[摘 要] 本文从新制度主义的几个分支理性选择制度主义、组织理论和历史制度主义等诸方面详细探讨了新制度主义的基本理论问题。
尽管新制度主义日益流行起来,但学术界却开始提出一些疑问。批评者想知道新制度主义的哪些内容是新的。政治学出现后,制度就是其研究焦点。在欧洲,国家一直是政治学研究的核心。因此“ 回归制度”似乎并无特别新颖之处。新制度主义不主张人们一般地接受制度定义,而且其沿用的研究计划或方法论也不一样,这就进一步使人们感到困惑。事实上,看似独立的学术分支如理性选择、组织理论和历史制度主义都自称是新制度主义。但是,新制度主义确实拥有共同的目标。本文也希望解决这些最基本的理论问题。新制度主义对政治科学的发展做出了很大的贡献。
行为主义及其批评
为了理解新制度主义的基本理论问题,我们必须追溯20 世纪50 、60 年代的政治行为主义。但是,政治行为主义也受到了批评,人们不清楚何种方法、理论和研究主题构成了“行为主义”。罗伯特·达尔认为,行为主义运动表现出某种“状态”特征。但是,行为主义的核心内容是什么呢?杜鲁门认为,政治行为是“旨在根据被观察到的和能观察到的人类行为来说明所有政治现象的趋向或观点”。
尽管这与科学方法联系在一起,但是,科学并非行为主义的基本特征。相反,对行为如怎样投票、市长演讲等的强调才是行为方法的核心内容。关注可见行为恰恰是其与新制度主义不同的地方。新制度主义强烈反对把行为确定为政治分析的基础要素,他们不相信行为能够为解释“所有政府现象”提供足够的基础。因为,行为发生在制度环境中,因此,在理解这一概念时,必须考虑制度因素。制度主义对行为主义的批评包括三个方面。
首先,它对政治行为反映偏好的假定表示质疑。行为主义认为,人们的“真实”偏好无法准确地获得。因此,必须依靠其行为来发现。无论出于什么意图和目的,表达的偏好就是人们内心真实的反映。偏好通过行为表现出来。另一方面,制度主义者对“表现出来的”和“真实的”偏好之间的差别很感兴趣。也许有很多原因可以解释:为什么某些人在特定环境做出的政治选择可能会偏离具备同样偏好的同一个人在其他环境下的选择。例如,他们也许相信其追求的结果是不可能的,因此,应该投票赞成另外不同于其初始的选择,这种选择是能够实现的。制度主义要分析的是,为什么这些行为者会选择某种特殊的利益界定,而非其他同样似是而非的界定。利益的界定是必须加以分析的政治结果而非表面价值上采取政治行动的起点。
其次,制度主义认为,行为主义对偏好的聚合,以及将个人行为的聚合看成是集体现象,都存在颇多问题。达尔认为:“对个人偏好的分析无法完全解释集体的决定,我们还需要弄清个人决定借以被聚合为集体决策的机制。”尽管行为主义假定偏好能够被聚合,而且利益聚合机制是有效的,但制度主义对聚合(aggregation) 概念本身存在着争议。新制度主义的各个学派拒绝承认利益聚合的可能性,但它们赞成政治决策不能建立在个人偏好的聚合上。在他们看来,利益聚合是不可能的。通过形成新的观念、重新界定其偏好等,利益聚合机制重新塑造而不是总结了利益。因此,集体决策的机制没有衡量个人偏好的总和。具体地讲,例如选民与公共政策之间的关系。如果选民能够自由表达其关于公共事务的全部观点,那么,结果就可能因为众说纷纭而更混乱,无法形成共同接受的政策。政治程序和政治实践限制着允许在偏好缺少自然平衡时做出决策的政治过程。
制度主义的第三个挑战是规范的。如果制度主义是正确的,那么,政治行为和集体决策的部分或全部内容都将是决策程序的产物。如果政治过程是决定性的,那么分析家对政策的估量也将随之改变。利益将不再被看成个人的主观估量;集体决策将不再被看成个人意愿的集合。但是,承认制度中存在偏见,使制度主义因此负担两大责任。制度主义应该讨论偏见的方向和内涵,同时,也应该提出一些促进制度结果公正性的途径。
