产城分离造成职住分离、长距离通勤现象的发生，不仅降低了居民满意度，也严重影响了土地的节约集约利用。笔者分别针对我国产城布局，即“城中区”、郊区独立工业区、城区边缘工业区、郊区独立新城普遍存在的问题，提出产城融合的4个基本路径，并针对规划、土地、户籍、财政等方面提出政策建议。
产城分离：城镇可持续发展的障碍
改革开放以来，我国城镇化快速发展，城镇化率从1978年的17.9%上升到2013年的53.7%。各地在推进城镇化的过程中，普遍采取两个主要方式。
1.在城镇外围建立封闭型的工业区
上海建国前自发形成3个工业集聚区，建国后到改革开放前建立8个近郊工业区和相应的7个卫星城，20世纪80年代和90年代建立5个国家级开发区、9个市级工业区、45个县级工业区、166个乡镇级工业区以及各种未经市政府命名、批准的乡镇工业集聚点，现在调整为104地块、195区域和198区域，即规划保留产业区104个，规划产业区外、城市集中建设区以内的现状工业用地1 95平方公里，规划产业区外、规划集中建设区以外的现状工业用地198平方公里。上海工业区面积都比较大，如金桥出口加工区规划面积20平方公里。
2.在城市区外建立大型居住区或新城区
近十几年来，各地兴起建设新城热潮，少则十几平方公里，多则几十平方公里，甚至上百平方公里。有的新城结合现有工业区建设，有的是没有产业支撑的“平地起”。这种独立工业区和独立新城建设带来两个问题。
(1)职住分离，长距离通勤。 “郊区就业，城区居住”，或者“郊区居住、城区就业”，成为许多大城市的普遍现象。一般而言，职住分离程度从中心城区向郊区逐步提高。按照就业岗位数量与在业人口居住数量比值计算的居住一就业平衡指数( JHB)，北京中心城区为1.65，近郊区为1.33，远郊区为0.51，最高的原东城区为3，27，最低的房山区为0.38。职住分离造成长距离通勤，北京上下班往返时间为1.32小时，上海为1.17小时，天津为1.15小时。近年各地大力推进城市轨道交通和高速公路建设，虽然方便了通勤，但实际上增加了职住分离现象和扩大了通勤距离，大量压缩了劳动者的休息时间，无形延长了劳动时间。如硅谷的一些企业，为了留住或吸引高层次人才,s普遍采取通勤补贴的方式;上海等城市的政府对公务员、事业单位人员也采取通勤补贴，但人数众多的普通劳动者则得不到这样的补偿。随着汽车进入家庭，职住分离和长距离通勤更是造成交通拥堵的重要原因，汽车尾气排放也是各地重要的空气污染源。这也是为什么我国汽车普及率不高，而城市拥堵胜似欧美发达国家的原因之一。
(2)严重影响了土地节约集约利用。功能单一的独立工业区造成白天上班忙、晚上空城，独立新城造成晚上睡觉、白天空城现象的发生。功能单一的工业区和新城，意味着土地实际利用率只有50%;同时抑制了土地增值，无形中鼓励了土地粗放开发，无论是一二线城市，还是三四线城市，虽然在中心城区形成了高容积率的开发区域，但城市开发平均容积率都很低。如上海中心城区容积率只有0.75，浦东新区中心城区容积率只有0.39，新区街坊平均容积率只有0.22，远远低于台北市中心城区1 2、香港中心城区10、纽约和伦敦中心城区的15。
职住平衡：产城融合基本路径
1. 产城融合的概念
产城融合是现代城市发展的新理念和新趋势，是以人为中心，城市生产功能和生活功能相辅相成、协调发展的空间形态。在宏观空间上，实现城市居住空间和生产空间合理布局;在微观空间上，实现土地混合利用，生产功能和居住功能协调配置，以及生产性服务和生活性服务的综合配套。促进产城融合，首要的也是最难的，就是扭转以GDP为城市发展的评判标准与价值尺度，改为以人为中心，以多数城市居民的便利性和满意度为评判标准与价值尺度。职住平衡是产城融合最为核心的要素，它不仅通过土地混合利用，提高了土地利用效率，也保障了劳动者的8小时工作制，提高城市居民的便利性和满意度。
在计划经济体制下，建设大型工业区的同时，一般配置相应的工人小区。尽管工业区布局在远郊区，但没有造成普遍性的长距离通勤问题。改革开放以后，产业工人逐步转变为以农民工为主，在建设大型工业区时普遍不再建设相应的住宅区。而且在过去，不少工业企业污染严重，居住区与工业区邻近会损害居民健康，但现在随着制造业技术升级和污染防治强化，职住平衡已经具备了条件。
2.实现产城融合有4个基本路径
(1)对“城中区”，撤区为街。随着城区的拓展，原先选址在城市近郊区的工业区已经被包围在城区里面。这类工业区，多数企业已经转型升级，部分成为总部基地，把生产基地迁移到其它工业区，但工业区管理体制多数没有变化，仍属于工业区管委会监管。如上海吴淞工业区、金桥出口加工区等。由于管委会主要行使经济性职能，制约了这些园区功能转换的选择性;工业用地和商业用地的用途管制，也影响这些园区的功能转换。对这些园区，要及时撤销管委会，改为街道，或划入原来所属街道，以促进生活性服务业的发展，成为土地混合利用的城市区。
