内容提要:随着中国农村基层的变革,基层社区权力结构也处在不断变动之中。本文以一个村庄为个案,具体考察了该村在经济变革中出现的权力组合的变迁过程,分析了该村由能人权威治理走向民主规范治理的转变及动因,并由此指出:农村的政治改革最重要的是改变农民传统的生产和生活条件,能人权威的崛起有一定必然性;随着经济变革,特别是产权的明晰化,农村基层治理将由能人治理走向法治治理。
关键词:权力;基层组织;农村改革;法治;中国
随着中国进入以经济建设为中心的时代,一些在农村经济发展中具有较强能力而卓有成就的能人迅速崛起,并在本社区的政治运作中居于支配地位,形成能人型治理模式,由此产生出特殊的能人政治现象。这种现象构成了中国农村社会转型时期一道特别的政治风景线,所折射的政治光谱已超出农村基层。我在《由能人到法治:中国农村基层治理模式转换——以若干个案为例兼析能人政治现象》(载《华中师范大学学报》1996年第4期)一文中对能人治理作了初步分析。随后,我到该文所列个案之一的广东省深圳市万丰村作进一步调研,了解到该村的能人治理正在发生创造性转换,进行权力重组。这一先行一步的改革颇有启示。
一、放权下的集权:能人权威的崛起
中国历史上以农耕文明发达而著名,即所谓乡土中国。中国的大大小小变革都无不起之于乡村,或可以在乡村追溯其动因。能人权威在乡村的崛起,正是传统中国发生重大变迁所造成的。这一变迁尽管首先和主要表现于经济社会领域,但其动力却来自于社会的核心部位———权力结构,并有可能引起权力结构的重新组合。
中国的改革起之于农村,其基本趋向是市场化和民主化。而市场化和民主化都是以国家放权为大背景的。
改革前人民公社体制的突出特点是政社合一,高度行政化集权,国家权力对农村基层深度介入,经济社会资源由各级行政化组织所控制。农民和农村基层自主活动的空间相当小。80年代初开始的农村经济体制改革的主要内容和特点是权力下放,农民获得了生产经营自主权和相对独立的利益。伴随政社合一的人民公社体制的解体,农村基层管理实行“乡政村治”,乡镇建立基层政权,乡镇以下的村实行村民自治,由过去的生产大队演变而来的村获得了广阔的自主活动空间。邓小平当时曾将权力下放视为最大的民主。
体制改革将生产经营自主权下放给农民,实质上是将农民的致富由主要是政府行为变为主要是农民的个人行为,即所谓“让一部分人先富起来,最终实现共同富裕”的制度安排和政策导向。而伴随经济体制改革出现的农村商品经济和乡镇企业的蓬勃发展,则为农民迅速告别传统经济体系,走向富裕提供了前所未有的机遇。但是,市场化和工业化对于广大农民来说毕竟是一个崭新的课题。机遇与风险并存,自主性与选择的困惑相伴。农民迫切需要懂经营、善管理、既有远见卓识而又能当机立断的经济能人带领他们走向富裕之路。社区经济能人因此应运而生。万丰村的潘强恩便是其中之一。
改革前的万丰村是一个资源富饶的穷村。它位于地域条件优越的珠江三角洲,隔深圳河与香港遥遥相望。同全国大多数村庄一样,万丰村长期处于贫困之中,到1978年人均收入仅350元,与对岸的香港形成鲜明反差。受不住贫穷煎熬的万丰人纷纷离乡背井南逃香港,仅1978年就逃港500多人,青壮劳力锐减。1944年出生的潘强恩长期在这个贫穷小村生活。但与一般村民有所不同,潘喜爱读书,肯思考,有主见,且是一个理想主义者。他长期担任乡村医生,后兴办大队药厂,颇有成就。1979年,富有改造社会理想的潘出任村党支部副书记,参与和领导了土地承包到户的第一步改革。