制度的传统
在社会和政治理论中,新制度主义最初的三个假定如行动中表现的偏好与兴趣不应和“真正的”偏好混为一谈;聚合利益的途径不可避免地会发生扭曲;制度结构可能会给予某些利益以特权并可能需要改革比较老的传统。
卢梭在其著作中对霍布斯、洛克等人提出了批评。他们假定在特定的历史和社会环境中,强者的行为反映了自然的偏好以及人类的特征。而卢梭则认为,行为和偏好不是一回事,偏好是社会及其规则和制度的产物。法律和风俗塑造了人们的偏好,并使权力和特权得以制度化。为了发现人的真正而非被社会秩序污染的本性,必须在“前”社会状态中想像人类,剥去所有社会交往甚至语言的影响。为了恢复人们的自然自由,卢梭建议利用社会契约。它将允许人们发现一种运用全部力量防护和保卫个人及其财物的共同体,其中,每个人在与其他所有人联合的同时,仍然能够独立自主,和以前一样保持着自由。
制度———核心是法律和宪法———因此发挥着双重作用。它们束缚和腐蚀人类的行为,但它们也提供了解放人类的途径。社会制度不包括人类的基本特性,相反,作为历史的产物,制度促生了特定行为。而作为人类的创造物,它们能够被政策加以改变。政治制度可以更公正,在这些制度下做出的政治决策也将为塑造更好的公民而改变它们。
与当代制度主义最为密切的是卢梭关于政治过程组织影响政治决策的质量和公正的观点。政治决策源于一套可能塑造或者歪曲决策的特定制度程序,因此,依靠这种整合个人意愿的集体决策方式,最终结果可能反映公众的利益,也可能是歪曲他们的利益。卢梭关于公意和所有人意愿的论述提出了聚合利益的问题。所有人的意愿与公意存在很大差别;后者只考虑共同利益,而前者考虑的是私人利益,它只是许多特殊意愿的集合。也就是说,卢梭拒绝把利益聚合作为决定公众利益的方式。为了实现公意或公众利益,人们必须运用程序而非个人偏好的简单聚合。但卢梭也没有就公意的内容做任何阐述。相反,他认为应该依靠政治程序来促进公共利益的实现。
那么,怎么确定公意呢? 卢梭认为,每个公民都应该只表达他自己的观点。这就勾勒出了全民投票的过程:其中,公民受到保护以免受政党和利益集团的影响,他们彼此隔离,就论题进行个人投票。另外,他对“差异的集合”在某种意义上与特定意愿增减互不相关的看法,以及对全体一致的强调,勾画出一种协商或对话过程,公众可以由此找到共同的基础,就公众利益达成一致。因此,可以说利益是整合的,而不是聚合的。
但是,卢梭的制度规则依然模糊晦涩。这不仅是卢梭个人论述不清晰的问题,也反映出制度主义的基本观点存在一些问题。制度主义集中于说明偏好和决策怎样成为制度的产物。制度规则和程序通过各种方式扭曲了偏好和决策。但是,如果偏好扭曲了,那么“真正的”偏好是什么呢?尽管行为主义传统通过假定人们由其行为展现偏好来巧妙处理这一问题,但制度主义传统无法接受这一假定。卢梭认为,在特定的历史和社会环境下,贪婪的行为并不是人类贪婪本性的体现。但是,人们需要一些标准来检验特定制度是如何严重地扭曲了政治行为和政治决策的。
