［摘要］本文重新界定了信访工作具有审视公共政策的科学性、反思社会管理体系的科学化构建、警惕社会公众的隐性不满的内在价值，提出有关新时期信访工作的新思维与新理念，阐述了新时期信访工作要承担起接受人民群众监督、引导民主和补充法治的功能，提出理论研究应成为开展信访工作的重要方法，科学化、学科化、专业化、数字化是信访工作创新的重要范畴，推动信访工作从表层汇总型信访向深层剖析型信访转变，从实务操作型信访向理论研究型信访转变，从参与保障型信访向服务决策型信访转变应成为信访工作的重要目标。
［关键词］信访工作；公共政策；隐性不满；社会管理
一、新时期信访工作形势的再观察
（一）信访工作内容的新情况
根据信访实践，我们愈发感觉到信访内容出现了新情况和新特点，而这些新情况和新特点都是先前感受不到或感受不明显的。
一是信访越来越与经济发展的速度和模式相关。信访问题伴随着经济社会的发展而产生，又伴随着发展而解决。在经济社会发展过程中，传统粗放型经济发展模式容易造成资源枯竭、环境破坏等一系列社会问题。经济发展对土地资源的过度依赖，会引发违法占地、土地征用和房屋拆迁等多种涉及土地的信访事项。同时，当社会发展滞后于经济发展时，会引发收入分配、教育、医疗、社会保障等信访问题和社会矛盾。
二是信访越来越和公共政策的制定与执行相关。通过信访窗口我们发现，有些公共政策较多地注重促进经济发展而忽略了社会公平正义，而有些政策在制定时缺乏战略性研究，缺乏连续性和稳定性，没有形成科学合理的政策体系，缺乏配套性和协调性，没有形成损益补偿等衔接和配套机制，政策执行后出现了一系列问题，成为触发社会矛盾的政策因素。
三是信访越来越与环境保护相关。近些年来，随着经济社会和大众传媒的发展，人们对生态环境的关注越来越强烈，对与自身健康相关的环境质量的要求和关注度普遍提高。重大化工项目的开工、高压线的架设、垃圾焚烧厂的选址等都成为人们目光聚焦点。此类信访问题往往涉及人数众多，如若处置不妥，极易引发群体性事件。
四是信访与国家的社会保障体制越来越相关。目前，社保类问题在信访事项中位于前列。2012年北京市社会矛盾指数报告显示，医疗、教育和社会保障的重要性有所上升。2013年“两会”前夕，人民网和人民日报政治文化部对最受关注的十大热点问题对网民进行调查，社会保障高居榜首。［1］这表明转型期人们更加关注个人自我发展以及医疗、养老等保障性资源的分配， 对社会保障的需求持续增长。
（二）信访工作内容的新特点
一是诉求原因上，由“直接侵害”向“间接侵害”转变。一些基层政府在执行政策过程中，由摊派、收费、截留等“直接侵害”行为向虚报、冒领等手段骗取国家资金的“间接侵害”行为转变。“间接侵害”虽然并不会直接侵害到某个人或某一户的利益，但却是对整个群体的侵害，问题一旦暴露或被群众察觉，极易引发“聚合性”矛盾，进而演变成群体性事件。
二是诉求目的上，由“维护权益”向“谋取利益”转变。一部分信访人通过闹访、扬言、择机上访、极端行为等方式与政府博弈并力图从中谋取利益，甚至个别地方出现职业上访人介入群众利益纠纷，形成上访产业化倾向。同时，上访人的合法诉求和无理要求并存，相互攀比和谋取利益现象突出。
三是表达方式上，由“显性表达”向“隐性不满”转变。2011年某市涉农问题调查中很多基层干部表示当前群众对干群矛盾呈现出由“显性表达”向“隐性不满”变化的倾向。过去群众愿意表达内心的矛盾和真实想法，现在则郁积在心中，或是在私下小范围抱怨、认为同政府“说了也白说”。隐性不满并不是公众不期望问题的解决，而是对政府信任的降低、对领导干部的失望与疏离，需引起高度重视。
二、新时期信访工作价值的再审视
（一）审视公共政策制定的科学性
通过信访窗口，我们发现部分信访人员属于现行政策外的“逸出群体”。所谓逸出群体是指政策法规在调整社会资源配置时，不符合现行政策或政策缺失时缺乏救济途径的群体。他们不愿意接受这种对自身的不利后果并力图改变，因此会选择持续上访。这给我们的启示是信访问题的产生与公共政策具有很强的关联性，应认真考量和反思政策的科学性。
