【内容摘要】政治制度是为维护和增进公共利益而限制、调节、疏导各阶级、集团或个人政治活动的规范体系。其社会功能是目标定向功能，促进价值生产的创制功能、维护价值生产的保障功能、促进合作的整合功能、社会价值的分配功能。
什么是"政治制度"？人们为什么要创立政治制度？或者说政治制度有什么样的社会作用或功能？这些问题本是政治学研究中的基本问题。然而到目前为止，这些基本问题还没有令人满意的答案，以至于在实践中理论常常不能发挥有效的指导作用。本文拟就上述问题略陈管见，以就教于学界的同仁。
一
要明确什么是"政治制度"，首先要弄明白什么是"制度"。不过遗憾的是，尽管人们很早就创造了"制度"一词，并在日常语言中频繁地加以使用，但对其含义却众说纷纭，莫衷一是。
以研究制度见长的制度学派经济学家们，对"制度"就有各种各样的解释。制度学派的创始人凡勃伦把"制度"看作是"个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯"[1]（P110）。康芒斯则把"制度"解释为"集体行动控制个体行动"[2]（P87）。格鲁奇在《比较经济制度》一书中把"制度"定义为"构成统一整体的各个项目相互依存或相互影响的综合体或图式。"认为"各种类型的制度，都具有规则性、系统性或规律性的共同特点"[3]（P5）。诺斯在《经济史上的结构和变革》一书中，给"制度"一词下过两个形式不同但实质一致的定义。他说："制度实际上是人和资本存量之间及资本存量、产品劳务的产量和收入分配之间的过滤器。""制度是为约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德行为准则。"制度的作用就是"提供人类在其中相互影响的框架，使协作和竞争的关系得以确定，从而构成一个社会特别是构成了一种经济秩序"[4]（P195-196）。T·W舒尔茨将"制度"定义为"一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。"[5]（P253）
除了经济学家以外，社会学家、法学家和政治学家们也给制度下过各种不同的定义。例如，帕森斯在《社会系统》一书中曾经指出："制度可以叫做复杂的制度化的角色整合，这种整合在所谈及的社会系统中具有战略性结构的意义。"[6]（P521-522）在《政治学分析辞典》中，美国政治学者把制度（institution）解释为"在有关价值的框架中由有组织的社会交互作用组成的人类行为的固定化模式"[7]（P77）。英国法学家麦考密克在《制度法论》一书中，曾经试图区分"制度"和"规则"两个概念，认为"哲学意义上的制度（和制度事实）显然与规则有某些关系，但并不与规则等同"[8]（P63）。制度"存在于规范或规则的背景中，并为规范或规则而存在，这些规范或规则（以复杂的组合形式）各自对人在社会背景中的行为赋予意义、使之合法、加以管理甚至予以认可"[8]（P20）。作者指出，制度概念"是用规则或通过规则表述的，规则的任何出现、发展或进化的过程都可能是制度的出现、发展或进化的过程。这要取决于有关的机构将规则的发展或进化加以概念化的方式。"[8]（P19）
我国的经济学者张宇燕对制度曾作过较深入的分析，他认为"制度的本质内涵不外乎两项，即习惯和规则"[1]（P120），其主要特征有：第一，制度是人类适应环境的结果；第二，其主要表现形式之一，是人们习以为常的惯例，或是规范化的行为方式；第三，规则是制度的另一核心，它的主要特征在于其具有强制性或约束性，并主要由法律法规、组织安排和政策来得到表现；第四，制度和集体行动交织在一起；第五，制度是为人们之间的交往、合作及交易的顺利进行提供保障的工具；第六，制度是以组织为载体，组织是由制度来支撑和维护的。[1]（P117-119）