因此,制度主义寻找这些标准会很困难,因为制度主义拒绝用行为主义和社会决定论来对政治偏好及其结果的质量进行规范判断。行为主义把偏好假定为主观赋予的,并接受被定义为正义的利益平衡,只要满足最低的条件。换句话说,政治过程的公正替代了任何关于结果的判断。社会决定论路径的正义标准以客观利益如源于阶级、性别或社会职位的利益为基础。社会结构和社会公平理论为批评性审视政治中的偏好和政治过程的结果提供了有利的视角。制度主义传统对这两种方法都加以拒绝。制度主义者责备行为主义者接受表面的偏好表达和政治中的利益聚合。他们试图通过正式程序来界定真实的公正。托克维尔对地方政治制度和参与的兴趣就是制度主义强调规范的例证。罗尔斯所谓的“无知之幕”、哈贝马斯的“理想话语环境”,以及洛伊(Lowi) 的“司法民主”都是当代基本路径的例证,虽然其具体建议大不相同。
对现存程序及其扭曲的分析,为制度主义建议提供了指南。但制度主义没有提出可实际运用于评估政治选择及其结果的规范理论。制度主义既避开了个人利益的简单聚合,也避开了社会秩序理论。制度主义必须寻找实现“差异的集合”的途径。因为依靠程序标准,所以,制度主义仍然保持着自由主义的传统。制度主义理论形成了具有自身特色的自由主义传统,它包括各种制度主义流派。
理性选择与组织理论
理性选择理论是对相互依赖环境下理性行为者所作选择的分析。即,它通过博弈论等工具对理性行为者的策略行为进行研究。由于这一理论应用于政治行为,因此它集中于考察阿罗的不可能定律。因为多层偏好无法以促进稳定政治选择的方式来排列,所以,多数规则具有与生俱来的缺陷。除非符合特别严格的条件,否则,任何获得多数选民支持的主张都可能被其他多数选民提出的其他建议所击败。
那么,我们应该怎样理解和解释政治选择呢? 制度允许政治选择,因为它不允许人们考虑每种可能的选择。而且,因为政治行为者明白这些规则的影响,因此,他们企图通过投票或尽量按照这种方式来利用这些规则,从而实现最符合偏好的结果。因此,投票———可能是研究最多的政治行为———表达的不是选民的真正偏好,而只是诚实和策略的模糊混合物。由选票聚合而成的决策并不是真实偏好的简单总结,而是游戏中特定决策规则的产物,同时也是关键行为者利用这些规则的结果。囚徒困境就是关于偏好的最佳例证。
尽管在理性选择理论中,制度规则被赋予了决定性的作用,但是,理性选择观点并没有特别强调不同制度规则的相对公正或不公正。例如,对美国国会的研究,并没有详述哪种利益被特定宪法条款赋予特权,也没有详细谈及怎样才能改善国会的决策。对政治权力的分析也倾向于限制为单纯的制度权力如委员会的权力或议程制定者的权力。国会议员的偏好和选民偏好之间的关系需要更深入的研究。很多研究假定,议员的偏好表达了选民的利益,但是这就忽视了利益聚合的问题,这些利益应该与选民利益一致。
理性选择的经验研究和规范研究都集中关注个人效用,并以此判断政治制度和结果。埃尔斯特曾经指出,理性选择理论只是告诉我们,什么能最大限度地实现我们的目标。值得注意的是,就使人满意的意义而言,很难设想其他任何理论能告诉我们应该要求什么。
如果这意味着在游戏规则下做出偏离理想偏好选择的行为者应该集中精力改变游戏规则的话,制度主义会认可这一观点。但是,这似乎并非极端理性选择强调的观点。布坎南和塔洛克将全体一致视为决策必须遵循的法则,一种可以促使个人效用最大化的制度设置。但是,对效用最大化的依赖似乎回到了行为主义的观点,而制度主义开始时就对此提出了批评。
另外,赖克(Riker) 不想用功利主义的规范标准来批评制度主义。基于利益表达和聚合中的扭曲分析,他认为“民主”不能确定真正的民众意愿。相反,民众选举表达的是偏好、策略和制度作用的混合体,它远未向政府行为提供确实可靠的指南。因此,必须用制度约束这个混合体保证政府的运转并为反对者提供许多政治投票的机会。因此,在其规范结论中,赖克从出发点回到了不可能法则。