一是公共政策在考虑绝大数人的利益的同时，也应照顾到少数人的利益。公共政策不能以维护绝大数人的利益为由，忽视少数人的利益。在制定社会政策的时候，可以不考虑个体的差异，但是必须要考虑到群体之间的差异。在制定大多数人受益的政策时，要对少数人的利益予以一定程度的照顾。政策若不能照顾到社会的不同群体，让群体感受到存在形式或实质性差别对待，易产生社会矛盾，进而引发信访。这是一种政策制定的价值观，唯此，政策制定主体才能正确审视特定政策的目标定位，促进社会公平，达到社会成员共享经济社会发展的成果。
二是不应把政府决策不科学带来的成本转嫁到社会民众的身上。信访实践表明，如果社会公众对某项公共政策不满甚至持反对态度，那么，信访部门就会收到许多此类负面信息的反馈，这就表明相关部门的政策存在瑕疵甚至偏差。政府将决策不科学带来的成本转嫁到民众身上时，容易引发民众的不满，产生信访问题。比如当我们在鼓励大力发展汽车制造业和促进城市化的同时，恰恰忽视了由此带来的交通拥堵、环境污染等问题，城市管理者通过简单的公共政策如限号出行、摇号购车从而把风险和负担转嫁给老百姓，却没有寻求到解决产业政策与城市公共治理矛盾的有效办法。当社会公众因毒胶囊、瘦肉精、水污染等事件对食品药品安全担忧时，有些食品安全标准不升反降，社会公众被迫承担由此带来的风险。
三是公共政策要注重战略性、可持续性及系统性研究。社会管理面临的最大挑战“来自于预判未来社会发展有可能出现的矛盾重点，并且提出可能的针对性建议”。［2］社会的不断发展变化，公共政策的前瞻性容易转变为滞后性，从而难以适应迅速变化的社会形势，由此会延缓或阻滞社会矛盾的有效化解，甚至引发新的信访矛盾和冲突。
（二）反思社会管理体系的科学化构建
随着经济体制的变革，政府职能的转变，社会管理的主体、范围、方式等发生了许多变化，产生了许多社会管理的真空和盲点。［3］社会管理上的漏洞、不精细、不专业又导致公共产品的供给和分配存在瑕疵，成为信访问题和社会矛盾产生的重要原因。从这个意义上讲，我国尚未建立真正意义上的社会管理体系。科学的社会管理体系的建立可以有效地化解各种社会矛盾，在源头上减少信访问题。社会管理体系的科学化构建应包含以下要素：
一是刚性管理是保障社会管理有序的重要手段。社会管理的刚性最明显的体现就是法律的刚性，刚性管理即是法制。社会利益纠纷、涉众型经济案件、涉法涉诉等大量信访问题的存在显示出刚性管理的重要性。通过制定法律法规，依法管理和规范社会事务，将社会矛盾的化解纳入到法制框架下来解决，通过制度化的设定规范社会秩序，减少社会运行过程中产生的负面因素，保障社会管理体系的顺畅运行。这就要求坚持依宪行政，依法行政，从而给社会以公平。
二是柔性管理是增强社会管理合力的重要方式。在社会管理中，柔性管理最明显的体现是坚持走群众路线。通过对信访人提供临时社会救助、法律援助，对诉求过高或不合理信访人进行心理疏导等柔性措施对平和信访人心态、预防个人极端行为和维护社会稳定起到不可估量的作用。信访实践充分证明了柔性管理的灵活性和不可替代性。柔性管理是一种人本管理的方式，要求理解人、关心人、尊重人，充分发挥人的创造性和能动性，实行人性化管理。柔性管理它与刚性管理相互补充，二者在不同的领域、不同的方式共同成为构建科学社会管理体系的重要内容。
三是完善行政性管理是提升社会管理水平的重要环节。社会转型期， 由于“缺乏现代公共社会管理机制和公共利益协调机制”［4］，导致环境保护、社会秩序、社会保障、城市水电气暖管理等大量信访事项不断出现。行政性管理即政策性管理，其重要内容就是要强化公共服务职能，完善行政性管理的核心是制定公共政策要有基本准则，要有战略性的眼光、政策之间要配套和互补，政策要稳定和持续。
四是自治性管理是激发社会管理活力的重要途径。信访工作重视“将矛盾化解在基层、化解在萌芽状态”，其中一个重要的方面就是要发挥居委会、村委会等基层自治性组织在调解纠纷、化解矛盾中的突出作用，充分发挥公民自我管理、自我约束的积极性，这在具体实践中取得了良好的效果。自治性管理在制度上保证了社会创造力的增强，能够充分调动一切积极因素建设具有效率和活力的社会管理体制。它“能够推动建立政府调控机制同社会协调机制互联，政府行政功能同社会自治功能互补，政府管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络”。［5］
（三）警惕显性不满背后的隐性不满
社会公众的不满情绪可划分为显性不满和隐性不满。通过信访渠道，我们能够直接感受到的是社会公众的显性不满，它一般表现为直接利益受损，并能通过司法、信访等渠道获得救济。“信访渠道除了个体需求外，还有要求解决社会问题、促进社会进步等大量的社会情绪和社会需求信息，这对社会管理极具参考价值”。［6］