以上罗列的各科学者对"制度"下的不同定义，都是从不同角度对制度进行的界定，其中有的较接近本质，有的则过于宽泛。把规则（或规范）与制度等同起来，没有看到二者的区别。根据人们的日常用语习惯，我们可以看到，规则（或规范）是比制度的外延要宽的一个概念。规则（或规范）可以包括法律、道德、习惯、政策、规章、制度等，而制度则不能完全包括法律、政策、习惯、道德和规章。实际上，制度是包含在规则之中，而又与法律、政策、习惯、道德、规章等相交叉的一个概念，如果用图来说明的话，可以图示如下：
上图作为一个平面图，无法完全表示各种具体规范之间的交叉关系，如习惯与法律之间就有某种交叉关系，但在此平面图上无法表示，因此，只能略去。然而，即使如此，我们也可以看到，制度是规则（规范）的一种，是规则体系中具有核心意义的部分，这种核心意义主要表现在它为组织（或社会系统）提供了一个基本框架，这个框架反映着组织（或社会系统）的基本价值取向，规定着组织或社会系统中基本价值的生产和分配，并为解决围绕基本价值的分配而引起的冲突提供一些基本的程序和准则。换句话说，这种核心意义，就是帕森斯所说的"战略性结构的意义"。
需要说明的是，我们把基本价值这一概念引入到制度的解释中去，理由有以下几点：第一，任何组织或社会系统都是为实现某种基本价值（通俗一点讲就是利益）而存在的。人们之所以过社会生活或成立（参加）某一组织，都是为了实现某种利益。第二，组织（或社会系统）作为基本价值的生产单位，要想使生产得以顺利进行，就必须有某种制度规范作保障。这种制度，一方面规定生产什么，如何生产以及保障生产中的协作；另一方面，还要规定产品（利益、价值）的分配，并能调节分配中的冲突。第三，制度本质上是一种人造的工具，作为一种"人为事物"，对它的定义应从它的功能或者它所实现的目的入手。这个目的就是基本价值。
二
社会中的制度多种多样，如经济制度、法律制度、婚姻制度、企业制度等等，其中每一种制度都是限制、调节、疏导某种特殊活动的行为模式和行为规范，目的是防止这些活动领域出现无序状态，导致活动参与者的共同利益受到损害或无法实现。那么，政治制度调节的活动领域是什么？与其他制度相比它有哪些特点呢？
政治制度无疑是调节社会中的政治活动的，而政治活动的出现则是由于社会出现了阶级与阶级或集团与集团之间的横向利益冲突，以及个人、集团与社会之间的纵向利益冲突所造成的。横向利益冲突表明，每个集团都想通过超经济的强制力量（主要表现为政治权力）为自身谋取更多利益；而纵向利益冲突则表明，每个集团的利益争夺须以不能损害公共利益或有利于增进公共利益（即社会利益）为前提。这两种利益关系是相互联系或互为条件的。没有横向的利益矛盾，就不会有纵向的利益冲突；而如果不从纵向的角度去处理横向的利益矛盾，也即冲突双方不能以公共利益为重，那么，互相冲突的集团之间就失去了合作的共同基础，冲突的结局就只能是两败俱伤。政治制度就是通过规范集团之间争夺利益的政治活动来维护或增进公共利益的。在这里，两种利益冲突是政治制度存在的前提，公共利益的客观存在是政治制度得以建立的基础，而维护和增进公共利益是建立政治制度的主要目的。所以，亨廷顿说："如果完全没有社会冲突，政治制度便没有必要存在；如果完全没有社会和谐，政治制度也无从建立"。"政治制度乃是道德一致性与共同利益在行为上的表现。"[9]（P10-11）
