摘要：实施制度顶层设计是实现国家治理能力和治理体系现代化的重要内容和途径。理论与实证性研究成果都充分表明，国家政治系统作为制度的供给主体，其设计思路与制度的价值效应具有重要的相关性，文章以制度变迁特征分析作为切入点，对此开展必要的分析与论证。
关键词： 社会转型期； 制度变迁； 特征； 国家政治系统
在社会转型期，开展对制度变迁特征的分析，进一步认识和把握制度发展变化的内在动因及其机制作用，对于国家政治系统明确和厘清制度设计思路，推进社会稳定和经济发展，将起到必要的学术帮助和理论支持作用。大量研究成果表明，制度的形成机理及其发展走向主要从其特征中表现出来。
一、制度形成和变迁的逐渐性特征
在社会转型的条件下，国家政治系统在实施制度供给过程中，不能将某个经济主体或领导集团的倾向性偏好作为制度架构的价值标准，而应将不同经济主体之间的利益竞争作为制度形成的必要过程。从政治学的视角进行分析，将利益竞争作为制度架构的必要条件，必须要体现两个方面的本质性要求：首先，制度的形成是不同经济主体之间的相互竞争，进而实现利益关系不断调整和完善的结果，因此制度供给绝不能表现为国家政治系统事前的“战略愿景”；其次，所有的经济主体都具有各自的利益诉求，因此国家政治系统在制度供给时，必须以社会群体利益均衡性的战略思维来进行制度的顶层设计。
国家政治系统对社会群体利益关系进行调整的实质是，在利益竞争过程中，通过对不同经济主体的讨价还价进行规范性引导，进而使其实现妥协和包容的均衡过程。因此，我们完全可以认为，利益均衡性制度只有在这个过程中才能得以形成。任何制度的形成都会受到不同利益群体的考量，而这种考量在客观上形成了一种制衡效应，并且构成了不允许任何利益群体随意选择制度的有效约束。在现行的运作机制中，所有的制度供给都必须在具有合法性的体制框架中形成，无论是哪个利益群体还是领导集团都不具备肆意确定或任意选择制度的权能。如果说不允许某个利益群体任意选择制度是源于其他群体的抗衡，那么有效地制约领导集团将自身偏好作为制度设计的事前“战略愿景”，则是来自社会力量的严格监督和质询，因为在现代国家和社会中，各个利益群体都不希望看到国家政治系统具有任何的制度倾向或偏袒。
实际上，在合法性的体制框架中，利益调整的具体状况和相关认识是不尽一致的，因而人们为了获得保证自身安全的社会环境，试图从属于一定的社会组织或利益群体，以建立起体现个体利益与责任，进而形成社会人格与社会保障的重要途径。为此，理论界普遍认为，国家政治系统在顶层设计过程中，应当把不同利益归属的社会组织或利益群体的产生作为制度形成的逻辑起点和实体条件，并以此成为制度安排和机制形成中一种必要的路径依赖。此种认识，可以使我们把问题的分析归结到一个合理的逻辑过程之中：假设没有利益群体和社会组织的产生及其合法性，就必然缺失利益竞争与制衡的实体条件； 没有利益竞争和制衡，就必然会出现社会利益独占的意愿和倾向；而独占性利益集团一旦形成，必然扩大弱势群体并堵塞利益诉求渠道，诱发其在体制外寻找出路，使得体制外冲突成为社会动荡和危机的内在隐患。对此，我们的基本结论是，在现代经济社会中，组织形态是依法独立的，利益关系是多元整合的，社会权利是分散制衡的，制度框架是逐渐形成的。
当我们考虑制度的形成和变迁问题时，必须明确一个重要前提：它绝不是主观理性设计的产物，而是不同利益主体在外部利益的引导下开展自由竞争的结果。实际上，这里给出了一个明确的价值判断，即制度的形成和变迁应当排除某种主观理性设计的必要性，它应该是一个逐步积累的渐进过程。制度变迁的整个过程势必带有某种不确定性，而解决不确定性的前提就是承认制度变迁是一个不断进行试验、探索甚至是试错的过程。只有经历这样一个过程，才能实现制度的筛选和选优。人们为了选择更好的制度，就要允许存在不同的阶段探索和方案试验，并在其中进行不断的比较和选择。制度在渐进形成中的不确定性决定了主观理性设计的预测将是不周延、不完整和不准确的。从这个意义上讲，坚持主观理性设计的观点，除了增加制度成本之外，不可能存在任何正向性的实际意义。