隐性不满是指由于经济社会发展政策、发展过程及发展结果的偏失，导致相当多的社会成员产生较大的不公平感和相对剥夺感，进而对某些制度、体制、规则或群体产生偏激的非理性判断的社会心态。隐性不满的形成原因比较复杂，一般表现为公共政策制定、执行和结果出现的偏差导致的阶层性、群体性的利益受损，比如食品安全事件，尽管公众可以规避食品安全风险，但公众对政府的不满情绪却积累下来。同时，如果显性不满无法通过司法、信访等渠道得到救济，也会转变成隐性不满。任何一个社会都会产生不满情绪，但健康的社会必须给不满情绪一个出口。如果缺乏制度化的宣泄和救济渠道，隐性不满积累到一定程度，往往会通过极端方式表现出来，对经济社会发展、政府权威、基层社会治理乃至执政根基产生巨大的破坏力。
作为一种社会心态，隐性不满的萌生、形成和发展与多元、多样、多变的个人或者群体差异有关，但更主要的是对社会现实的反映与折射。我们需要认真挖掘其产生的社会土壤，追寻其形成的社会根源。社会心态反映社会现实，良好的社会心态是十分重要的社会资本。公众隐性不满的滋生蔓延是社会资本流失的重要标志，也增加了社会冲突爆发的可能性。因此，应当积极、准确、有效地把握当前的社会心态，尤其是社会负面心态，消解弥漫在经济社会改革发展进程中“隐性不满”情绪。
三、新时期信访工作功能的再考量
2007年中共中央、国务院颁布的《关于进一步加强新时期信访工作的意见》进一步明确新时期信访工作的定位：“信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分”。信访工作的功能可归纳为纠纷解决和权利救济、社情民意的反映和政治参与。通过重新审视信访工作的价值，我们发现信访本身还存在且能发挥更多的功能。
（一）信访应承担起接受人民群众监督的功能
2005年国务院颁布的《国务院信访条例》包含了实现监督的五个要素，即主体、客体、内容、标准和方式。此条例为公民实现行政监督提供了重要的法律依据，此外，《监察机关举报工作办法》等规定也为信访举报工作提供了法律依据和保证。同时，信访工作作为党的群众工作的重要组成部分，主动承担监督职责，代表党和政府接受人民监督，既符合了国家对于信访工作的最初期望，又满足了维护社会稳定的需要。
“信访既是行政信访的功能实现载体，也是行政监督的运行机制，它具有鲜明的行政监督的基本属性”。［7］“与其他具有监督性质的权利如申请行政复议、申请再审的权利一样，信访权不是一种实体的权利，只是维护和救济实体权利的一种方式，所以，信访制度并不直接解决法律上的是非问题，它只是使是非问题获得解决的引导、跟踪和推动机制”。［8］从中可以看出，信访是公民行使监督的重要渠道，它能够承担起人民群众的行政监督功能。
从目前信访制度的运行来看，信访能够承担起接受人民群众的监督的功能主要表现在以下方面：一是有利于监督党员领导干部的违法违纪行为。面对社会发展和社会转型带来的权力异化、权力腐败现象，信访制度的运行在官员监督方面的意义是相当重要的。大量检举揭发类信访事项的存在，意味着信访成为公众监督国家官员的便捷方式，
表现了公众的私权利对官员公权力的积极约束和控制。二是有利于监督相关工作人员的行政行为。根据《国务院信访条例》第十四条对信访受理事项范围的规定，信访人有权对以下人员的职务行为反映情况，提出建议、意见： ①行政机关及其工作人员；②法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；③提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；④社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；⑤村民委员会、居民委员会及其成员。由此可见，通过信访渠道人民群众对职务行为的监督几乎无处不在。三是有利于监督公共政策的制定与执行。如前所述，公共政策的制定与执行不应成为社会矛盾的策源点。人民群众通过自下而上的参与和反映意见，可以推动决策者对政策的调整，坚持依法实施政策过程。
（二）信访应承担起引导民主的功能