从新制度主义观点来看,对理性的批判构成了组织理论的核心内容。天生的认知局限排除理性决策。时间和信息无法保证个人能在充分考虑所有选择及后果的基础上衡量自己的偏好。相应地,当前对组织理论中新制度主义的描述主要强调象征性符号的重要性、制度创造意义的作用,以及作为行为类型的规范和“恰当性”。林恩·朱克就论述过文化类型如角色和等级概念是怎样影响感知并由此影响行为的。尼尔·弗莱斯泰因(Neil Fligstein) 认为,管理策略中的变化不仅仅是对经济环境变迁的反应,而且是对不同企业领袖解释这些变迁的视角的反映。
由此看来,政治决策或其他任何决策都不能被理解为个人偏好的宏观聚合,而是产生不稳定决策的认知或组织程序的结果。因此,尽管在理性概念上存在巨大分歧,但是,与行为主义相比,理性选择理论和组织理论在其理解偏好、行为以及决策时更接近。
组织理论没有始终强调其对理性决策批评的规范含义。值得注意的例外是查尔斯·佩罗,
他认为,组织理论明确关注自身的组织影响,如有限理性、官僚等级,以及统治机制建构的方式。然而,在遵循这种建议而应用组织理论时的困难却使我们重新回到“差异的集合”问题上。当我们没有足够的时间和信息来计算自身,更不用说别人的利益时,我们应该使用什么标准来衡量统治? 另外,组织理论的大多数诉求是它的中立性———与生俱来的认知局限和产生偏见的活动———而不是阻止明确强调规范问题的人类意图或社会结构。但是,组织理论比理性选择理论更为一贯地拒绝功利主义的假定———通过集体决策满足个人偏好和利益。也许,对组织学习的强调可能会被看作解决组织偏见的方案,虽然应更多地赋予规范意义以充实的内容。
1、结构权力的先驱
就像迪马乔和鲍威尔指出的那样,组织理论和社会学传统联系在一起。杜克海姆首先提出了思想类型先于思想这种观念的社会学变量,这些类型是社会和文化的建构。当然,韦伯是在其政治统治思想中首先把政治结构的重要性理论化。历史制度主义也建立在这种社会学传统的基础之上。但是,尽管组织理论强调理性认知的局限,以及组织规则和程序符合独立个人的途径,但历史制度主义更多地关注权力和利益。
在与理性选择和组织理论的比较中,历史制度主义的先驱倾向于一种宏观社会学和权力取向的观点,它主要考察各国及不同历史时期的政治、国家和社会之间的关系。种种关于资本主义、封建主义向资本主义转变、法团主义和其他利益中介形式,以及“回归国家”的争论,导致了对强调各种结构权力的多元主义和现代化理论的反对。
公民的偏好并不是像多元论者想像的那样通过利益集团和政党有效地传送到政治领袖那里;相反,利益的代表受集体行为者和制度的影响。宪法和政治制度、国家结构、国家利益集团关系以及政治网络都在构造着政治过程。因此,政治需求和公共政策不是中立和聚合的现代化紧迫性所塑造的。相反,像政治体系一样,政治经济学是经济、社会和政治行为者的密切关系构造的,它们根据不同环境和不同逻辑运行。
总之,政治中表达的政治需求不是个人偏好的确切反映,它在相当程度上偏离了政治的“原始材料”。各种制度因素影响着裁定各种冲突利益的政治过程,并可能因此赋予某些利益以特权。因此,结构权力的共识基本上符合制度主义者、理性选择理论和组织理论对行为主义的批评。
最近的历史制度主义力图修正结构主义路本期聚焦:全球化与新制度主义新制度主义的基本理论问题径中存在的不足,同时增加更多的建构论或“后现代”因素。作为对结构主义的修正,方法论个人主义甚至为分析集体行为的学者所使用。人类动机很好地与结构因素结合起来,观念的作用也更加受到重视。历史制度主义这方面的研究主要集中于三个主题。