随着改革开放的扩大,在香港的万丰人回乡投资,村里办起了塑胶花厂,年终获得60万元纯利润。这一笔前所未有的巨款使万丰人初步尝到了市场化和产业结构调整的甜头。在经济转型的关键时刻,村里多年的老支书潘长根于1982年力荐潘强恩出任支部书记。潘强恩决定以村集体为基础,走引进外资,以工致富的路子,随之成立了万丰集团公司。1984年,为引进一个大项目,需要大笔资金兴建厂房。潘大胆决定采取入股的办法,发行股票,集资办厂,按股分红。经历了“一平二调”的农民担心入股的钱难以收回,亦害怕办厂有风险入了股分不了红。经潘和党支部成员再三动员,村民纷纷入股,不仅使厂房如期建成,而且使村民们获得了丰厚的红利,村的集体资产迅速增长。万丰村因此在全国率先搞起股份合作制,把握住难得的机遇,经济得以跳跃式发展。1995年,村的总资产达10亿多元,收入超亿元,人均收入1 9万元,比1978年人均收入增长50多倍,该村已由传统的农业穷村转变为以工商业为主的现代化新村,被誉为“南国第一村”。
万丰村的巨变显然与村领导人的较强能力密切相关。一定意义上可以说,没有潘强恩的远见卓识,就不可能有万丰的巨变。因此,万丰村的变化过程,同时也是能人和能人权威的崛起过程。能人和能人权威是指,在经济转变时期那些具有较强经济才能的人作为社区领导人,推动社区经济迅速发展,并在社区治理过程中居于支配性地位,从而形成能人主导治理的能人权威。从万丰村看,其特点主要表现为:
1 权力资源的再集中。中国共产党是执政党。党支部在农村基层组织中居核心地位。农村改革只是废除了政社合一的人民公社体制,党组织在农村的领导地位并没有变化,其一元化的领导方式也不可能迅速改变。潘强恩作为党支部书记理所当然被视为社区领导的“第一把手”,执掌村中的决策和管理大权。但是,实行家庭承包制后,生产经营的经济权力分散化,村领导原有的权力基础被削弱,可控制的权力资源大为减少。权力的分散化有助于充分发挥个体劳动积极性。万丰村在实行第一步改革———家庭承包制后,很快进入工业化。引进外资,发展工业,不可能依靠单家独户,而只能通过村集体为单位的方式进行。因此,万丰村的工业化过程,同时是再集体化,也是生产经营权的再集中过程。在由承包制向股份制转变,即该村第二步改革中,村民将原承包的土地作为股金交给村集体,成为股份公司的员工。村民虽然享有分红权,但同时却让渡出对生产资料的直接经营权和分配权以及相应的某些民主权利。潘强恩不仅是村党支部书记,更是万丰(集团)股份公司总裁,执掌着村的经济决策和管理大权。这意味着潘能够通过集体股份企业支配和控制十分雄厚的经济社会资源,并以此治理村内公共事务。因此,能人治理的崛起同时也是社区权力资源在能人手中再集中的过程。
2 剧增的权威能量。权威是一种影响力和动员力,这种力量的集聚便形成推动事物发展的能量。根据热力学第二定律,能量过度分散就没有力量。在事物的重大转变的关键时刻,尤其需要强大的能量促使事物的飞跃转变。在万丰村的市场化和工业化的跳跃式转变中,潘强恩等村领导首先依靠传统的组织权威将分散的村民重新组织起来,同时也承受着让广大村民迅速共同致富的期望。由于潘的过人才干,即具有传统农民所没有的现代开放和市场意识,能紧紧抓住难得机遇,使万丰村民率先走上致富之路。村民的致富愿望得以实现,因而更信任,也更愿意追随以潘为代表的村领导。由此使潘的影响力和动员力迅速增大。潘的成就同时得到政府的奖励的支持。他多次被评为所在市、省的优秀共产党员,当选省人大代表。更突出的是,潘以一个现代欧文的执着提出了“共有制”的独特见解。“共有制”试图以股份制将各种制度、人文优势结合起来,颇有创造性,并引起了全国政界和学界的广泛关注,将实行“共有制”的万丰村视之为“万丰模式”。1992年在北京人民大会堂举办了“万丰模式”研讨会,相当数量的高层人士给予高度评价,潘亦成为风云人物。潘不仅为万丰带来了巨量财富,而且带来了赫赫名声,其治理能力更为突出。因此,万丰村的经济起飞过程,同时也是潘的权威能量剧增,影响力和动员力迅速扩张的过程。