根据国务院《信访条例》第十四条，我们可以看到，信访事项受理的范围非常广泛。除了“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”之外，均可向信访机关反映。《信访条例》通过对信访目的、信访渠道、信访事项的提出、办理、督办及法律责任的规定，确立了信访工作的基本制度框架，这对促进公民政治参与、意愿表达、权利维护起到重要作用。
从目前信访制度的运行来看，信访能够承担起引导民主的功能主要表现为：一方面信访渠道是公民参政议政的重要渠道。作为我国社会主义民主的特定政治设置，信访已经成为公民有序政治参与、实现民主的机制。信访制度“给政治民主的存活与成长提供了坚实的土壤，也为实现民主的原初价值——最大限度地保障公民权利进行了鲜活的制度尝试和路径探索。”［9］信访通过不断完善制度设计来扩展民意表达渠道，引导公民通过有序的政治参与来实现公民权利。信访活动中“公民参与可使政府公共部门更能反映民众关心的问题，解决民众与政府的冲突，促使公共决策的合法化，并提高政府的行政能力”。“公民参与是一种表达公民意愿、影响政府决策、制约政府权力的政治行为，体现自下而上的民主决策精神”。［10］信访制度的运行“集中体现为公民运用自己的政治权利，约束或者转换成为公共权力行为，进而实现公民的私人权利和利益”。［11］另一方面公民通过信访渠道可以实现对民主程序的启动。“信访制度是以民主管理为政治逻辑起点，在民主管理、民主决策和民主监督的环节上，在有效和优效治理的导向下，以党和政府执掌的治权及其运行的民主取向、民主规则和民主方式来实现社会民生要求的”。［12］从公民权利的角度看，公民个人利益的实现和维护，不是通过公民的直接民主权利的主张来实现的，而是“通过公民对于政治权力的民主激发、推动、约束、监督、督促、督查来实现的。更加准确地讲，是通过对于公共权力中的治权的民主触发、约束和监督来实现的”［13］。
（三）信访应承担起补充法治的功能
根据信访实践，我们愈发感到，信访越来越成为公民面临问题时优先选择的救济渠道。我们在运用法治实现公民权利救济的同时，还应看到信访承担的对于法治的补充作用。同时，信访制度承担的政治参与、代表党和政府接受人民群众监督等功能可以推动政府把决策、执行和监督的整个过程纳入法治化轨道，为法制政府的建设做出贡献。
一是信访是一种补充性的行政救济途径。目前，我国进行行政救济的法律规范主要有《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》等。信访制度作为行政救济的渠道体现为：一方面，信访制度的纠纷解决和权利救济功能使得其可以为社会矛盾纠纷化解提供正面且积极的促进力量，可以对上述法律法规受理范围之外的行政违法和行政不当行为进行反馈和救济，形成对诉讼、行政复议、仲裁等法定途径的有益补充。另一方面，目前司法救济机制总体上存在着司法权威不足、司法救济门槛过高、诉讼成本高、司法救济的案件受理范围有限等问题。信访制度能以其受理范围的广泛性和无约束的时效性实现救济渠道的灵活和便捷，它在依法行政基础上的灵活性，能够很好地弥补法律程序化所带来的弊病，从而可以起到高效、便捷的化解社会矛盾和纠纷。
二是信访制度有助于实现上访者心中的实质正义。司法制度表彰的是形式正义，信访能够在一定程度上实现上访者心中的实质正义，这就决定了信访制度是作为补充法治而存在的。公民权利救济是法治建设最为关键的问题所在。“有权利必有救济，无救济即无权利”是法治的真谛，拥有良善而完备的权利救济制度和机制是公民权利实现的关键，更是实现法治国家的关键。亚里士多德也认为法律永远不可能达到绝对的完备状态。立法的不完善和执法的不彻底是法治本身的弊病。信访制度作为司法制度的有益补充，能够促进“有侵害必有救济”的真正实现。
三是信访制度能够灵活平衡事实的合法性与合理性。这有利于树立人们心中对于“公平”的信仰，对补充法治起到重要的作用。贫富差距、地区差异、分配不公等现象极易引发人的心理失衡，严重的心理失衡又极易导致社会阶层之间的疏远、隔膜甚至对立，当有“导火索”式的事件发生时，终将引发大规模的社会冲突和社会动荡。而信访工作能够在合法性和合理性方面做出灵活处置，起到对法治的补充作用。通过合法信访便能获得“正义”即合理、公正的矛盾解决结果，树立人们心中对于信访制度的信任感，进一步确立规则意识，起到补充法治的重要作用。
