改革开放30年来，我国农村金融体制几经调整改革，特别是“十一五”期间新农村金融机构政策的出台，使人看到了曙光。但是从总体上看，我国始终未能建立起一套适合农村经济发展的金融体系，农村金融发展严重滞后、农村资金大量外流、农民和小企业贷款难“难以上青天”，早已严重地影响到农村经济发展、农民增收、社会公平和国家稳定。
根据中央的已有决策和“三农”发展的需求，我国农村金融改革的目标，可以简单的概括为：以政策性金融为主导、合作金融和商业性金融为主体，民间金融和外资金融为补充，资本充足、功能健全、产品众多、服务完善、运行安全、适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。
为尽快实现这一目标，在“十二五”期间，农村金融改革要痛下决心向前推进，痛痛快快放开县以下农村金融市场，痛定思痛地使农业保险全覆盖。
一、大胆放开县以下金融机构的无理限制
至今，我国县以下金融机构仍被严厉的行政限制。“十二五”期间农村金融改革要痛下决心向前推进，就必需破除残存的理论误区。
一是农民金融信誉低下论，认为农民素质低，不懂金融、不会搞金融，而且信用低，借了钱不愿意还。其实，源于孟加拉国乡村银行小额信贷高还贷率、高信用度的观点，是从大量统计资料分析中得出的结论。最早的数据，要数孟加拉国尤诺斯教授创办的乡村银行小额信贷GB模式，农民还款率85%以上。中国社会科学院杜晓山教授等人作的小额信贷还款率90%以上。本课题组曾主持的“云南省山地生态系统生物多样性保护试验示范项目小额信贷子项目”，实现了100%的按期还款率，使我由此坚信温总理的结论是真理：农户特别是贫困农户的民主意识很强、金融意识不比城里人差、诚信度非常高。农民之所以愿意“最讲信用”，还在于农民生活在农村熟人社会，大家彼此之间非常熟悉，几乎没有什么秘密可保，如果一个人、一家农户不讲信用，借了钱不还，也就丧失了在村里的信用，就会受到大家的道德与舆论的谴责。而城镇里的居民，生活在公民社会，除了本人所在的单位及其亲朋好友圈子里大家互相熟悉外，多数都处于并不了解的状态，有的住在同一个小区、同一栋楼房，但是却互不认识，“老死不相往来”，叫不起名字。一个人、一家人是否贷了款、贷的款还了没有，诸如此类的信息根本没有人会过问，更没有人会计较，因而不会象农村中的评价降低、甚至于遭到道德和舆论监督的问题，因此不用担心信用高不高的问题。
当然，这里谈的农民的高信用，是在一定的制度的约束条件下。因为，研究任何问题都必须设定约束条件。没有约束条件的研究，不能被称作是科学的研究。那么，都有哪些约束条件保证了农民具有在我国排在第一位的信用呢？一是真正帮助农民的金融活动；二是贷款农户若干户结成联保小组，一户到期还款不起，另几户帮其代还；三是排除行政干预；四是与农民有关的金融活动及其信息全部公开。正是用这四个标准衡量，参与上述有关金融活动的农民，创造了温总理称赞的“农民是最讲信用的”的奇迹。然而，我们也看到，在现有农村信用合作社、农业银行和农业发展银行等的金融活动中，由于不坚持排除行政干预和金融活动信息全部公开等约束条件，参与其中的农民却没有达到温总理称赞的“农民是最讲信用的”的奇迹水平。
二是农业贷款高风险论。给“三农”提供金融服务存在风险高、收益小甚至是亏损，一定要有补贴才能开展业务。这也是与实际情况不相符合的。事实上，县和县以下的金融机构并不完全是亏损，也并不都是需要补贴才能生存，相反有很多实际例子表明，包括在国家级贫困县开展农业金融服务，也有不少盈利的。对于学界普遍存在的“三农”投资效益低的理论，我们认为，相对于城市金融、工业金融和服务业金融来看，农村金融服务确实存在业务零散、风险大、成本高、收益低等特点，农村金融与商业化运作之间的确存在一定的矛盾，因此金融机构从事农村金融服务非常谨慎，积极性比高，这在情理之中。但是由此得出农业投资效益低、农村投资风险大、农民增收投资不划算等结论，是武断的、不符合实际的。一方面，农村发展、农业产业结构调整、农民增收中客观存在着较高利润的金融需求；另一方面，农村建设需大量资金投入，农村被国家列为扩大内需的重点，以及政府对农产品价格的保护等政策，都意味着农村金融还有很大的利润空间。
三是农村金融特殊论，即认为农村金融事关社会稳定的大局，搞不好就会“天下大乱”，不敢放手让人民群众试验。新制度经济学把制度变迁分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁两大类。我国的金融特别是农村金融改革，采用的是强制性制度变迁，即全部是中央的有关部门自己制定方案、自己试点、自己总结、自己推广的自上而下的方式，不允许基层人民群众、农民群众和地方政府试验。由于中央政府的有关部门的积极度等，与基层人民群众的要求有一定的距离，结果也就不能不出现严重的金融抑制。