3 个人决断型的威权治理。实行家庭承包后,社区权力分散化,各家各户独立性较强,社区的公共治理较简单。而在承包制向股份制转变中,万丰村的组织化程度大为提高,公共治理的内容复杂得多。但是,由于权力资源的再集中和社区领导剧增的权威能量,使对社区公共事务的治理主要依靠潘强恩等村领导的个人决断,一般村民对公共事务治理的参与程度较低。1994年,国家实行宏观调控,村里投资大,资金紧张,公司帐面一度无钱支付上亿元的红利。村民十分紧张,束手无策,直到潘强恩从香港回来运用个人影响筹集资金才解决问题。所以,在相当长时期,潘强恩等少数村领导的意志能得到充分的贯彻和体现,即“说话算数”、“一言九鼎”。否则,该村兴办全国第一个村办博物馆、主办全国第一家的村办刊物、在人民大会堂召开“共有制”理论研讨会等特殊决策是难以作出和实施的。
二、集权下的放权:能人权威的转换
能人权威是中国农村经济社会转型时期的特有产物,它对社区经济社会的迅速发展起到了至关重要的作用。但是,随着社会的发展,能人个人才能和素质的有限性与经济社会的进一步发展要求的矛盾会愈益突出。能人治理必然要向新的治理形式转换。万丰村再一次面临体制改革和权力重组,其重点是民主化基础上的制度化。
万丰的第三步改革自1992年开始,基本特点是在社区集权体制下的放权,由能人治理向制度化治理转换。首先是村企分开。过去由党支部和村委会等村政组织直接管理下属企业公司,村企收支混合,权责不清,职能不分。通过改革,实行村企分开,重组公司,下放权力。村一级设集团总公司,集团所属公司独立经营,自行发展,自负盈亏。村党支部和村民委员会只是进行宏观控制,不直接管理企业公司的经营。设立村财政所是村企分开的重要举措。在现阶段中国,只有乡镇一级才能设财政所。但万丰已是一个拥有数亿资产的超大村庄。村企分开,下放权力,首先要在经济上分开,使公司拥有独立的财权。这意味着村政组织不得随意支配企业的财产。企业直接与村财政所发生经济联系,并根据财务制度规范运作。其次,党村分工,扩大参与。过去,村党支部和村民委员会之间没有明确的分工,和大多数农村基层一样,是“几块牌子一套班子,说话算数一个人(支部书记)”,村民对公共事务管理的参与程度较低。随着村企分开,党、村、企各有分工。党支部负责决策和指导,村民委员会负责执行,而对经济事务的管理主要由集团公司董事会负责。更重要的是,村组织领导人由所在系统的人员根据制度任命或选举产生,而不是对权力的垄断。党支部由党员选举,村民委员会由村民选举,集团总裁由董事会任命。通过较为严格的选举或任命程序,社会成员对公共事务的参与得以扩大。再次,制度化限权。为了加强管理,集团公司制定了较为严格的制度,特别是财务管理制度。在这一制度下,领导人的权限无形中受到限制。公司每一项开支都要受到公司审计部门的审计。包括总裁潘强恩的公务开支。潘的公务支出一旦超过500元,要经过公司财务总监审核。
万丰放权改革的深刻动因来自于其经济体制,是经济体制和经济发展的必然要求。自1984年,万丰成立股份公司,实行生产资料共有制。在这一体制下,尽管村民没有,也不可能有终极意义的生产资料所有权,甚至没有承包责任制下的生产经营权,但股份制将共有的生产资料量化到每个村民,使村民根据所拥有的股份享有分配权和收益权,由此将个人的利益与公司发展紧密联系起来。村民从股东权益出发,要求更多地了解村集体和公司的事务,参与公共事务的管理。因为随着公司规模的扩大和市场风险的增加,把收益的希望仅仅寄托于少数,乃至个别决策者和管理者,显然是不可靠的。1994年出现的分红困难就充分证明了这一点。一些村民对近些年领导人将许多资金用于非生产和村民分红方面也有意见,
能人权威有所流失,村民要求对村财务进行民主监督。万丰经济发展公司门口便耐人寻味地贴着一幅对联:股份制户户致富共有制人人当家。同时,经过10多年的发展,万丰已形成有近10亿资产,百多家企业公司,3万多外来工的超大村庄。仅仅依靠少数,乃至个别人进行决策和管理显然较为困难,不利于调动下属企业和职工的积极性,并会加大市场风险。个人决断型的威权治理因此受到严峻挑战。正是产权共有体制的发展推动着权力下放和民主管理。
