赵海，中国农业发展银行政策研究室
过去的一年，我国农业经济总体保持稳中有进、稳中向优的发展态势，农业生产和农民收入总体稳定，农业结构调整和可持续发展迈出重要步伐，但多年粗放发展累积的农产品供求结构失衡、要素配置不合理、资源环境压力大等问题仍很突出，一些问题还在加剧。2017年，农业发展面临的形势仍然复杂严峻，农产品有效需求不足、价格低迷，农业结构性矛盾突出，以资源环境为代价的传统动能日渐衰减；同时也应看到，农业供给侧结构性改革不断深化，结构调整的边际效应日益显现，农村创新创业日新月异，新产业新业态蓬勃兴起，新动能正在培育和集聚，新旧动能在阵痛中逐步实现转换，农业将迎来提质增效的新发展阶段。本报告回顾2016年农业经济运行情况，展望2017年农业经济发展态势，并就农业政策领域和实践层面中的一些重要问题进行分析研判，以期为有关方面决策提供参考。
一、2016年农业经济运行情况
（一）粮食生产获得丰收
2016年，我国粮食生产再获丰收，总产量61623.0万吨（12324.8亿斤），比2015年减少520.1万吨（104亿斤）。2016年的粮食生产虽然止步于“十二连”增，但仍是历史第二高的产量，连续4年站上了1.2万亿斤的平台，取得了非常不错的成绩。
2016年粮食减产的主要原因有两个方面。一方面，粮食播种面积减少。2016年播种面积比2015年减少了472万亩，拉低粮食产量约35亿斤。另一方面，作物结构发生了变化。高产作物籽粒玉米面积减少了3000万亩左右，低产作物大豆播种面积增加了1200多万亩，拉低了粮食产量约70亿斤。
（二）主要农产品价格涨跌互现
总体来看，2016年粮油市场政策市特征明显，农产品价格涨跌互现。
1.小麦价格。小麦继续实施最低收购价政策，价格整体稳中上涨，“麦强面弱”问题延续。2016年12月底全国主要粮油批发市场三等白麦交易均价为2550元/吨，比年初上涨约10%。从国内外价差看，3月交货的美国2号软红冬小麦到岸完税总成本约为1684元/吨，广州港国产白麦价格为2680元/吨，价差996元/吨，相比年初还在持续加大。
2.稻谷价格。稻谷继续实施最低收购价政策，全年价格呈现先抑后扬、总体略涨走势，“稻强米弱”格局仍然突出。截至12月底，全国主要粮油批发市场三等晚籼稻均价2736元/吨，比年初上涨约2%，二等粳稻均价3023元/吨，与年初基本持平。从国内外价差看，截至12月底，越南15%破碎率大米到岸完税价约2790元/吨，广东标一早籼米批发价为3950元/吨，价差1160元/吨，相比年初略有缩小。
3.玉米价格。玉米临储政策取消，实行“市场定价、价补分离”，全年玉米价格整体呈现震荡走低的态势。截至12月底，全国玉米均价为1621元/吨，较年初下跌341元/吨，跌幅达17.4%，黑龙江、内蒙古部分低品质玉米产区跌幅接近30%。从国内外价差看，12月交货的美国2号黄玉米到岸完税价约为1685元/吨，广州港玉米主流成交价在1600元/吨，国内外价格倒挂局面得以扭转，国产玉米竞争力有所增强。
4.大豆价格。大豆继续实施目标价格政策，播种面积大幅回升，总产量有所增加，在国际大豆价格持续攀升的支撑下，国产大豆价格整体上略有上涨。12月底三等油用大豆收购价3660-3860元/吨，比年初上涨10-160元/吨。从国内外价差看，12月底美湾大豆天津港到港完税价约3800元/吨，天津国产二等食用大豆进厂价3950元/吨，国内价格高于进口到港价约150元/吨。
（三）农村二三产业加快发展
2016年，农产品加工业稳步发展，以休闲农业和农村电商为代表的新产业新业态成为新亮点，农村一二三产业呈现融合发展的态势。截至2016年底，规模以上农产品加工业主营业务收入超20万亿元，同比增长5.1%，主要农产品加工转化率超过65%，农产品加工业与农业总产值之比达2.2:1；农业与休闲旅游、教育文化、健康养生等深度融合，休闲农业和乡村旅游经营收入4800亿元，同比增长8%；农产品网络零售呈爆发式发展，全年交易总额达2200亿元，同比增长46%。
（四）农村各项改革深入推进
