从上世纪90年代末至今，一直是我国地方政府制度创新的活跃期。无论是县乡党政干部的“公推公选”，还是重庆市开县麻柳乡“八步工作法”所代表的“全民公决”和“群众管钱、干部管事”的理念和做法，都是以扩大民众有序参与为主要内容的地方政府制度创新活动。由中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校政党研究中心和北京大学中国政府创新研究中心共同举办的“中国地方政府创新奖”也举办了4届，在“政治改革类”、“行政改革类”和“公共服务类”领域里评选出了一大批有代表性的创新案例，显示了我国政治体制改革和管理体制改革的最新进步。
但是，几年后，当我们认真梳理和跟踪这些创新案例的后续发展时，也很遗憾地发现，基层政府的许多制度创新几乎都面临着严重的制度困境。就是那些曾经获得了中国地方政府创新奖的项目，也有差不多1/3名存实亡了。这究竟是怎么发生的？是什么东西阻碍了创新项目的可持续性和可推广性？我们到底在那些制度方面迫切需要加以改进？这些问题，值得我们认真思考和研究。
内部危机状况的逐渐消失，使来自民间的压力小了，地方政府坚持创新的动力自然也就小了
大多数我国地方政府制度创新的发生和发展，都与当地的尖锐矛盾和危机密切相关。而且，这种矛盾和危机的程度还决定了一项制度创新的彻底性程度的高低。面对严重的危机，地方政府内部干部的思想比较容易统一，需要解决的主要矛盾也十分明显。由于没有了退路，制度创新对既得利益调整的阻力会大大降低，在民众的巨大压力下，腐败和官僚主义的活动空间被大大压缩，实事求是，从实际出发，让人民当家作主等一系列党的正确思想路线，也得到了较好的贯彻执行。
笔者2007年7月下旬再次赴重庆市开县麻柳乡调查时，原麻柳乡党委书记李红彬就如实地告诉我，1999年6月14日发生在麻柳乡的群体性事件是1998年至1999年当时开县众多的农民群体性事件的一个突出代表。这一时期也是中国农民群体性事件的普遍高发期。农民们对于过重的农村税费负担和官僚主义的管理方法已经忍无可忍，揭竿而起了。中央的农村政策正是在这个时候被迫进行了调整，以适应新形势的变化。所以李书记认为，以取消农业税，加大对农业投入为代表的中央农村政策的调整，其重要性完全可以与1978年的农村大包干的制度创新相媲美。
犹如革命党向执政党的转变一样，处于危机时期的制度创新，在危机被消除了之后，如何实现“民主治理”才是对地方党委政府民主执政真正考验的开始。之所以这么说，是因为首先，处于危机时期干部们放弃的权力和利益，并不等于在非危机时期他们也会同样放弃。其次，旧体制的惯性在过去的几十年里已经形成了干部们执政思想和行为的习惯定势，这是一种潜意识和潜规则，会在各个方面自觉或者不自觉地流露出来，而与个人的道德品质高低并无多大关系。再次，现实中在乡镇以上的地方党委和政府中，并没有真正意义上的选举民主，占主导地位的仍旧是计划色彩浓厚的“任命制”和对上负责，民众对官员的直接监督缺位，他们也没有畅通的渠道来实现这种监督。在这样的情况下，在很大程度上失去了危机压力这种对立面的情况下，要想靠地方党委政府官员的自觉性来维持民主执政的水平，将会面临极大的挑战。
重庆市开县麻柳乡的“八步工作法”始创于2000年，在2004年被总结推广。其时，重庆市所有乡镇的主要领导干部都到过麻柳乡参观学习，进行培训。重庆市委市政府也做出过决定，号召所有单位学习和推广麻柳乡“八步工作法”的经验。但时至今日，笔者看到此种方法在重庆市其他乡镇的推广成果十分有限，当地农村干群矛盾减少的主要原因还在于免除了农业税，彻底减轻了农民的负担，而不在于基层干部改变了自己的执政方法和理念。对于那些本身就没有遇到像麻柳乡那样危机局面的乡镇和局委，要他们放弃自己的权力，自觉置身于民众的监督之下，就更加困难了。2007年7月，笔者在与原麻柳乡党委书记、现开县编制办主任李红彬交谈时，他也提出，推广“八步工作法”要有条件，首先是大的制度环境，如党的农村政策调整，以人为本，建设和谐社会等。其次要提高民主的质量，包括干部、农民的素质。还有就是民主是有成本的，要花时间，反复讨论；要有耐心倾听民众的意见，包括骂娘；如何使干部适应这种环境，并降低民主的成本，仍然是需要试验和研究的重大课题。