放权改革意味着集中的权力再度分散化。但这种分散化与家庭承包时期的分权不同。它是将权力分散于法人组织而不是个人。这是因为随着工业化和经济发展,万丰村的组织结构发生了根本性变化。在承包制时,村的组织结构是平面组织,一家一户分散的农民组成一个社区。在承包制向股份制转变中,一家一户的权力直接集中于村领导之手。由于经济发展,万丰村集团公司下属若干分公司,村民属于各分公司的成员。在村民和村集团之间出现了一级新的法人组织。村的组织形态因此转变为纵向、立体结构。村社区是由个人、公司、集团公司共同组成。个人与各个公司的联系更为紧密。万丰村的放权改革主要是将生产经营权下放给公司,社区权力由改革初期向个人集中,转变为向多个法人组织分散,以适应新的组织形式和经济发展。
能人权威是建立在一般民众由于能力较差而把希望寄托在能人身上的产物。随着经济发展,特别是传统乡村的城镇化、工业化和现代化,万丰村民的能力和素质大为提高,正现由传统农民向现代农民的转变。村民不再只是希望有一个好当家人为他们作主,同时也要求自己当家作主。据笔者的实地访谈,相当一部分村民,特别是伴随改革开放成长的一代,岁龄在20—30多岁的村民有相当精明的市场头脑和独到的见解,他们希望有一番作为,而不只是本分听话的传统农民。特别是在处于开放前沿的深圳农民,对以民主和法治治理社会有着更为深刻的认识。当地一位村干部对笔者讲了这样一段话。他说,近几年因经商多次出国。有个国家的政府所在地建在地下,他大惑不解。当地人说,政府是靠民众养活的,理应在人民监督之下。此话对他感触很深,民主意识受到启迪。这就是促成万丰在产权改革基础上实行进一步政治改革的重要原因之一。
在能人治理的条件下,由于能人的成就非凡,享有很高的威望,且农民,特别是创下基业的老一代农民的权威意识不可能随着经济发展很快改变,对改变能人权威治理后的状况更无把握。因此,能人权威的转换与居于核心地位的能人本身的状况有着十分重要的联系。尤其是在面临权力和利益再分配的转换过程中,能人的认识和决心具有关键性使用。万丰的改革便是如此。在万丰的当家人潘强恩1996年8月28日同笔者的交谈中,他谈到他个人对万丰进行放权改革和民主管理的认识。首先,万丰实行共有制,产权多元化,领导者面临着巨大的分红压力,股东分少一点,分迟一点,都会有意见,并集中于主要领导人身上。其次,过去10多年的治理带有开明专制的色彩,现在走向民主政治,实行民主选举,领导人有威信,才有可能当选。再次,自己年岁渐大,身体不如以往,现在考虑总体接班。江山代有才人出。自己今后主要是宏观指导,进行理论创造。因为过去的中国农民领袖缺乏现代思想,无法超越自身的局限性。禹作敏便是这样。当笔者问及潘与禹有什幺不同,潘说:(1)及时放权;(2)文化较高;(3)善于协调好上下关系;(4)比较超脱,注意学习,着书立说,有自己的思想。潘近几年给自己的要求是每天写1000字,一年一本书,他个人和与他人合写的书达10多部。其思想具有很强的超前性。
与实行承包和股份制改革相比,万丰的第三步改革,即下放权力和民主管理的进程将更为艰难。因为它是权力的重新组合,涉及到权力和利益的再分配,涉及到权威和治理形式的重建。万丰的第三步改革自1992年始,取得了很大成效,经济社会发展迅速,但也出现了新的问题和挑战。一是出现部分权力真空。权力分散化造成村核心权力弱化,各自为政,互不协调。二是产生权力斗争。权力多样化格局造成人们期望在权力重组中获取更大的权力,而获取权力的游戏规则尚不健全,权力斗争难免引起动荡,甚至出现前所未有的派别问题。三是缺乏统一的权威,经济权力下放后,下属企业公司有经济实力,独立性增强,集中统一管理和社区公共事务治理出现困难。