三阶段尤其是制度变革的初期，尽管农村土地所有权的制度安排不同，但在农地私营模式下，都实现了调动农民土地经营积极性、提高农业产出水平和增加农民收入的目标。正反两方面的经验教训表明，农地私营是符合农业产业特征、符合我国国情的农地经营模式，必须长期坚持。
公有私营框架下农地使用制度具有多样化选择空间。私营是最具效率的农地使用制度，但私营本身是一个弹性很大的制度空间。在农地私营这一基本框架下，除了农户自营，还存在诸如大户流转经营、农民合作社经营、涉农企业经营等不同选项。特别是进入新世纪以来，随着工业化、城镇化快速推进，务农劳动力的绝对数量和相对比重都大幅下降，但由于大量农村人口只实现了职业的转换和居住地的转移，并未实现身份的转变，结果兼业经营成为农业经营的普遍现象。2012年，农民工数量2.63亿人，平均每个农户就有1个农民工，农户的非农兼业行为成为常态。
“集体所有、家庭承包、多元经营”是农地制度创新的基本方向。上世纪90年代以前，农户大部分没有非农就业，农地的承包者与经营者高度统一，承包权和经营权既没有区别的必要，也没有分离的价值，农村土地集体所有、家庭经营的“两权分离”制度安排能够容纳农业生产经营方式的需要，并且是兼顾国家、集体和农民土地权利的有效制度设定。但在工业化、城镇化快速推进的背景下，承包权与经营权就有了分离的必要和可能。从必要性而言，与大量农民兼业经营相比，专业的农业经营有更高的农业生产效率。从可能性而言，近年来农民专业合作社、家庭农场和涉农企业加快发展，土地流转比例快速上升，承包权与经营权分离在实践中日益成为常态。
综合分析，在经济社会的快速发展中，我国农村土地制度所处的宏观背景和微观基础都在发生深刻变化。在土地集体所有、农户家庭承包经营基本框架下，具体表现为“集体所有、农户自营”的土地经营模式正逐步向“集体所有，农户自营、合作社经营、企业化经营”多种模式并存转变。这是一种悄然进行的诱致性制度变迁，当其发展到一定程度，需要政策法规等正式制度作出有效回应。其基本方向应是：构建以集体所有、家庭承包、多元经营为特征，所有权、承包权、经营权“三权分离”的新型农地制度。
实行“三权分离”新型农地制度的基本路径
需要强调的是，提出“三权分离”的农地制度创新，构建集体所有、家庭承包、多元经营的新型农地制度，前提是坚持农村土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变，在此基础上进一步明晰相关制度的权益内涵。这是对现有农地制度和农村基本经营制度的完善和发展，而不是背离。“三权分离”的农地制度主要有以下政策取向。
农村土地集体所有属性不变。农村土地集体所有兼顾了国家、集体、农民各方利益，是有效的所有权制度安排。但集体所有是一个弹性很大的制度空间。我国区域经济发展差异性明显，土地集体所有的意义在不同区域差异很大。比如，在广东南海、浙江温州、江苏昆山等集体经济比较发达的地区，土地集体所有权的“产权强度”明显要高。在承认农户承包经营权的前提下，一些地方采取类似“反租倒包”的做法，对农地的支配能力大大增强，一些地方农户的承包经营权已经后退至仅保留获取租金收益或股份分红的权利。而大部分主要农区和中西部地区，农村集体经济薄弱，拥有的资源和支配力量不足，集体所有权大部分情况下处于虚置状态。
进一步细分农户的承包经营权。承包经营权是一个包含诸多权利内涵而且权能还在不断丰富和拓展的权利束。土地承包经营权是典型的用益物权，在没有发生权利分离的前提下，拥有相应的占有、经营、收益、处置等完整的权利；在承包与经营两权分离之后，承包权则更多表现为占有、处置权，以及在此基础上衍生出的多重权益，典型的如继承权、退出权等，相应的经营权更多表现为耕作、经营、收益以及其他衍生的多重权益，如入股权、抵押权等。对国家而言，土地承包经营权的设置直接影响甚至决定农业绩效，进而影响国家粮食安全与重要农产品的有效供给，乃至农村社会稳定和公平正义。对农民而言，承包经营权的设置不仅关系其经营权利的大小和地权的稳定性，而且深刻影响其获取土地的财产收益。在工业化、城镇化快速推进和“四化”同步发展的背景下，有必要实行承包权和经营权分离，承包权主要体现为给承包农户带来财产收益，实现土地承包经营权的财产价值；经营权则通过在更大范围内流动，提高有限资源的配置效率，并由此发展新型经营主体和多元化土地经营方式。
实行所有、承包、经营“三权分离”，明确“三权”特别是承包权、经营权不同的制度内涵，具有重要的现实意义。
承包权的意义和价值。改革开放以来的大部分时间，农村土地承包权与经营权是合一的，承包经营权包含了占有、经营、流转、入股、收益、抵押、继承、退出、处置等多项权利。在承包权与经营权分离的情况下，承包权的意义和价值更多地体现在两个方面：一是承包权的取得。农村土地承包权的取得，需要具备一定的主体资格条件。根据农村土地承包法的规定，承包权的取得是与集体经济组织成员资格挂钩的。二是承包权的体现。在承包权与经营权分离的情况下，承包主体通过让渡经营权而获得财产收益，在土地被征用以及退出后获得财产补偿。未来土地承包权还要体现在继承权上。
经营权的意义和作用。经营权只有在工业化、城镇化快速发展、农业劳动力大量转移并且逐步市民化、承包权与经营权分离的情况下，才能独立发挥作用。经营权独立发挥作用，当前的意义在于其行使主体范围远远大于承包权主体。承包权的取得有严格的条件限制，而对经营权主体资格的限制则要少得多。这对于在更大范围内优化配置耕地资源、提高农业生产绩效具有重大意义，是通过土地制度创新实现多元经营的基本前提与必然选择。一是有利于发展现代农业，提高土地、劳动力和资源利用效率，提升农业综合生产能力、竞争力和可持续发展能力；二是有利于最大限度提高商品农产品生产率，延伸农业产业链条；三是有利于培育和发展家庭农场、合作组织和农业企业等新型主体；四是有利于培育新型职业农民。推进“三权分离”，使经营权独立出来，长远来看还能发挥更大作用。比如，目前之所以存在对土地承包经营权抵押的限制规定，核心原因在于土地不仅是农民最重要的生产资料，还承担着提供基本生活保障的任务。经营权独立之后，可以在不影响土地承包权及其收益的前提下，以土地经营权来设定抵押，为农业发展提供金融支持，进而可以为构建进城农民的土地承包经营权退出机制提供一个富有弹性的制度框架。
（作者为农业部产业政策与法规司司长）