在政治制度的性质上，过去曾存在过三种认识上的误区。一是否认公共利益的存在，否认政治制度在增进公共利益中的作用，认为政治制度仅仅是一种中立的政治游戏规则，在这种规则支配下，参与竞争的各方都追逐自身利益的最大化，至于输赢的结局是什么，则不是政治制度设计者考虑的对象。这种观点是极端自由主义者的看法。按照这种看法，政治活动或政治竞争就是一种零和博弈，是一种你得我失的分配既定利益（或价值）的活动。这种观点的误区，一是没有看到政治制度的阶级性的一面，二是没有看到政治制度还有促进合作、增进公共利益的作用。其实一个社会的政治制度安排如果不能保护和促进社会利益，那么，争夺利益的政治斗争就会陷入日益残酷的境地，社会也会由于这种内耗而衰亡和崩溃。而且更重要的是，不能体现公共利益的规则本质上就不是政治规则，而是强盗匪帮中的规则。不过，无论一种政治制度是否能够促进公共利益，它都不可避免地打有一种阶级的烙印。能够促进公共利益的，一定会更多地体现先进阶级的利益；而妨碍或损害公共利益的政治制度，则一定更多地体现了腐朽没落阶级的利益。
政治制度问题上的第二个认识误区也是否认公共利益的存在，不过它不是由此推出政治制度是中性的游戏规则，而是认为政治制度仅仅是政治统治的工具。这是极"左"思潮盛行时的一种流行看法。这种看法的合理之处是看到了政治制度的阶级性，但是其失误是没有看到，如果不能保护和增进公共利益，任何政治制度都是不能维持长久的。另外，政治制度决不仅仅限制被统治者的政治活动，它实际上还要规范统治阶级的政治行为，目的就是能够多多少少体现一些公共利益。只有公共利益才能赋予政治制度以合法性。这一点不仅表现在各个阶级都能参与政治的现代民主社会中，而且也表现在一个阶级独掌政权的传统社会形态中。传统社会的政治结构很容易使人过分强调政治制度的阶级性，从而忽略其社会性的一面。而现代民主社会的政治结构，则容易使人过分强调政治制度的社会性即非阶级性、中立性或体现公共利益的属性，忽视其中所蕴含的阶级性质。这也是为什么对政治制度的极"左"看法多在落后国家流行的原因之一。
政治制度的第三个认识误区是，只承认政治制度维护公共利益的性质，否认其具有阶级性。亨廷顿是这种观点的代表。他说："没有强有力的政治制度，社会就会无力界定和实现其共同利益。因此，创造政治制度的能力，也就是创造公共利益的能力"。"任何可用于强化政府制度的东西，都可被称为公共利益。公共利益就是公共制度的利益。"[9]（P24、25）亨廷顿的这些说法，比较典型地代表了保守主义对政治制度的看法。这样的看法显然是一种理想化的看法，它起了美化现存制度的作用。实际上，我们说政治制度体现公共利益是从规范的角度也即理想或应该的角度来讲的，而现实中的政治制度不可能是完全符合这种规范要求的，要不然我们就无法说明历史上的国家兴衰和朝代更替。我们承认，政治制度越能维护或增进公共利益，国家也就越能够兴旺和发达。但是，历史中的兴衰证明，政治制度所具有的阶级性也是无法完全避免的一个事实，现实的政治制度就是在这种阶级性和社会性（或公共性）的张力或共同作用中存在和运转的。这种双重性恰恰就是政治制度存在的必要前提。因为如前所述，只有公共利益，政治制度就没有存在的必要；只有阶级利益，政治制度就没有存在的可能。另外，这种双重属性在政治制度中的比重也不是凝固不变的，而是不断变化的。正是这种变化，才导致了一些政治制度在历史上的衰亡，而另一些政治制度则出现了发展和更新。
由此看来，政治制度是为维护和增进公共利益而限制、调节、疏导各个阶级、集团或个人的政治活动的规范（规则）体系，它既要以公共利益为目标，又不可避免地打有阶级的烙印。和其他制度相比，政治制度有以下几个特点：第一，其他制度多涉及社会的个别利益，而政治制度则涉及社会的整体利益和根本利益。比如经济制度主要是调节个人之间的经济活动以满足个人和社会的经济利益要求的，婚姻制度是调节两性行为以满足人们的家庭生活要求的，而政治制度既能调节各种价值或利益之间的轻重关系，又能影响社会中大多数价值（利益）的生产与分配，所以和其他制度相比，它就更具有全局性和根本性。第二，其他制度多直接影响某种具体价值的生产和分配，而政治制度则能通过其他制度安排来间接影响各种非政治价值的生产和分配。第三，其他制度规范多不是依靠强力来保证实施的，而政治制度不仅依靠强力来维持，而且它产生的直接结果就是一种强制性的权力。