一是农产品价格形成机制改革迈出关键步伐。2016年中央1号文件提出，按照市场定价、价补分离的原则，积极稳妥推进玉米收储制度改革。按照这一要求，国家取消了实行8年之久的玉米临储政策，实行市场定价，逐步理顺了玉米价格机制，玉米加工业利润快速回升，国产玉米市场竞争力大幅提高，多元化主体积极入市收购，彻底改变了完全由国家收储带来的价格倒挂、库存高企、财政负重、的局面，从长远看有利于玉米产业链的可持续发展。当然，在这一改革过程中，不可避免地出现“阵痛”，如粮价下跌带来的农民收入问题，补贴政策的精准度问题，以及种植结构调整的盲目性问题等，需要在后续改革中不断完善。
二是农地产权制度改革进一步深化。中办国办印发完善农村土地“三权分置”的意见，强调落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，通过扎实做好农村土地确权登记颁证、建立健全土地流转规范管理制度、构建新型经营主体政策扶持体系、完善“三权分置”法律法规，促进土地资源合理利用，引导土地经营权流向种田能手和新型经营主体。截至2016年底，土地承包经营权确权登记颁证面积超过8亿亩，全国家庭承包经营耕地流转面积超过4.6亿亩，多种形式的适度规模经营占比超过30%。家庭农场、农民专业合作社和龙头企业等新型经营主体数量超过270万个。
三是农业可持续发展体制机制初步构建。为应对日渐严重的农业资源环境问题，国家加大了治理力度，特别是出台实施《全国农业可持续发展规划（2015—2030年）》，着力构建农业可持续发展的制度框架。2016年，重点围绕“一控两减三基本”（控农业用水，减农药化肥，畜禽粪污、农膜和农作物秸秆基本得到处理）的目标，治理农业面源污染；继续推进东北黑土地保护、南方重金属污染、华北地下水超采治理，实行耕地休养生息。可以说，2016年是推进农业可持续发展力度最大的一年，成效也非常显著。农药使用量实现零增长，化肥使用量自改革开放以来首次接近零增长，一些地方实现负增长，启动耕地轮作休耕试点616万亩，华北地下漏斗区水位持续下降的态势得以扭住，农业生态环境持续恶化的势头得到了初步遏制。同时应看到，由于历史欠账太多，我国农业粗放式发展的状况并没有根本性改变，实现农业可持续发展的目标依然任重而道远。
四是重要专项改革统筹推进。2016年，国家还相继推出了农垦、林业、水利、供销社、农村集体经济等重要专项改革。可以说，自十八届三中全会部署全面改革以来，农业领域“四梁八柱”性改革基本出台，农村改革进入了全面深化、攻坚克难、狠抓落实的新阶段。
（五）农民收入保持增长但增速下降
2016年，我国农村居民人均可支配收入12363元，名义增长8.2%，实际增长6.2%，继续保持稳定增长的态势；城镇居民人均可支配收入33616元，比上年名义增长7.8%，实际增长5.6%。从城乡收入差距看，农村居民收入增长继续快于城镇居民，城乡居民收入比由上年的2.73下降为2.72，城乡居民的收入差距继续缩小。
然而，应清醒地看到，受农产品价格低迷以及工资收入增长放缓的影响，支撑农民增收的传统动力逐渐减弱。2016年农民收入增幅仅为6.2%，已经连续4年下降，而且农民收入增幅比GDP增幅低0.5个百分点，是2004年以来首次低于GDP增幅，这表明农民增收形势还很严峻，农民收入问题绝不能掉以轻心。在坚决打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的大背景下，亟需拓宽新渠道、挖掘新潜力、培育新动能。
二、2017年农业经济展望
（一）粮食总产量继续小幅下降
2017年，随着农业资源环境保护和农业可持续发展持续推进，耕地轮作休耕制度将深入实施，地下水漏斗区、重金属污染区综合治理和生态退耕力度加大，季节性休耕和完全休耕面积将进一步扩大，且粮价低迷在一定程度上影响农民种粮积极性，预计我国粮食播种面积将减少800万亩左右，减少粮食产量约55亿斤。同时，在价格机制的作用下，种植业结构调整力度将进一步加大，预计2017年在东北冷凉区、北方农牧交错区、西北风沙干旱区、太行山沿线及西南石漠化地区，籽粒玉米面积调减2000万亩以上，
实行改饲改豆，高产作物占比继续下降，这将进一步拉低粮食单产水平，预计减少粮食产量约65亿斤。综合判断，在天气正常、不出现大的自然灾害的情况下，2017年粮食产量预计减少约为120亿斤。
（二）主要农产品价格下行压力较大