分析制度的逐渐性特征，还涉及非正式制度与正式制度的关系及其转化问题。在现代经济社会中，正式制度占据越来越重要的地位，覆盖的范围也越来越大。可以说，正式制度具有成为制度稳定性标准的强烈诉求，因为一项新的制度如果没有被法律或政府许可，那么它的功能和收益就非常有限，制度的稳定性也会受到质疑。实际上，这里有两个问题需要我们把握：一是正式制度的权威性；二是正式制度的来源性。如果对于一项制度具有正式性的衡量标准仅仅定位于国家政治系统的认可、法律形式的确定，就是一种主观理性设计的架构模式，而且很可能与基本事实是不相吻合的，至少是有距离的。
实际上，任何制度最初都表现为非正式制度，一般都以人们在经济社会生活中所形成的习惯方式和默契为基础。政府通过“许可”的方式批准相关部门的意见、办法以及制订出的相应政策，进而在实践中逐步形成正式制度。这样做的好处在于，一是具有低成本优势，节省了正式制度制定过程中所需的成本支出；二是具有指导性而非强制性，以利于在制度渐进形成过程中进行筛选和选择； 三是有利于积累知识和经验，为调整和完善非正式制度并使其向正式制度演进创造条件和奠定基础。
二、制度形成和变迁的阶段性特征
在制度形成和变迁的渐进性周期中，一般将经历起点、发展和完成三个阶段，理论界通常称之为制度变迁的危机阶段、创新阶段和均衡阶段。实践表明，一个制度之所以需要或开始某种程度的变化，往往源于其本身缺乏对经济增长或社会发展的推动力，也就是说，制度的收益已经不足以补偿其成本的支出。然而，在现行制度阻碍了创新与发展的条件下，一方面不可能创造出新增社会效益，另一方面某些个人或群体会想方设法从现存制度的总收益中获得更大的分配份额。因此，这样的行为必然是以损害他人或社会利益为代价，进而将导致制度收益总水平下降。尽管在这个阶段中表现出制度极端不合理，而且大多数人都不满意，但总会有极少数的利益集团能够得到“合法暴力”的保护，并以此获得大部分的社会收益。由于这种行为特征表现为对社会利益的独占性，所以理论界将其定义为“独占性利益集团”。
独占性利益集团最为显著的特征表现为它不寻求创造和增进社会效益，而是以寻租的方式独占社会剩余。他们用利益输送的办法寻找和租借政府的行政权力，以获得政府对某一经济领域的保护性管制，并对其他企图进入这个管制范围的个人或团体予以压制，竭力为实施垄断措施和侵害他人利益创造条件。必须明确指出，问题的严重性不仅仅是他们侵占了他人或社会的利益，更是他们扼杀了其他利益集团的创新行为。由于独占性利益集团具有先前所获得的大量收益作为弥补的条件，就有能力在短时间内降低收益水平，进而引发出了不真实的价格信号，据此就可以堂而皇之地宣布创新集团的作为是损害社会利益的“低效率”或“重复建设”，进而阻止创新者占有市场份额和获得预期收益。
价格的不真实性，一方面使得资源配置处于扭曲状态，并导致整个社会全要素生产率水平低下和增长速度缓慢；另一方面扼杀了其他利益集团潜在的获利机会，从而使社会的创新行为受到极度的压制。这种情况不仅使整个社会的发展陷入了“僵滞”状态，独占性利益集团的低水平收益不可能永久维系自身的存在，而政府依靠独占性利益集团的收入也越来越难以维持税收增长的需要，于是现有制度的危机开始显现。经济的僵滞状态对今后的增长和发展提出了变革诉求，实际上就为制度变迁进入创新阶段提供了理由和条件。
然而，制度创新的基础在于政府允许创新性利益集团以某种合资的形式与独占性利益集团共同占有市场份额，并力求使行政权力逐步退出市场管制。由于多种资源要素在市场中得到充分和反复交易，不仅使得新的资源不断涌现，新的技术不断受到激励，并且也使创新集团开始面对新的获利机会，全面和深入的创新性经济活动得以展开。所有这些状况不仅使创新集团和独占性利益集团的力量发生了逆转，而且因创新集团将产权新增的部分收益交给国家，进而获得了国家对其产权的保护。我们可以看到，产权的保护实际上使这种创新在真正意义上获得了“合法性”。从这个意义上讲，创新阶段中的制度所蕴涵的显著特征：产权是公开和明晰的、人格化的、自由交易的，是以当事人个人的意愿和个人的权利为基础的，收益也是确定的。