笔者2007年7月下旬曾访问过麻柳乡的九华村和兴坪村。在九华村，对于笔者询问村级道路、饮水工程等公共服务设施的建设，如果遇到少数人不同意、不参与、不集资的情况，村里如何处理的问题时，村干部的回答是：做思想工作，动员，时间可能需要几个月。最后是谁付钱谁受益。但是对于像道路建设这样的公共服务，也没有办法不让没有集资的村民使用。对此，现任麻柳乡党委书记肖仁海表示，“八步工作法”不是万能的，乡镇政府依法行政仍旧很重要，不能一味迁就少数村民的违法行为。笔者在麻柳乡调查时，肖书记就一直忙于制止村民在计划生育、乱占河道建房和私自出售承包土地的违法行为。
肖仁海是2006年底接任麻柳乡党委书记的。可以说，他的前任所创造的“八步工作法”，能不能在他这里继续发扬光大对他是个的严峻挑战。他认为，推广“八步工作法”要有4个条件：群众基础、专家指导、上级支持、乡村干部努力。笔者注意到，这4个条件没有一个涉及制度层面的问题，都是制度外的政治动员性质的因素。这是不是一种过去的思维惯性和定势？这个问题时时浮现在笔者的脑海里。笔者2006年和2007年两次去过麻柳乡，感到与前任书记李红彬相比，现任书记肖仁海显然更注重在法律的框架中来处理问题。因为他所面对的是维权意识很强的麻柳乡农民，他在处理农村问题时，必须要兼顾到对上负责和对下负责的结合。李红彬书记曾对笔者明确表示，“八步工作法”在推广过程中，也会发生“良种功能衰退”的现象。他认为，如果不能不断的完善和深化这种方法，其功能退化的危机就时刻在发生。麻柳乡一些干部一直希望像“八步工作法”这样的民主执政理念也能够推广到乡党委和政府的日常工作中来，但是直到今天，这样的希望还仍旧是奢望。一个在村一级被证明为正确有效的民主执政手段，在推广到乡镇一级时会遇到更多的困难，原因恐怕不完全是干部的素质不高，既得利益的阻碍，而关键是“八步工作法”是建立在村民自治的基础上的。在乡镇还没有实行直接民主选举的今天，把“八步工作法”嫁接在原有的乡镇党委政府的管理体制上，是会水土不服的。
这种思考笔者在麻柳乡兴坪村考察时就间接地得到了证明。兴坪村是麻柳乡农村工作的先进单位，也是开县新农村建设25个推进村之一。但是，2007年7月笔者随同乡干部在那里考察时，却看到了这个村在两个重大的农村工作上的失误。其一是计划生育，2006年该村还获得县计划生育一等奖，2007年就几乎要被亮黄牌。其二是在新农村合作医疗项目上，至2007年上半年，该村新农合应入保人数是1831人，实际入保1011人，只占57%，这还包括了63个民政资助对象。上半年可以报销医药费5万元，而实际只报销了300元。该村村主任就是医生，由于新农合的药品价格和农民自费的药品价格的差异，出于关心自己的经济收益考虑，他不愿意让农民享受新农合的好处，所以产生了6个月该村农民才报销了300元的奇怪现象。这种局面将造成的一个直接结果就是，接下来会有更多的农民不再愿意参加新农村合作医疗，也不会再交钱了。
这两个工作失误，就第一个来看，很难说兴坪村2006年计划生育一等奖是该村真实情况的反映。一等奖和亮黄牌差距是如此之大，村干部弄虚作假的痕迹一目了然。就第二个失误来看，村主任作为医生可以为了一己私利就严重损害农民的利益，这既说明村主任作为干部的胆大妄为，也说明他在其他方面还是得到了乡党委政府的认可。“八步工作法”作为村级民主政治的后选举治理的有益尝试，在兴坪村这样一个农村工作先进村的监督执行方面尚有如此差距，就可想它在乡镇一级的推广运用情况了。
财政资源汲取和分配的方式决定了地方政府民主治理的状况