首先,这些学者对“替代的”理性感兴趣。个人和集体形成了关于自身利益和目的世界观的解释,这种解释不同于手段—目的理性的预测。但是,更激进的是,韦伯式的观点声称工具理性自身即是特定历史发展的产物,它必须是由特定制度和信仰建构和支持的。因此,称这些替代理性为“规范”,并坚持认为工具理性本身不是规范,有点还原论的色彩。
第二,历史制度主义倾向于认为复杂的要素结构是偶尔有意义的。通过历史比较观察,这些结构就变得很清晰,如果可能的话,它也许很难将这些模式变成偶然的独立变量。智力结构、经济社会制度以及政治之间的相互作用总是通过各种途径为经济发展开辟道路。例如,谁都没有足够的把握确定哪些因素才是重要的,也没人知道如果同样的组合在未来某个历史点重现的话,是否能够得到同样的结果。因为人类行为者具有从历史中学习的能力,因此,与20 世纪30 年代完全相同的失业率和通货膨胀率会在今天促发法西斯运动实际上是不可能的。
第三,强调历史偶然性。我们对特定事件和发展的理解局限于偶然扮演的大量角色。命运的巧合对各种要素的偶然联系负责,它们可能具有持久的影响。另外,自觉的政治行为者能从似乎不可避免的发展轨迹转向未曾预料的道路上去。
历史制度主义不仅把历史作为“方法”来使用,而且把其作为“理论”或者哲学来看待。也就是说,他们强调历史的无规律性胜于强调历史的规律性,同时,他们还描述了普遍因果模式的局限。尽管这种解释的转向丰富了历史制度主义,但是,它也导致了其作为社会科学家和解释者之间的冲突。
3、 利益的政治建构
历史制度主义将利益的政治建构内置于其模式中的努力引发了许多困惑。这并不意味着制度以社会决定论翻版的形式使公民再社会化,也不意味着规范告诉人们其行为应该是什么。甚至当个人接受新的集体认同时,他们并未失去自身感知其认同与利益的冲突。相反,制度———政治舞台上的正式规则、交流渠道、语言符号或者策略环境逻辑———发挥着过滤的作用。它们总是有选择的,要么促进对政治行为者目标的诠释,要么促进其实现这些目标的路径。
政治制度和政府政策能够通过认知特殊利益集团和/ 或赋予其政府职能而促进利益的组织。更基本的是,政府行为能够通过承认特定要求的合法性甚至赋予其表达抱怨的机会来鼓励(或者不鼓励) 利益动员。不仅政府,而且文化、语言和符号也可以提供有助于推动政治动员的解释框架。此外,政治机会的结构也决定着有组织利益的策略及其涉及不同类型政治行为功效的信仰。例如,宪法结构在美国、瑞典和英国通过不同的民主化进程而有力地影响着税收政策。三国的政治行为者都表现出对低税收的偏好,但行为却大不相同,因为不同的政治体制逻辑使不同的政治策略更可能成功。制度提供了个体解释自我利益的背景,并因此界定其政策偏好。在不同的制度环境中,任何理性行为者的行为都是不同的。
莱姆布鲁赫(Gerhard Lehmbruch) 利用历史路径来解释德国统一过程中哪种利益会最终赢得优势。他比较了西德制度安排移植到东德不同经济部门的案例。有趣的是,在他研究的大多数案例中,与西德将某些惯例强行移植到东部的简单做法不同的是,存在着一些潜在可行的、创新性方案。甚至东西方的行为者联盟都支持这些变迁。完全巧合的因素———统一前集体农庄成员产权合法化———解释了为什么这种转变会在农业领域而非通讯或卫生领域受到阻碍。他认为,这种背景因素对于转型政治来说是关键的,即使这些因素无法通过像市场竞争理论那样的途径理论化。沿着这种历史脉络,他还解释了其他领域中那些现存的、经由历史长期沉淀而形成的关于历史和权力平衡的概念发生了什么变化。
4、 因果关系的背景逻辑