“产权制度是整个经济制度的核心和基础”，它作为基础性制度的重要方面，需要由具有合法暴力潜能的政府来提供。因此，创新集团合乎逻辑的进一步的选择就是，将这种给自己带来收益但又不确定的集团性产权，变为一种确定的社会产权制度。但是问题并非如此简单，因为一个利益集团产权的创新，会受到其他利益集团的约束，而其他集团对于这个制度同意与否的标准，并不仅仅在于这个制度是否会带来新增收益，而且在于他们在这个制度中是否也能够获得相应的新增收益。所以，从这个意义上讲，制度创新能否实现，关键在于这个制度能否被各方所接受。为此，我们可以认为，制度能否进一步创新取决于创新集团是否愿意拿出自己利益的一部分与其他利益集团分享，从而获得其他利益集团的支持，于是我们就将达成约定以后的利益集团称之为“分享型利益集团”。
需要说明的是，分享型利益集团绝不是指各个集团均分利益，而是指制度的安排既考虑到了社会效益的增进，又考虑到了相关方的利益分享。在社会转型过程中形成的利益多元化结构，已经被理论界普遍看作现代社会制度架构的重要基础。利益多元结构的稳定性取决于社会不同群体利益的均衡性，而均衡性的实现关键在于国家政治系统能够供给一种能被各方共同接受的制度与机制。所以，新制度的供给虽然表现为国家维持理想秩序的强制力，但实际上是利益群体之间实现均衡的结果，所以在创新基础上实现的制度变迁由此开始进入均衡阶段。制度均衡阶段是整个制度变迁的完成阶段。在这个阶段当中，显现出两个方面的优势特征：一是国家保护社会各个集团的均衡利益，使得整个社会的总产出能够达到最大化；二是国家权力受到各个集团的制约，使其在制度供给方面，更像一个对各个集团竞争结果的确认者以及遵循制度规则的裁判者。更进一步的理解是，国家也从新的制度中获得了更强的执政合法性以及相应的新增收益。而当这个阶段的基本制度规则确立之后，各个利益集团都不愿意破坏这种均衡，进而使得整个经济保持较长时间的稳定增长。
应当看到，制度作为一种“公共物品”，其中必然会有“搭便车”或“擦边球”的情况存在，因此它将会不同程度地抑制在发展中继续创新的动力。由于利益集团都想获得新增收益，都希望从现存制度中去获得更大的市场份额，于是他们就会像制度变迁的起点那样，通过某种利益输送，在政府那里获得有利于自身的管制政策，以实现对其他利益集团的排斥。这时，在分享型利益集团中逐渐演变出新的独占性利益集团，制度变迁将开始新一轮的循环。
从以上分析中可以看出，所谓制度变迁就是制度从危机经由创新，进而到达均衡的阶段性循环，即由制度危机、制度创新和制度均衡所构成的一个完整的过程。任何一个制度变迁的起步，都必然从一种没有效率的制度开始，如果不存在“寻租”现象，而且现有制度是具有较高效率的，社会效益也是公众分享的，那么制度也就没有其变迁的必然性和必要性。因此，分析制度阶段性变迁机理，要着重认识和把握好两个要点：第一，制度变迁的最终目的是实现资产增量和利益均衡。
我们提出实现效益分享，它并不表现为存量资产的利益平分，而是制度均衡性所带来的制度效益增进和分享；第二，制度变迁周期的完成，只是表明这个制度本身循环的结束和新的制度循环的重新开启，新的循环并不意味着是原有过程的简单重复，相反它是一种更高层次的循环和演进，这种更高层次的演进预示着具有更高效率和更加公平制度的来临。
三、制度形成和变迁的博弈性特征
从以上的分析中我们已经看到，国家政治系统之所以要推动制度创新，是因为新的制度不仅能够给社会带来新增收益，而且还能使各个利益集团实现利益分享和均衡。那么，怎样才能最终形成一个既有利于社会效益增长，又符合不同集团之间利益均衡要求的制度呢？这时，人们就会想起政府的力量和作用，并希望政府在不同利益集团之间的博弈中作出判定。然而，事实上，政府的力量与作用并不是万能的，著名的“诺斯悖论”证实了这一点。诺斯认为，国家是经济增长的重要力量，但是有了国家以后又会出现很多的麻烦。诺斯悖论实际上给出了这样一种困惑：资源配置或经济增长主要是微观主体自由竞争的结果，国家弥补的是市场的缺陷。但是，在市场经济运作过程中，人们经常容易忽视微观主体发生的作用，而是使国家这个补充性的角色一跃成为主导性的角色，似乎国家决定了制度变迁的全部过程，进而使实践与理论出现了背离。