我国农村的矛盾主要表现为在资源汲取和分配上的矛盾，很多地方政府创新也是围绕财权的收放来进行的。通过观察麻柳乡“八步工作法”的创立和执行过程，笔者发现，这里实际经历了一个：“通过传统行政命令方式从农民那里汲取财政资源，激化同农民的矛盾；再到取消农业税，通过民主参与的方法从农民那里汲取公共服务资源；再到依靠上级转移支付进行农村公共服务”的过程。在这里，有3种汲取财政资源的方式：一是靠传统的行政命令强征；二是民主参与式管理的征收；三是靠上级的转移支付。笔者认为，这其实代表了我国农村公共服务资源汲取的三个发展阶段，各个阶段的过渡，是依靠制度创新来完成的。
2000年以前，我国农村的财政资源主要靠农业税来承担。随着农民负担的加重，已经威胁到我国农业生产的稳定和农村社会的稳定。从2000年开始，农业税的逐步取消，稳定了农业和农村形势，但是形成的巨大财政资金缺口，使农村基层干部人心不稳，工作积极性下降。正是在这样的严峻形势下，麻柳乡创新了“八步工作法”，变靠行政命令汲取财政资源为民主参与式管理型的汲取农村公共服务资源，并取得了成功。但是，这种方法不可能一劳永逸。在汲取农村公共服务资源方面，麻柳乡仍旧面临着更加严峻的挑战。
笔者2007年7月在麻柳乡看到“开县财政局关于编制2007年乡镇财政收支预算的指导意见”中关于“2007年麻柳乡收入核定表”。具体如下：
1、核定支出总额：2021654.00元；
2、收入合计：2021654.00元；
3、税收和非税收入核定额：① 契税：2000.00元；② 畜禽检疫费：无；
4、转移性补助项目：① 增值税和消费税返还补助：76499.00元；② 所得税基数返还补助：24730.00元；③ 调整工资补助：89085.00元；④ 农村税费改革转移支付补助：282000.00元；⑤ 免征农业税补助：844600.00元；⑥ 社会抚养费结算补助：702740.00元；小计：2019654.00元。⑦ 其他补助（包括：移民工作经费、小煤窑整治工作经费、天然气等）：无；⑧ 体制补助：无。
很明显，麻柳乡2007年真正的收入只有2000元，而支出则要200多万元，中间的巨大资金缺口全部来自财政的转移支付。要知道，这200多万元只是麻柳乡的人头费，是不包括农村公共服务支出的。在这样财政资源极其短缺的地方，就可以理解2000年以前这里农民负担过重的原因了。
问题是，经济困难的乡镇的政府治理究竟应该如何搞？民主执政在这里行得通吗？至少到目前，麻柳乡用他们2000年以来的民主实践已经做出了回答。但是，财政资源严重短缺是个严峻的现实，不是你实行了“八步工作法”就可以解决的问题。那么，这样的乡镇治理的出路在哪里？事实上，我国乡镇经济发展不平衡肯定是一个将长期存在的现象，这种现象就是在发达国家也同样存在。这种差距的存在是客观的、长期的，也是正常的。这样，在许多资源短缺、条件差的山区、生态脆弱的地区走不同的生存发展道路，不仅应该允许，而且是必须的。
麻柳乡在“八步工作法”实行初期，民主执政确实调动了广大农民参与农村公共服务的积极性。例如，从1999年到2001年的3年内，在政府只投入了50万元的情况下，通过“八步工作法”的民主管理方法，调动了乡内农民1200万元的投资、投工、投劳（其中现金240万元，群众投劳折合960万元），新修村乡公路306.8公里，建设大小桥梁8座，实现了100%的村、96%的村民小组通公路。到2002年，麻柳乡农村公共服务的其他方面，如饮水工程、场镇街道建设、农电改造、电信电话建设、乡镇卫生院改造、中小学校舍改造、有线电视等也都取得了明显的进步，基本解决了山区人民行路难、饮水难、通话难、照明难等问题。
在基本的农村公共服务问题得到初步解决后，财政资源严重短缺的问题马上凸现了出来，从而开始影响到“八步工作法”民主治理方式的深化和推广。
首先，当地农村公共服务水平的进一步提高，需要继续投入大量的资金。此时要求农民来集资、投劳，即使是参与式的民主管理，对农民来说，也已经失去了吸引力。事实上，从2003年以后，麻柳乡就很少有之前曾经出现过的农民集资搞农村公共服务事业这样的事情了。