二、探索使农业银行在“非农化”的同时能够分出力量为农户和小企业服务
对于大势已去的农业银行的“非农化”，国家与社会在只能接受的同时，应该探索使其能够分出力量为农户和小企业服务的办法。为此，建议设计一套监测、评估机制，以保证农业银行在股改之后定位在为农村服务，不但不减少网点，还要适当增加在农村服务的网点；不但不把资金过多地投向非农产业，而且还要逐年增加对“三农”的投入。例如，由央行规定农行每年必需购买农业政策性银行一定量的债券，必须把自己吸纳的农村存款的一定比例转贷（批发）给农村真正的合作金融机构、小额贷款机构等，都是可行的选择。
此外，农行为了既坚持商业化改革方向，又发挥支持现代农业和农村经济发展的作用，使其经营决策和金融服务贴进基层、贴近农村，切实提高对农业产业化、农村基础设施和农村城镇化建设的信贷支持质量和效益、农民增收的支持，自己设计、实施了一项叫做“惠农卡”的措施，目标是让农户都能够利用“惠农卡”得到贷款服务，但是效果尚有待观察。
三、农业发展银行在进一步发挥政策性金融功能的同时，赋予其对其它贴近农民的金融机构批发资本金的功能
农业发展银行作为我国最重要的政策性金融机构，除了要加强向农村开发性的项目和基础性项目的长期信贷投入之外，还应该更多地起到政策金融对民间金融和对商业金融的引导作用。为此，建议继续完善农发行农产品收购融资功能，积极参与农业扶贫贷款业务、农业综合开发贷款、农村基本建设和技术改造贷款等开发性金融业务的同时，应该成为在农村发放小额信贷或者农业信贷的批发机构，以弥补那些贴近农民的金融机构本金的不足。
近几年来，根据中央要求，农村信用社确定了坚持市场化改革取向，以服务农业、农民、农村为宗旨，促进农村信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展和自担风险的市场主体，真正成为服务“三农”的社区性地方金融机构。
目前，农信社的改革已经走向了股份化的道路，已经不可能倒退回完全的合作制了。有的学者仍在呼吁农信社的合作制，只不过是一箱情愿的幻想。有的省份把农信社搞成省一级、市州一级法人，将很难使它们贴近农户，违背了改革的初衷，是不足取的。只有稳定县域法人机构，才能够使它更好地在社区之内贴近客户，为中小企业、微小企业和农户提供服务。
另有的学者仍然主张农信社坚持为一般农户、贫困户服务的方向，也是一种美好的主观愿望。试想，农信社已经改革成了商业性的股份制金融机构，变成了以赢利为目的的企业，再赋予扶贫、扶持一般农户的金融服务，那就只能出现前些年农行曾出现过的“瞎应付、真赚钱”的教训。那么，贫困户、一般农户的金融服务由谁承担呢？应由新成立的、真正的农村合作金融组织，以及扶贫组织承担。
鉴于农信社的合作性质早已名存实亡，应以县联社为基础改造成股份制商业银行。当然，适合改造成合作银行的亦可，选择权交给基层。省联社应向行业协会方向发展，不宜成为县联社的“婆婆”。
五、推进邮政储蓄银行与农信社展开有益竞争
邮储银行首先有个职能定位问题，即把村镇银行办成什么样的银行的问题。我们建议，邮储银行应是和农村信用合作社实力相当、友好竞争的农村金融机构。在农村金融活动中，邮储银行要敢于、善于和农信社展开有益的业务竞争。因为只有竞争，农村建设、农业结构调整和农民增收才有良好的金融服务。否则，在没有竞争的情况下，农村金融中的良好服务只能是一句空话。此外，还可以为运作良好的农村小额信贷机构提供批发资金。
六、村镇银行应放开非银行机构作为大股东的限制
村镇银行首先有个职能定位问题，即把村镇银行办成什么样的银行的问题。国资委控股的农业银行模式和邮储银行模式都是不可取的，省一级的农村信用合作社模式更不可取，唯一的选择是把村镇银行办成农村小区域银行，以弥补这一领域的金融机构与服务之不足。
另一个非常重要、非常紧迫的问题，是尽快放开非银行机构作为村镇银行的大股东的限制。现行的《村镇银行管理暂行规定》要求“村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构。最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%，单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%。”监管者作出这一规定，显然是便于监管，有利于新设的村镇银行稳定运行和银行体系的稳定。问题是一家现有的银行作为大股东甚至惟一股东，很难避免不复制其以往的经营管理理念，包括某些不成功的理念，民间的创新机制则被扼杀。