1.小麦市场。2017年国家继续在小麦主产区实行最低收购价政策，三等小麦最低收购价为每50公斤118元，与2016年持平，这为2017年的小麦市场定下了“稳定”的基调。随着国家小麦拍卖粮源增加，麦市供需格局整体持续好转，国内麦市整体呈现“供增需降”的格局，预计国内麦价走势整体将处于区间运行态势，麦价底部重视呈现缓慢下移。
2.稻米市场。2017年国家继续在稻谷主产区实行最低收购价政策，三等早籼稻、中晚籼稻和粳稻最低收购价分别为每50公斤130元、136元、150元，比上年每斤分别下调3分、2分、5分。这是国家深化最低收购价制度改革的具体举措，并释放出一个重要信号，即稻谷在多年托市收购下出现的库存高企、财政负担重、产业链发展困难等问题，在一定程度上类似于玉米的特征，到了难以为继、非改不可的局面。2017年，预计我国稻米市场在托市政策支撑下会延续基本平稳的走势，但受终端需求不旺及粮食去库存的影响，全年价格可能会小幅振荡走低，“稻强米弱”问题没有实质性改观。
3.玉米市场。2017年，玉米继续执行“市场定价、价补分离”政策，玉米价格将面临多空博弈的局面。一方面，2016年所产玉米30%以上尚未售出，售粮高峰即将到来，加之玉米历年的库存量很大，且畜牧养殖总需求偏低，对价格形成一定压制。另一方面，玉米加工业回暖，部分农户惜售，玉米种植面积继续减少，而且玉米价格已与国际市场接轨。总的判断，2017年玉米价格仍持续低迷，但大幅下降的可能性不大，玉米价格将出现底部整理、震荡徘徊的行情。如果去库存力度加大，玉米价格重心有可能进一步下移。
4.大豆市场。2017年，国际方面大豆种植面积增加，价格可能会高位回落，支撑国产大豆继续上涨动力不足，预计国产大豆维持平稳走势。
（三）新产业新业态快速发展
随着消费结构的升级，以及创新创业、“互联网+”等一系列国家行动在农村落地生根，以乡村休闲旅游产业、农村电商、现代食品产业等为代表的新产业新业态将进入加快发展的新时期，一二三产业进一步呈现融合互动的态势。特别是2017年中央1号文件把壮大新产业新业态作为推进改革的重大举措，专门用一个部分进行论述，在用地、融资、人才、基础设施等方面作出了一系列政策安排。中央农办负责人表示：“要像当年抓乡镇企业一样抓新产业新业态，使其成为农业农村发展新的增长点，成为农民持续较快增收新的动力源，再在农村来一次新的异军突起”。[1]可以想见，在市场和政策双重驱动下，2017年农村新产业新业态将继续保持蓬勃发展的态势，预计规模以上农产品加工业主营业务收入达21.5万亿元，休闲农业营业收入达5300亿元，农产品电子商务交易额达3100亿元，同比分别增长7.5%、10%和40%，新产业新业态将成为我国农业农村经济的一片蓝海。
（四）农民收入增幅有望企稳
2017年，农民增收有利因素和不利环境并存，预计收入增速将止跌企稳，但持续增收压力依然较大。随着宏观经济基本面逐步向好，企业用工数量回升和工资水平提高，农民工资性收入有望保持稳定增长；农村二三产业加快发展，有利于拓宽农民增收渠道。然而，受主要农产品价格比较低迷的影响，农民经营性收入增长将进一步放缓。同时，随着财政收入增速继续放缓以及农村改革边际效应递减，农民转移性收入和财产性收入也将进一步放缓。综合判断，2017年，农民收入增速连续下降的趋势将得到扭转，农民人均可支配收入实际增幅预计达6.5%，与GDP增速基本保持同步。
三、2017年“三农”工作应重点关注的几个方面
（一）调整产品结构和品质结构提上重要议事日程
2017年中央1号文件以深入推进农业供给侧结构性改革为主题，非常重要的一项任务就是调整优化产品结构和品质结构。在产品结构方面，主要任务是稳粮、优经、扩饲，即稳定小麦和水稻、减少玉米、增加豆类和薯类，优化棉油糖等经济作物品种品质和区域布局，扩大饲草料面积。在品质结构方面，就是大力生产优质、安全、绿色农产品，加强农产品质量安全认证和品牌建设，以满足消费者日益提高的品质要求。可以说，调结构是深入推进农业供给侧结构性改革的重要主线，是未来农业工作持续发力的重要任务，是认清中国农业发展方向的一把钥匙，需要引起高度重视。
（二）消化粮食库存力度将进一步加大