这就需要政府的投入。而这恰恰是经济发展落后的麻柳乡的软肋。从2002年以来，麻柳乡只能靠不断向开县和重庆市有关委局申请专项资金，或借助已经在重庆市是“八步工作法”的创新单位，向上级申请专项资金。可以说，这样的工作到目前为止，麻柳乡党委政府做得还是有成效的。但是，对于没有“八步工作法”原创资源可用的其他贫困乡镇，其难度就大不一样了。
其次，在一个年财政收入只有2000元，而支出高达200多万元的山区乡镇，其生存是岌岌可危的，随时都有被合并掉的危险。巨大的财政转移支付负担，长期下去将使上级财政不堪重负。目前，开县有像麻柳乡这样的贫困山区乡镇5个之多，每个乡人口都在2万至3万人之间。按照目前我国乡镇合并的规划，他们被合并恐怕只是迟早的问题。更何况按照目前的发展情况，山区贫困乡镇将与平原乡镇的发展差距拉得更大，因为同样一笔投入，其在山区乡镇和在平原乡镇所能产生的公共服务效果是不同的，规模效益差距十分明显。
再次，在山区工作的乡镇干部的待遇、工作条件、环境与平原乡镇有很大差距。钱少，权力就少，其他收入就更少。在这里工作的乡镇干部真正能安心的不多，大多希望工作几年后，调到富裕的乡镇或者县直局委去。据笔者了解，就是像麻柳乡这样的先进单位的干部也不例外。麻柳乡的干部在面对村民时，要按照“八步工作法”来行事，他们已经没有传统意义上的权力了，而背负着民主执政的重任；但面对上级部门，他们窘迫的财政状况，并没有使他们得到更多的同情和物质上的补助。更何况“八步工作法”在乡镇一级的推广还只是纸上谈兵，所以用民主执政方法来吸引干部扎根山区乡镇工作，目前还是一种奢望。
最后，所谓财政状况影响地方政府治理状况，在农税改革前，主要反映在政府向农民汲取税费的多少，从而紧张和激化了党群、干群关系。在农税改革后，主要反映在农民在财政运作中的参与程度，财政运作的公开性，以及农村公共服务支出的公众参与方面。“八步工作法”主要涉及由农民集资的项目管理工作，但是对于由上级转移支付形成的公共服务资金的公开性和群众的参与，还没有提上议事日程。这显然是民主治理的深化和扩展，也是困难更大的制度创新内容。在这个方面，目前还没有破题。
显然，要想真正巩固农村基层民主治理创新的成果，农村公共服务资源汲取的制度安排必不可少。从我国农村的实际情况看，想要依靠农民集资来解决农村公共服务的资源供给问题，从长远看是不行的。这既不合理，也不现实。真正解决这个问题只能靠上级的转移支付制度。但是，为了使上级的转移支付能够真正用到农民身上，仍然需要农民的参与和转移支付资金使用的公开化、透明化。这恐怕是我国农村基层制度创新的一个重点。
对地方政府创新的“制度化迷信”
笔者经常听人说，要想使地方政府创新有可持续性和可推广性，必须使这种创新制度化。笔者认为，这种观点有“泛制度化”的嫌疑，尤其在我国目前这样的政治、经济环境，这种观点似乎把制度神化了。
我们都希望地方政府的创新能够制度化，以保证创新的持续和推广。但是，如果执行制度的人变了，再好的制度也是一纸空文。因为，任何制度创新都离不开现有的条件。那么，现在我国的制度创新和创新的环境有什么特点呢？它是一种自下而上的基层政府创新为主的；主要表现为对各种危机处理的；乡镇以上党委政府的管理体制仍旧是传统的；干部包括基层干部从思想到行为都深受旧体制浸润；在很多时候潜规则的作用要大于正式规则；民间的力量十分虚弱的创新。在这样的条件下，仅仅靠制度显然不够，还要靠执行制度的人。也就是说，制度和人两者缺一不可。本来，我们说制度重要，是指它可以不依人的变换而改变。但是在目前的中国，由于处于政治体制改革的初期阶段，仅仅有创新意识的干部是远远不够的，因为如果没有能够把创新坚持下去的干部，即使这个创新制度化了，仍旧会名存实亡。
江苏省徐州市贾汪区“公众全程监督政务”创新项目就是一个例子。2007年底，当笔者跟踪曾经获得第三届中国地方政府创新奖提名奖的江苏省徐州市贾汪区“公众全程监督政务”创新项目时发现，由于当年主持创新的主要领导的调动，这项制度创新在贾汪区已经名存实亡。