四、新时期信访工作路径的再创新
（一）理论研究应成为开展信访工作的重要方法
新时期要求信访部门对不稳定因素具有前瞻和预防能力，要求信访部门具有及时影响领导决策和应对群体突发事件的能力。以“办信接访”为重心的传统工作模式已远远不能满足新形势的需要，运用新方法和新范式研究社会矛盾和社会问题的整体特点和普遍规律应成为开展信访工作的重要方法。信访部门数据资源庞大，无法也不能沿袭以往仅仅报送相关数据的做法，而是需要通过对大量信访数据展开分析研究，将真正有用的信息反馈给决策层，以数字反映矛盾规律，以规律促进科学决策。通过深入研究，使事先预防和事后处理相互配合，尽可能地降低改革所付出的代价，实现社会“无创或者微创”发展。
（二）“四化”应成为信访工作创新的重要范畴
信访工作要打破重实践、轻研究的经验主义倾向，将实现信访工作的科学化、学科化、专业化和数字化纳入社会管理创新的范畴。信访工作科学化，要求信访工作人员和研究人员发掘现象和事实的因果关系和内在规律，按照规律推进信访工作。发现规律要求我们进行信访研究，按规律办事要求运用研究成果指导实践。只有理论研究和实践经验的有机结合，才能真正发现信访活动的规律，真正建构一套科学的方法和评价标准，实现信访工作的科学化。信访工作学科化是指信访知识的系统化。通过借鉴人文社会科学的理论研究方法，建立科学的完备的学科体系，通过建立明确的范畴、稳定的概念和清晰的研究对象，探讨并解决信访的重大理论和实践问题。信访工作专业化首先要实现“前台业务专业化”和“后台业务专业化”。前台业务主要是办信接访、排查督查、建议征集、网络电话等部门，后台业务主要包括调研宣传、人事教育、党委工会、信息中心、研究中心等部门，这些部门通过对前台业务整合、研究促进科学决策。信访工作数字化是指将许多复杂多变的信访信息转变为可以度量的数字、数据。这要求信访部门建立完善的数据收集机制，建立获取、存储、组织、检索和利用信访信息资源的数据库。同时，要求信访部门建立完善的数据传递机制和数据分析机制。这是提升信访工作科学管理水平的主要途径。
（三）“三个转变”应成为信访工作转变的重要目标
信访工作的“三个转变” 是在贯彻落实党和国家关于信访工作的指示精神的前提下的重要理念创新，是在全面把握新时期信访形势和总结信访工作实践经验的基础上的重要工作转变。这是对信访制度设计初衷的理性思考，力图为传统信访工作赋予新的活力和契机。
一是从表层汇总型信访向深层剖析型信访转变。在促进科学决策方面，注重实务操作的信访工作模式无法向领导提供专业、系统的知识参考和智力支持，只能根据信访事项的重要程度、影响程度向领导传达相关信息，并通过领导批示进行协调解决，但这种方式并不考察解决问题的可行性、合法性、关联性，现实中难免会出现为了维护稳定而突破政策、法律限制的情况或者领导批示也无法落实的问题。信访工作模式要打破传统的经验主义模式，深入探索信访活动的规律和信访背后的利益关系，从简单的受理、转送、交办等实务操作模式向深入探讨内在规律的理论研究模式转变。
二是从实务操作型信访向理论研究型信访转变。传统信访只是在对信访总量、重复信访、群体信访等基本指标分析的基础上，对上述分类的表层汇总和简单描述。通过这样的分析，我们仅仅了解某个地区某个时段的信访总体情况，缺少对每类问题深入的、专业的剖析和研究，这对于化解社会矛盾的作用有限。但如果我们对这类问题进行深入分析，会发现这些千差万别的现象之间可能存在着深层的内在联系。信访部门只有通过这种深层次的剖析，真正指出问题症结所在，才能影响和参与公共政策的制定、执行和协调，才能真正地开展社会风险评估和预警以指导实践。
三是从参与保障型信访向服务决策型信访转变。信访部门对群众的信访事项根据相关职权划分转送、交办给相应的职能部门，对于突出问题，信访部门要与相关部门互相配合维护好社会秩序，这就是信访的参与保障功能，也是当前信访工作的重心。不能否认，信访的保障功能对于保障和谐稳定的发展环境具有不可忽视的作用。如果对通过信访渠道反映出来的大量社会矛盾和社会问题进行整理、归类、分析、挖掘，抓住社会矛盾和问题的本质，服务于领导科学决策服务。那么我们解决社会矛盾的思路就会更开阔，成效也会更显著。
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