历史制度主义在解释行为者的利益—权力关系时,非常重视背景的作用,这是它的又一个典型特征。制度自身能够为政治行为提供背景。背景因素可能影响制度的运转及其特色。以此为基础,理查德·洛克(Richard Locke) 和凯瑟琳·西伦(Kathleen Thelen) 赞成“背景式比较”。以劳工政策为例,虽然全球化形成了对“分权”和“灵活性”的国际压力,但那些受抨击的制度及其对于劳工运动的意义却存在着相当大的差异。因此,为了正确估价各种劳工运动经受工业调整或类似行为带来挑战的能力,洛克和西伦提倡立足于不同论题领域的比较,并希望把更多注意力放到观念和结构问题上来。
特里·莫(Terry Moe) 对政治行为者互动中的历史背景、制度惯例和权力平衡进行了分析。他对国家劳动关系委员会的研究展示了涉及任命过程的非正式规则体系是怎样对20 世纪50 年代国会僵局做出反应的。在几轮失败的任命之后,国会中势均力敌的民主党和共和党分别同意放弃所有亲商业和亲劳工的代表,并采用同等代表的规则。甚至在劳工力量大幅度下降之后,这些游戏规则也保留了下来,这就比此前历史背景中建立的权力和制度的平衡要持久。与其他行为主义理论的预言相反,这种社会利益和制度惯例之间的不和谐一直未受冲击,直到卡特和里根政府中的激进分子将任命过程再政治化。
豪尔对从凯恩斯主义到撒切尔统治下货币主义变化的研究表明,新政治行为者的建构怎样改变了英国行政制度的背景,并因此而改变了首相与财政部之间的权力平衡。作为金融自由化措施的一部分,允许利率大幅度浮动无意间影响了政府债务市场,并产生了政治后果。投资者开始以一种更合作的态度来买卖并对能够预测利率变动产生了兴趣。这种兴趣促使社会建立了新的经济研究机构、时事通讯以及其他形式的通讯机构。新的信息网络传播货币主义的观点,更重要的是, 它创造了新的集体行为者———“城市”,或者至少使老行为者恢复了活力,新的信息网络同时也赋予个体投资者新的角色,即作为新制度支撑的社会分子。这些发展影响着权力平衡的改变,支持撒切尔夫人将代表城市利益的货币主义合法化,从而实现对财政部的有效领导。这种分析不仅具有极大的创新意义,而且为人们理解市场行为者日益重要的作用提供了可以借鉴的模型。
结 论
新制度主义的几个分支都强调相同的问题,即当表达偏好的制度背景深刻地影响表达出来的偏好时,弄清楚人类行为想要什么是非常困难的。制度研究者没有通过考察个体心理来解决这一问题,他们集中关注将个体意愿整合为集体决策的规则和程序的影响,不管这些规则和程序是那些正式政治制度、自愿的联合体、公司,还是认知或解释框架。既然共同的研究兴趣是潜在政治需求与最终结果之间的暗箱,那么,预先界定这个箱子的内容就是毫无意义的。因此,规范的“制度”定义就不是可欲的。共同的研究议程就是对制度影响的研究,无论它们是在何处或通过何种方式发生的。
那么,历史制度主义是如何解决这个理论问题的呢? 所有研究表明,历史研究能为制度主义的疑问提供答案。通过探索不同时间和文化背景中利益概念的变迁,就能够研究制度对利益结构的影响,而无需强加“客观”的利益概念。即无须构造行为者“真实”利益的理论就可以区分“可能的”和“已表达的”偏好之间的差异。历史方法为回归制度主义范式核心的规范问题提供了颇有成效的途径。政治决策是各种因素复杂混合的结果,历史制度主义从来没有认为权力和制度已经实现平衡。制度不能决定行为,它只是提供了有助于理解行为者之所以如此的行为背景。因此,制度既不会使人类无法认知和认同利益的竞争性概念,也不会强迫人类沿着单一的轨道行动。
(本文编译自Politics & Society , Stoneham;Volume , 26 ,Mar ,1998。作者埃伦·M1 伊梅古特( Ellen M. Immergut) 为德国洪堡大学比较政治学教授)