据测算，截至2016年底，我国粮食库存超过1.2万亿斤，接近一年的消费量，远超联合国粮农组织规定的17%-18%的安全储备水平。特别是玉米库存问题突出，目前超5000亿斤，积压严重、出库不畅，不仅带来沉重的财政压力，还对产业可持续发展带来不利的影响。2017年中央1号文件指出，采取综合措施促进过腹转化、加工转化，多渠道拓展消费需求，加快消化玉米等库存。全国粮食流通工作会议以及《2017年粮食流通工作要点》对去库存作了具体安排，提出加快玉米“去库存”，加大力度支持玉米加工转化，加快政策性粮食竞价交易，鼓励多元主体入市收粮，深入研究消化粮食特别是玉米库存、扩大有效消费新途径，配合做好扩大燃料乙醇产量和使用区域工作。同时，中央1号文件还指出，科学确定粮食等重要农产品国家储备规模，优化中央储备粮品种结构和区域结构。从最新的政策表述不难看出，2017年要减少粮食库存总量，去库存力度要加大，甚至不排除采取低价出库的办法，以解决粮食超期库存的问题，让潜亏变为明亏。因此，应高度重视国家粮食去库存的方式和节奏，预判对粮食市场和产业链的影响，合理确定投资经营策略，做到未雨绸缪。
（三）农业基础设施建设将加快推进
党的十八届五中全会提出了“藏粮于地、藏粮于技”战略，这是中国农业转向的一个重要标志，即由追求提高产量向提高产能转变，农业不要求连年增产，但要保持充足的产能以备不时之需。中央1号文件、“十三五”规划纲要、农业现代化规划（2016-2020）、全国国土规划纲要（2016-2030）等重要文件规划都突出强调大规模推进高标准农田建设，提出统一建设标准、提高建设质量，统筹各类财政资金、创新投融资方式，引导开发性金融、政策性金融、社会资本加大投入，到2020年建成10亿亩、2030年建成12亿亩高标准农田。可以预见，以高标准农田建设为主要内容的农业基础设施建设将进入加快推进阶段。同时，国家还提出划定和建设粮食生产功能区和重要农产品生产保护区（“两区”），以提高小麦、水稻、玉米等粮食产能，以及保护东北大豆、新疆棉花、长江流域油菜籽、广西和云南糖料蔗等重要农产品产能。“两区”将成为农业基础设施建设的重要载体，预计2017年国家将完成“两区”划定工作，并进入大投入大建设阶段，有关方面应超前谋划、重点关注、提前布局。
（四）农业绿色发展将持续发力
绿色发展是农业供给侧结构性改革的基本要求。2017年，农业绿色发展将深入推进，主要包括以下几个方面内容。一是实施化肥农药零增长行动，特别是在水果、蔬菜、茶叶实行有机肥替代化肥的计划。二是继续加大农业资源环境问题治理，包括东北黑土地支持保护、河北地下水超采治理、南方重金属污染区耕地修复，扩大耕地轮作休耕规模，加快实施退牧还草。三是落实《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革试点》，农业补贴政策将面临方向性调整，支持农业可持续发展的政策将陆续出台，过去片面支持高产、不注重资源环境保护的政策将面临调整或取消。可以看出，农业绿色发展将成为主流方向，各项支持政策将进一步向绿色发展聚合，传统的粗放式经营越来越不符合发展方向和政策导向。
（五）农业领域经营风险不容忽视
2017年，在农产品需求总体不振和价格低迷的背景下，农业领域的经营风险仍需重点关注。一是农产品价格下跌对农业生产者造成的冲击。特别是玉米价格的大幅下跌，在目前价格水平下，耕种自家承包地的农户基本能保本，流转耕地的种植大户和新型经营主体普遍处于亏损状态。此外，近年来工商资本大规模进入农业，高价流转土地从事粮食或蔬果等经济作物种植，由于缺乏经验和技术、农产品季节性过剩和价格波动，不少农业经营者蒙受损失，一些地方还出现了“退地”和“跑路”风波，引发社会问题。二是加工业发展环境没有根本性改观。麦强面弱、稻强米弱格局延续并不断强化，农产品加工业继续处于深度洗牌过程中，一些规模小、实力弱、科技含量低、竞争力不强的农业企业将逐步被市场淘汰。三是风险由实体经济向金融领域蔓延。一些新型农业经营主体、农业企业等面临的市场风险向金融部门传导，引起农村金融不良贷款上升。在货币政策稳健中性和防控金融风险的政策大背景下，银行业在部分农业领域可能会发生惜贷、抽贷等行为，将进一步暴露部分农业领域的经营风险，迫切需要有力的金融制度安排，加大对农村金融机构的政策倾斜，鼓励和引导金融机构提高对涉农不良贷款的容忍度，防止农业农村经济因流动性匮乏产生“失速”乃至“失血”的问题。
[1] “农业供给侧结构性改革 怎么看怎么干”，《人民日报》2017年2月6日。