在制度架构分析中，如果假设个人的行为动机都是纯洁的、利他的，那就不会存在坏的制度，甚至使得制度没有存在下去的必要。而马克思认为，人们所从事的一切活动，都与利益有关。因此，为了防止个人利用权力或以不正当的手段损害他人利益，才需要设计约束人的行为的法律和制度。由于政府的行为最终受到个人(政府官员)动机的影响，他们在本能上也具有追求自身利益的内心诉求，但是政府机制不以盈利为目的，而且政府官员的名义被置于“公仆”的地位，所以他们不能明确、公开地以政府官员的身份去追求法定以外的自身经济利益。然而，这种受到限制的自利动机仍然会在一定条件下表现出来，并成为追求政府部门特殊利益合法化的内在动力。所以，我们进行的制度优劣分析，必须是根据这种制度在促进“一般利益”或者“公众利益”方面的成功与失败来作出判定。好的或有效率的制度并不产生于政治家的英明或智慧，因为它绝对不是政府的“事前战略定位”或者“事前愿景设计”，它一定是在有效率的公共选择机制中经过反复博弈后形成的。
由于“制度变迁并不是一个抽象的规则变动，其中必须有利益主体的微观基础。而在制度变迁过程中，不同利益主体之间的关系是非常复杂的，决策行动的互动性也是互为因果的。制度变迁中主体相互之间的影响，实际上就是博弈论所要研究的问题，也就是不同主体决策的相互关系”。从这个意义上讲，任何一种有效的制度变迁从根本上都不是政府主导的，而是由政府参与推动的。但是在实践中，政府又为什么经常性地成为制度变迁的主角呢？这是因为政府在拥有被各利益集团授予的权力的事实面前，使得单个利益集团的微观行为显得过于弱小，而且政府还具有广泛掌握信息和降低交易成本的优势。由此，我们可以得出这样的结论：政府应该扮演“辅助性角色”，这是在制度变迁理论中得出的规范性分析结果，而政府实际上经常扮演“主导性角色”，则是在制度变迁实践中的实证分析结果。但是可以肯定的是，政府如果不扮演辅助性角色，不是在各个利益集团反复博弈基础上确定和推行的制度，这个制度一般都是低效率的。
微观主体重复博弈之所以如此重要，至少表现在两个方面：第一，在变迁过程中，制度能否进入均衡阶段，利益集团的一次选择往往无济于事，而只有重复多次的选择，才可能冲击现有的制度。重复博弈实质上是一个比较和试错的过程，错误会逐渐得到鉴别和纠正，进而积累起更多的制度变迁的教训和经验；第二，开展重复博弈是减少不确定性的必要条件，只有在多次选择中才能最大限度地消除信息不完全和不对称状况，这将使得不同的人群在博弈过程中尽量减少由一次性选择带来的风险，并且更多地学会和掌握创新过程中的博弈技能，进而为形成高效和均衡性制度提供必要条件。
相反，在社会转型过程中，不能促使利益群体开展有序和有效的博弈活动，这只能说明政府在产业创新和资产增量的实验安排中具有不作为倾向。因为，对各个利益群体作出的创新实验安排，一定是在国家新型产业政策的引导下才得以开展，否则各个利益群体不可能通过创新实验而获得新增效益，也不足以使利益独占性机制受到有力冲击，进而那些有利于经济社会发展的新制度和新机制就不可能真正得到建立。所以，在国家政治系统顶层设计思维中，一个好的制度不仅要充分体现社会利益的均衡性，同时要体现产业结构的先进性和经济发展的高效性。如果缺失资产增量和产业创新的实验安排，那么它一定不可能引导利益群体焕发创新动力，就不可能产生必要的资金和技术投入，这样的社会的发展趋向一定是负面而不是向上的。
以上分析表明，国家政治系统在制度形成与变迁方面的功能与作用，应该着重定位于两个方面：第一，要实施基础性制度形成前相关政策的有效供给，为利益群体进行产业创新和资产增量提供帮助，并在创新实验中开展比较与筛选，使得那些产业类型新、科技含量高、能源消耗低、环境代价小、社会效益好的经济主体，在新制度和新机制的形成过程中，真正得到社会的认可和国家的选择；第二，要实施基础性制度形成后的有效监督与控制，以防止新制度和新机制在执行过程中出现随意性，而其中关键性的办法就是减少政府部门的自由裁量权，通过制定管制范围和实施办法的相关制度，保证制度执行的规范性和有效性。
在中共十八届三中全会作出的《全面深化改革若干问题的决定》中，明确提出了制度“顶层设计”的要求。提出这一要求主要反映出当前中国改革缺失顶层设计的客观情况。实际上，“顶层设计”的目标不仅是要强化国家政治系统在设计改革过程中的作用，避免出现在改革议程和过程中的既得利益集团化，而且更需要发挥政府在协调改革的执行和实施方面的作用。总之，“顶层设计”要求国家制度和重大决策回归其政治性，而政府部门或机构必须回归到其作为制度和政策执行工具的角色。从这个意义上讲，当改革进入深层次发展阶段的时候，制度的设计和创新必须从两个维度上进行把握：一是要吸收社会力量并承认博弈结果； 二是要超越部门利益并实施有效监督。