贾汪区“公众全程监督政务”的制度创新也是肇始于一次对危机的管理。2001年贾汪区因发生7•22煤矿爆炸事故导致小煤矿全部关闭后，煤矿工人失业，民众上访不断，和政府工作透明度不高，在决策制定时没有广泛征求群众意见等官僚主义作风产生了尖锐的矛盾，从而导致全区各类社会矛盾日益显现。“公众全程监督政务”的创新产生后，民众好评如潮，但也给贾汪区的干部带来了沉重的压力。为了保证这项制度创新能够长期执行下去，不因领导人的变换发生改变，贾汪区党委政府为这个创新制定了多达近30种的制度。但是事实是，自从这项制度创新的提出和主要实践者原贾汪区区长王天琦升任另一个县的县委书记后，这项制度创新在贾汪区日渐式微。最明显的例子就是，王区长在任时1年多时间进行过4次民众质询会议，自从他调走后的2年多时间里，这样的会议再也没有开过。最近，笔者多次打开了贾汪区党委政府的网站，但是在“公众全程监督政务”一栏，已经找不到任何内容了。在看过以前贾汪区关于这项创新的有关材料后，面对着贾汪区政府当初制定出的那么多、那么详细、具体的规定，笔者真的很难想象这个创新在贾汪区就这样“人亡政息”了！其实，当初在这项创新正轰轰烈烈进行时，就有这个担心。例如，2005年12月20日在一次关于项目的座谈会上，王天琦区长就表示：“如果人亡政息了，那就不是好制度。如果我们都走了，新上任的官员不想做都不行，这就达到目的了。”“制度会不会人亡政息，有可能，他们新来的要放弃，可能会自找麻烦。”在2005年5月21日召开的项目受益人座谈会上，普通群众作为受益人，也有这种担心。例如，贾汪中学老师朱德平就担心“主要领导一换，是否就变了？如果群众反映意见能尽快到达领导那里，并得到解决，这长期坚持下去，就好了。” 广场社区的居民孙吉风也认为“要是王区长走了，可能就欠缺一些了。王区长工作抓得很紧，他抓职能部门上层抓得紧，对群众好。今年春节下大雪，他带领领导们能写字的都给群众们免费写春联，群众自己带笔。”但是，也有群众认为如果别的领导不这样做，他们要提意见。贾汪区夏桥石头阵村的村民范启成就认为“如果区里不搞了，我们就要找区里了。现在群众敢说话，不怕干部报复。现在压制是不可能的了。”贾汪镇柴窝村王学伟也说“这个制度希望能长期支持下去。不管区长走不走，什么事都不能半途而废。要完善这个制度，好事办好。”“政府出台好的制度，老百姓受益了，政府不想走下去，大多数群众也不会愿意了。” 紫庄镇75岁的小学退休教师庞丙正认为要坚持两条：“第一，要从上面有政府支持，形成法律；第二，不认真支持下去，我们这些代表的义务就是要让他们落实。我们作代表的要承担起这个责任。”
但是，实际的情况可能要比上面所反映出来的更复杂。因为，从表面上看，贾汪区似乎还有这个制度，但是，实际上已经没有人认真执行了。这反映出中国地方政府创新的一个困境，人在制度在，人走制度亡。这是政府自我革命难以迈出的一步。贾汪区在实施“公众全程监督政务”时确实改变了当地的一些政治生态，但是这些改变还远远不足以使这个制度继续生存下去，特别是它的创始人和主要推动者离开后。因为后继者不执行这个制度，普通民众并没有什么有效的手段可以去监督、制约他们。在这场博弈中，单个的民众和地方政府相比，永远是弱者。因此，要使一项创新有可持续性，就不仅需要制度，还需要能够认真执行制度的干部；要给予民众现实的能够监督和制约干部的渠道和手段，让普通民众组织起来可以与地方政府平等对话。当然，要完成这些任务，仍然是摆在我们面前的严峻挑战。而且，这些内容已经超出了一个地方政府的管理范围，涉及到范围更加广阔的政治和管理体制改革的领域。
笔者同意中国社会科学院农村发展研究所党国英研究员在一篇文章里说的话：“中国很大，在基层藏龙卧虎。因为我们的官员选拔体制存在某种逆向淘汰的倾向，可以说越是基层，就越是沉淀着大批优秀的人才。像魏胜多这样对中国未来发展愿意承担责任、有才干、有抱负、有准备的人，绝不是凤毛麟角。他们的存在，是中国的希望。”