之所以如此，就是因为，社会的公共利益客观上需要强制性权力来维护，以防被个人或集团所侵害；而另一方面，社会中的集团或个人又总是试图凭借强制性权力为自身分得更多的利益或价值。因此，社会中的政治斗争常常直接表现为争夺或控制强制性权力的斗争，间接表现为维护或增进某种利益的斗争。从这个意义上说，政治制度的直接作用或首要功能就是通过规范各种追逐权力的政治力量，形成一种强制性的公共权力。换句话说就是，政治制度是形成、维护和实施强制性公共权力的规则体系。政治制度之所以能够影响大局，影响整体利益，并且能够通过其他制度安排影响具体价值的生产和分配，根本原因就在于它对公共权力的这种直接作用。公共权力的普遍性和强制性赋予政治制度以战略性结构意义。这种意义表明，政治制度的变革是其他社会制度变革的重要前提；政治制度不变革，其他社会制度的变革也就很难彻底进行。
三
形成和维护公共权力是政治制度的主要政治功能，而保障实施公共权力则是政治制度履行社会功能的主要表现。人们创立政治制度不是仅仅为了形成和维护一个公共权力，而是要运用这种权力达到一些社会目的，或满足某些社会的需要。因此，政治制度的社会功能是它最根本的功能，要想深刻理解政治制度的性质，就必须深入考察它的这些社会功能。
政治制度的首要社会功能是它为共同体选定集体价值目标的目标定向功能，或曰价值定向功能。具体来说就是，一旦一种政治制度已被确立，那就意味着它也为社会确立了一个基本价值的目标框架，社会的其他制度要以这个框架为参照物，社会集团的合法政治活动要在这个框架内进行，掌握权力者制定的政策要以这个框架为依据。当然，这并不是说，社会的具体目标在一种政治制度中不可能有任何变化，而是说这种具体目标的变化有一个限定的可能性空间，突破这个空间就可能与现行政治制度的性质互不相容。政治制度之所以具有这种功能主要是因为，虽然社会本身具有客观的公共利益，但公共利益的具体内容却需要社会成员的认识，并需要公共权力的确认。只有被认识的利益，才能成为推动人们行动的动机；只有被公共权力确认的公共利益，才能成为政策制定的准绳；只有转化为公共政策，公共利益才有可能加以实现。而这种公共利益的确认和实现过程都是在政治制度的框架内进行的。这个框架预定了公共权力的分配格局，从而也预定了认识和选择公共利益的可能空间。权力的格局就是社会势力或社会力量相互关系的格局。由于每种社会势力受自身利益的局限，并且各种势力都力图使确认的公共利益与自身利益相容，所以，各自认识和选择的公共利益是有很大差异的。公共权力作为社会力量相互关系的一个体系，其确认的公共利益一定是与这种力量关系相适应的。良好的政治制度是能够符合社会需要、有利于真正公共利益的确认和实现的组织公共权力的制度。
政治制度的第二个社会功能是安排促进价值生产的各种制度的创制功能。如前所述，每种制度规范都是为维护或促进某种价值（利益）的生产或分配而设立的。不过社会中的制度，有些是自发生成的，也有许多是人们有意识创立的。在这些有意创立的制度中，公共权力创立的制度最具有普遍性和权威性，而且对价值的生产或分配也影响最大。所以，西方的新制度经济学家们断定，国家对产权制度的效率负有责任。当然，创立制度的是那些掌握公共权力的人，而不是政治制度本身。然而，政治制度决定了什么人掌权，如何掌权，以及掌权者决策或创制的规则等问题。从这个意义上，我们说政治制度有创制的功能，或起码说有影响创制的功能。正如政治制度为社会预定了一个基本价值目标框架一样，它也为社会预定了一个创制的可能性空间。这种创制功能是政治制度最具生产性的功能。这里的生产性不仅意味着它生产了一些新的制度，而且更重要的是意味着它通过这些制度促进了社会中它所鼓励的价值生产。西方的行为主义政治学家们，可能是受"福利国家"运动时期重视分配问题的社会潮流的影响，大多都把政治看作是对价值进行权威性分配的活动，看不到政治的生产性功能，这不能不说是一个巨大的缺憾。相反，一些社会学家倒认识到了这一点。如帕森斯就把政治制度看作是对集体达成目标活动的效益有最直接影响的规范结构[10]。这里的达标活动毫无疑问就是价值的生产活动。政治制度就是通过自身和其他制度安排，疏导社会的力量和人们的活动，从而提高了它所鼓励的价值生产活动的效率，增加了社会的价值总量。因此一个社会能否繁荣昌盛，在很大程度上取决于政治制度的这种疏导能力和生产能力。