七、大力发展农民自己的农村资金互助社
农村资金互助社的定位，应该成为商业性银行和政策性银行在农村对广大农户贷款的“零售商”。就现实看，商业性银行和政策性银行都无法面对个体分散农户，无法与分散的农户交易，只有与农民资金互助金融组织对接，商业银行和政策性银行才能解决面对分散农户信息不对称和规模效益问题，才能有商业利润可追求。只有这样，商业银行才能有市场基础回归农村；政策性银行才能通过农民资金互助组织将国家扶持“三农”的资金转贷给农民，不会被截留。
大力发展农村资金互助社的一条有效途径，是借鉴日本、韩国、台湾等农民协会兼办农村金融的成功经验，允许、鼓励有条件的农村专业经济合作社开办信用合作业务。
八、把小额信贷组织改造成对农民贷款的“零售商”
目前，全国存在着三类小额信贷组织：一是改革开放以来国际组织援助的以扶贫为宗旨的小额信贷扶贫组织，大约有300多家，运作的都相对比较规范，但是缺乏中国政府的支持和资本金补充；二是地方政府仿照孟加拉国乡村银行GB模式搞的小额信贷扶贫组织，后来异化为传统的农村信贷，不过毕竟是面对农村的大户、相对富裕户和小企业贷款，也很重要；三是国家财政部和国务院扶贫办试点的贫困村村基金，为农民所有、按照小额信贷模式运作，问题是有待大范围内推广应用。这三类小额信贷组织的普遍特点是接近农户，而本金不足，解决的办法是把它们改造成对农民贷款的“零售商”。
中共十七届三中全会决定中已经允许小额的信贷组织向金融机构去批发资金。许多学者建议，把小额信贷组织培育成对农户特别是贫困户贷款的零售商，很是正确，要痛痛快快实行。
九、让民间借贷“阳光化”运作
在正规金融机构难以满足“三农”贷款需求的情况下，民间借贷应运而生。据专家估计，我国农村民间借贷每年大约在1万亿元左右。民间借贷作为正规金融有益的和必要的补充，在一定程度上缓解了中小企业和“三农”特别是贫困户的资金困难，增强了经济运行的自我调整和适应能力，填补了正规金融不愿涉足或供给不足所形成的资金缺口。
民间借贷游离于正规金融之外，存在着交易隐蔽、监管缺位、法律地位不确定、风险不易监控以及容易滋生非法融资、洗钱犯罪等问题，需要制定相应的法规予以引导和规范。据报道，央行正加快我国有关非吸收存款类放贷人的立法进程，适时推出《放贷人条例》，给民间借贷合法定位，引导其“阳光化、规范化发展。”
长期来，我们对于民间借贷的应对，就是一古脑儿地进行两方面的行政干预：一是对利率设置行政界限；二是对放贷取息行为予以取缔。然而，实际上这两种手段的收效都是甚微的。
民间借贷中的一部分是高利贷。
人们之所以愿意借高利贷，无非是生产生活急需、而正规金融又没有供给。人们手里有了点钱之所以愿意借出去，无非是为了获得一点利息，而且利息是越多越好，当然也不会高到借贷者承受不了的程度。就这个意义上看，高利借贷是符合经济学上的供求规律和人们社会交往规律的。
目前，大家对于发展民间金融已经取得了共识，但是在如何发展上则存在着两种不同的思路：一种主张由一个政府机关垄断试点，并严格审批、严格管理；另一种主张在严格管理的同时，放开民间金融，使民间高利借贷从地下转为地上，政府和社会只不过在口头上承认其存在的合法化就可以了。当然，问题也并不是一声宣布就解决了。要区分具体情况，对于个人与个人之间的私人借贷，可以不去干涉，实际上也干涉不了；对于地下钱庄，可以帮助其转变为村镇银行、农村资金互助社；对于以互助为目的各类“摇会”、“抬会”、“和会”、“话丛”等，可以帮助其转变为农村基金会。当然，对于纯粹以诈骗手段牟取暴利的集资等，要坚决依法取缔。
十、创建面向农户和小企业的担保机制，解决担保难问题。
我国农村金融担保发展严重滞后、担保难的问题，目前大家形成了两个共识：一是组建多层次贷款担保基金和担保机构、落实对中小企业融资担保、贴息等扶持政策，鼓励地方政府通过资本注入、风险补偿等多种方式增加对信用担保公司的支持，对符合条件的中小企业信用担保机构免征营业税，提高金融机构给农户和小企业融资的积极性；二是放开农户承包的土地和林地经营权抵押，但是这一放开有可能使农户在丧失土地和林地经营权后引起社会不稳定，因而各地试验都很慎重。
其实，有效办法早就有了，那就是孟加拉乡村银行小额信贷户的连保，被引进我国运用都很成功。