四是潘强恩的个人权威受到强大挑战。分权是潘提出的,是主动牺牲权力,但个别新人却欲利用分权之际打倒潘(“打倒潘”是潘的原话)。1996年8月下旬的万丰村党支部和村委会改选,是改革面临着最困难和最关键的时期。包括潘强恩等在内的创业时期的村领导面临落选的可能。但即使如此,潘也认为改革是大势所趋,必须继续往前走,同时也要采取一些相应的措施,使体制改革得以平稳过渡。如在集团公司设总裁,党支部和村委会把握人事权、决策权和审计权,以进行宏观控制,解决核心权力弱化问题。潘很有信心地认为,凭借他个人多年形成的权威,估计可以渡过体制转换和权力重组的危机。
三、权力重组与治理模式转换的启示
万丰的治理形式改革尽管只有一个小小的行政村范围,且改革仅仅是开始,尚存在不少困难和问题,但这一改革对其它农村具有一定借鉴意义,并给我们如下启示:
1 中国改革的趋向尽管是市场化和民主化,但改革的重点和时序会有所不同。第一步改革的重点在以市场为导向的经济。正如费孝通先生在谈及农民的思想时所说的:“对他们来说,优先的不是要民主,而是要保障”。“小农生活是不稳定的,因此他们不得不依靠别人,要有某种‘皇帝’来保护自己,所以毛泽东变成了‘万岁’,而且不仅是他,到处有小皇帝,处处有小当权者,那幺我们怎能发展民主国家?”他们的思想及其产生这一思想的生活条件:“要等到农民改变了他们的职业才会起变化。那意味着我们必须改变产业的结构。”①而在改变农民的思想和生活条件过程中,具有特殊能力的能人权威及其能人权威主导的治理模式的崛起有其必然性。农民为改变其生活条件,有可能暂时让渡一些权利,让能人为他们当家作主。这也可能预示着在中国的民主化进程中会经历一个能人权威治理时期。
2 能人权威是经济社会转型中的一种特殊产物,随着经济社会变迁,必然会面临新的挑战,否则会影响社会的转变。前全国人大委员长万里针对在经济改革中获取巨大权威能量的农民领袖蜕变为土皇帝一事,指出:“大邱庄禹作敏的问题并不是偶然的个别事件,而是一种有代表性的社会现象。”②因此,伴随经济改革和经济社会变迁,政治改革和民主化进程将会提到议事日程,能人权威的合法性逐步流失,民众有可能将让渡的那部分权利收回,从而向民主法治权威治理模式转换。③万丰村的权力重组在全国先行一步的改革已预示了这一点。
3 万丰村的改革虽然只在一村范围,较容易实行,但它所折射的政治光谱远远超出农村基层。在世界历史上,民主化进程大多从边缘地带的乡村启动,由社会民主向国家民主扩展。对于乡土中国来说,乡村民主化进程的影响不可小视。
4 由能人治理向以分权和民主为基础的法治治理转变是必然趋势。但这一转变需要相应的经济社会条件和权威人物的自身转变。万丰村的放权改革之所以能走在全国前列,最重要的原因是产权的共有制。由产权改革带来的放权改革和民主治理至少给我们提出了两个重要理论课题:一是民主和产权有着内在逻辑关联。在社会主义国家,人民当家作主的民主权利有时难以有效落实,与产权不明晰相关;二是产权明晰并不意味私有化,在产权共有,即在社会主义公有制基础上发展民主,这是对西方产权—民主理论的一个挑战。
5 能人权威的转换是一个复杂艰巨的过程。在这一过程中有可能发生各种各样的情况,甚至会出现曲折和倒退。但是,能人权威由于能够促进经济社会发展,客观上为能人治理向现代法治治理创造了条件,因此,它可能是由传统治理向现代法治治理转变的一个重要的中间环节,至少对有着深厚小农经济传统的中国农村是如此。关键在于卓有成效的引导。
注释: ①费孝通:《城乡和边区发展的思考》,第40页,天津人民出版社,1990年版。 ②《万里文选》,第630页,人民出版社,1995年版。 ③见徐勇:《由能人到法治:中国农村基层治理模式转换———以若干个案为例并兼析能人政治现象》,《华中师范大学学报》,1996年,第4期。
来源:政治学研究