政治制度的第三个社会功能是限制有害价值生产的各种活动的保障功能。任何制度都具有限制人的某些活动的作用。这种限制自然不是无目的的限制，它的目的无非就是防止两败俱伤的行为冲突，保护人们的合法利益，维护某种价值生产所需的条件和秩序。这种限制作用，主要通过直接限制人的某些政治行为，以及通过在这种政治制度框架中制定的法律规范限制人的其他一些行为，来维护整个社会的秩序，保障该政治制度所允许或鼓励的价值生产活动的顺利进行。政治制度在这方面首先是通过维护政治秩序，其次是通过维护各种社会秩序，来履行自己的保障功能的。前者是它的直接作用，后者是它的间接作用。
政治制度的第四个社会功能是调节社会成员或群体之间的冲突以促进合作的整合功能。任何社会都需要一系列的整合机制才能防止分裂，维持生存。政治制度是最重要的整合机制之一。它通过对政治参与渠道的安排，通过对调节冲突的政治程序的制定，把互相冲突的各种社会政治力量整合在一个统一的体制和秩序之中，使冲突和合作得以平衡，没有这种合作和整合，社会就不可能对公共利益达成较高程度的一致认识，社会的价值生产也不可能得到有效的维护。政治制度的这种调节作用与上述的限制作用有很大不同，限制是通过一些禁止性规范来实现的，而调节多是通过一些程序性规范来实现的。政治制度的程序性规范规定了各种利益的表达方式和程序，也规定了利益综合的一系列机制。通过这些规范，互相分歧和冲突的利益经过讨价还价和让步妥协被整合在了一起，局部或集团利益转化成能够互相兼容的利益，或者能够与公共利益相容的利益。于是，公共利益的内容得以表达，合作的基础得以认同，基本的秩序得以确立。
政治制度的第五个社会功能是对社会中的价值进行权威性分配的功能。本来，政治制度调节冲突的功能本身就有分配价值的作用。这里，我们把分配功能独立出来，主要是因为价值的分配不仅通过程序性规范的调节来实现，而且还通过指令性规范来直接进行。另外，利益冲突的调节主要是为了达到社会整合的目的，而价值（利益）分配本身则不仅是或不一定是为了实现社会的整合。换句话说，利益调节只会有利于社会和谐，而利益分配则有可能会促进和谐，也有可能会加剧冲突或引起分裂。现代社会多采取利益各方共同参与的调节方式进行分配，而传统社会多通过指令性制度规范或统治者的行政命令分配利益（价值）。当然，现代社会也会有一些指令性分配，而传统社会也会有一些调节性分配。无论什么样的分配，只要通过政治制度来进行，它就一定具有权威性，也即它是由强制性公共权力来实施和保障的。政治制度的价值分配功能，主要体现在政治制度对政治利益的分配性规定，这些规定所形成的政治格局对其他利益分配的权威性影响，以及为解决冲突所制定的程序性政治规则对利益分配结果的决定性影响等方面。
政治制度可能还会有一些其他功能，但上述功能是其主要功能。一个社会之所以要创立一套政治制度，主要就是为了履行上述功能，以维护社会生存，促进社会发展。因此，从本质上讲，政治制度是社会实现自身价值目标的工具。一旦它选定的价值目标框架不符合社会生存发展的客观利益（价值）要求，或者它所维护和促进的价值生产不符合大多数社会成员的利益需要，或者它不能有效地保障有利社会的价值生产活动，或者其价值分配的方式与结果不能促进社会的合作，不为大多数人所认可，那么，政治制度变革的时机就会到来。
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