(2)对郊区独立工业区，配置保障性或廉价居住区。对于选址在距离城区比较远的独立工业区，由于产业工人以农民工为主，无法租住一般商品性住宅，多数租住附近农村廉价的居民楼。产城融合的基本途径是配置保障性或廉价居住区，或者支持有条件企业配置工人居住区。同时，营造良好生态环境，配置综合服务功能，建设部分中高端住宅区，鼓励企业管理人员、技术人员就近居住。如苏州工业区的中新合作区是典型的成功案例。在工业区中心配置大型居住区，遵循“有序、规范、配套”原则，在70平方公里的工业园区内按住宅区的分布建设17个邻里中心，每个邻里中心都具备商业、文化、体育、卫生、教育等1 2项居住配套功能，从“油盐酱醋茶”到“衣食住行闲”，提供“一站式”服务。
(3)对城区边缘工业区，改造城中村。随着城区的拓展，选址在近郊区的工业区，已经处于城区边缘。这类工业区的产业工人多数租住在附近农村居民楼，并延伸发展出一定规模的生活性服务业，成为典型的“城中村”。对这些工业区，产城融合的基本途径是加快“城中村”改造。其一，通过股份合作制模式，采取多数村民可接受的方式，遵循民主程序，按照贡献和身份相结合的标准，把集体资产量化到户籍村民。其二，采取政府、集体和村民共担成本的方式，改造基础设施和公共服务设施，建设与村民需求相适应、产业工人租住可承受的居住区。
(4)对郊区独立新城，配置工业区。近年兴起的新城建设，不少脱离了产业支撑。在规划时，一般都设想发展休闲旅游业或者高端制造业等，并运用土地运营收入支持基础设施和园区建设。但在房地产热的大背景下，往往居住区先建立起来了，但休闲旅游区等投入大、回收期长的项目没有发展起来，或者制造业定位过高，招商引资未能达到预期目标。所以，产城融合的基本途径是促进产业集聚，一是扶持城区内的工业“退二进三”迁入产业区，鼓励分散的工业企业迁入产业区;二是培育商业、生活性服务业，并预留空间，随着企业集聚而配套发展生产性服务业。工业就业人口多数是收入较低的人群，尤其以农民工为主。部分新城空置的住宅区，可以通过政府收购方式，转变为保障房，这样既解决住宅区空置问题，也促进居住人口与工业劳动力的协调配置。
政策创新：产城融合润滑剂
目前，产城融合面临不少政策性障碍，包括规划、土地、户籍、财政等方面。产城融合，需要创新政策。
1.创新空间规划
受Le.Corbusier和《雅典宪章》的影响，很多国家城市规划奉行理性主义的清晰与明确、非此即彼、黑白分明的功能分区，把城市划分为居住、工作、游憩、交通四大功能，功能分区截然分明。在我国，这种理念进一步放大，把独立工业区或独立居住区布局到距离较远的郊区。理性主义的简单分区，否认了居民活动流动性、连续性的空间要求。这种简明的功能分区，适应了工业化初期和中期阶段工业高污染的现实。但如今我国工业化进入了新阶段，沿海地区逐步进入了以装备制造、清洁石化、高新技术产业为主导的新时期，污染防治越来越严格。相应地，城市规划理念需要转变，需要借鉴吸收新城市主义的某些理念。20世纪90年代以来，彼得·卡尔索普( Peter Calthorpe)倡导的新城市主义逐步兴起，强调规划建设丰富多样的、紧凑的、混合使用的社区。新城市主义奉行邻里社区理论和公共交通主导型开发。
2.创新土地政策
现有的工业用地、商业用地和住宅用地用途管制的政策，制约了工业用地的转型开发。对被包围在城区的工业区，一方面，促进工业企业转型升级、严格控制污染排放;另一方面，放松对工业用地和商业用地、居住用地的管制。对“退二进三”企业，可保留企业对原工业用地使用权，可享受转变用途、减免土地出让费的优惠政策，以促进园区内生产性服务业和生活性服务业的发展，逐步形成功能混合的城区;对郊区工业园区，适当增加职工居住用地和生活服务用地的比例，支持有条件企业建设配套的职工居住区和配套的服务业。
3.创新户籍制度
产城融合面临的一个障碍，就是产业工人主体是农民工，他们无法承受城市高房价，但现有的城市保障性住房大多没有涵盖这个群体。农民工大多把城市当作临时就业的场所，部分农民工只身在城市就业，不带家属，省吃俭用，也是不少城市有工业区、没有城区的重要原因。实现产城融合，必须加快新型城镇化步伐，解决转移农民工的市民化问题，核心是户籍制度改革。通过户籍制度改革，建立农民工市民化的成本分担机制，城市政府负担农民工义务教育、社会保障、保障性住房和其它公共服务的成本，企业为农民工负担企业应该缴纳的社会保险费和培训费用，降低农民工融入城市的成本。是否开放城镇户籍，本质上是城市政府是否支付农民工应当享有的公共服务。现有的户籍改革思路是把城市按照大小分门别类和划分不同等级，少数经济基础强、财政收入规模大的特大型城市严格控制农民工户口，而让经济基础弱、财政收入规模小的中小城市接收农民工户口，这种户籍改革思路有待创新。
4.创新财政政策
新城建设热潮背后的推手是土地财政，城镇排斥产业工人户口的背后是财政对公共服务投入不足。实现产城融合，改革财政体制是前提条件。
(1)按照事权与财权对等的原则，合理划分各级政府的财源和事权边界，当前的重点是解决基层政府财权过小而事权过多的问题。