十一、探索农地金融
所谓农地金融，是指成立专门的土地金融机构，或者在现有农村金融机构内设立土地金融分支机构，允许土地承包经营权抵押，发行土地债券等，既为农业生产、农民增收筹措大量资金，同时也实现农业生产风险向金融体系、向全社会分散。
在农地金融试点中应坚持以合作制为基础，只有采用合作制，把农民联合起来，成立基层的土地抵押组织，才能降低土地金融的运营成本。要探索土地债券的有效实现形式，使土地使用权资本化。各国经验表明，土地债券是农村金融真正建立的重要标志。要在试点中加强农地金融立法，农地承包期，创新土地抵押权制度，使土地真正成为农民的“聚宝盆”。
十二、建立涉农金融风险补偿机制
现有农村金融机构对“三农”贷款积极性不高的另一个原因，在于涉农金融风险较大，而我国农业保险还非常落后，不但保险种类少、覆盖率低，特别是至今仍有不少的州市、县无保险，涉农金融风险机制没有建立。
农村金融业务风险主要表现在农业生产周期长、灾祸打击大、农民收入低、还款能力弱等问题，解决的办法是建立涉农贷款风险补偿机制。一是尽快建立存款保险制度，运用存款保险机制对有问题的农村金融机构，采取及时监测和早期纠正措施，促进农村金融机构规范健康发展。二是积极探索和发展农业保险和农产品期货市场，发挥农产品期货市场和农业保险在稳定粮食价格、保护农民利益方面的功能和作用。三是进一步加快信用环境建设。农村信用问题的主要原因并不是农民缺乏还款能力，而是信用体系不完善，金融机构担心农民不能还款。这就需要增强彼此之间的信息沟通，减少信息成本或者降低交易费用，减少金融机构的风险。四是建立分散信贷风险的机制。金融部门要真正了解农民，理解农民，相信农民，要研究开发的产品是不是符合农民的需求特点。光坐在办公室里冥思苦想的金融产品与服务，不一定适应农村实际，农民不一定喜欢。
十三、建立以中央银行与金融监管部门为主导、以县一级政府为主体的监管新体系
金融监管及其体系建设，一直是我国的一个薄弱环节，其中农村金融监管更是薄弱。农村金融监管要建立以中央银行与金融监管部门为主导、以县一级地方政府为主体的监管新体系。县一级政府要进一步加强与中央银行、金融监管部门的沟通协调，进一步加强功能监管、审慎监管，强化资本金约束和流动性管理，完善市场信息披露制度，努力防范各种金融风险。
在经济国际化、金融国际化和农村金融逐步国际化的形势下，应进一步加强国际农村金融的研究，随时掌握发展动态，密切监测国际金融危机发展动态，研究风险的可能传播途径，及时对危机发展趋势和影响进行跟踪和评估，必要时启动应对预案，包括特别流动性支持、剥离不良资产、补充资本金、对银行负债业务进行担保等，确保农村金融安全稳定运行。
现代农村金融制度建设，需要政府创造良好的外部环境条件，加大对农村金融政策的支持力度。对于农村金融发展，政府可以通过贴息、税收减免和费用补贴等，引导更多的信贷资金和社会资金投向农村。当前碰到的操作性问题是税收减免的依据，就需要明确地界定哪些是属于农业的贷款，哪些是涉农贷款。如果某个金融机构把一定的资金投向的农业、农村，用到了涉农贷款，就应该享受减免税收的待遇。如果这些金融机构达不到把涉农贷款的一定比例用到农村的话，应该认购在农村从事农业信贷机构的债券。那些在农村没有机构，没有能力到农村放贷款的机构与人，可以把自己资产的一部分用在购买农村信贷机构的债券。
长期来，我们一直号召各行各业都来支持农业，但是收效甚微，原因在于没有一个有效的制度保证。建议设计鼓励所有的金融机构都能把一定的资金投向农村、农业去的机制，做到有钱的出钱，有力的出力。
建议尽快制订、颁布《农村信贷法》、《信贷公平法》、《农业保险法》等，把现代农村金融发展纳入法治化轨道。西部民族地区要考虑修改《民族自治法》，补充行使农村金融超前改革开放的权利的条文。
农村金融立法保护，首先要保护贫困户、中低收入户和小企业等弱势群体获得贷款的权利。其次是对于借款申请人不能因为其民族、年龄、性别、身份、政治面貌等的不同而区别对待，以消除或减轻农村中存在的信贷歧视。其三是立法强制规定农村金融机构，必须将吸收的存款贷向本地。为了促使各类金融机构“关怀”弱势群体，立法机构可考虑对现行的税法进行修订，如设置一定的标准对个人和企业进行分类，在金融机构对低标准的个人和企业开展业务（特别是信贷业务）时，减免其一定的营业税和所得税。
作者单位：云南省社会科学院
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