【内容提要】 公共参与不仅是基于民主的诉求，更是为了提供更好的公共服务。传统公共参与理论将公众视为被动的信息供给者，导致了政治输入不畅和群体性事件高发等弊端。社会建构下的公共参与将公众视为主动的信息供给者，通过政府公共机构和公众对共同关注问题进行协商，能更有效地“做好事情”。公众和政府以真正合作互动的方式共同定义和重新建构治理过程，联合设计和有效实施公共服务供给方案，从而使公众与公共行政者之间的关系呈现出一种理想的互动。
【关 键 词】社会建构/公共参与/模式
在现代社会，公共参与被认为是民主的重要内容，也被狭隘地理解为制度内的政治参与。公众通过代议制民主的方式完成公共参与是一个根深蒂固的观念。公众通过选举产生各级政治机构的代表，这些代表依据公众的授权来进行各种政治活动。诚然，能够在政策制定过程中设定一个让公众有良好的意见表达和反馈机制无疑会提高代议制民主的合法性，然而，早在20世纪之初，学者们就开始不断质疑代议政治机构实现民主价值的能力。在政策讨论过程中，代议制民主经常面临政治输入失效的尴尬。按照政治系统理论的观点，由于制度化的利益表达渠道不畅，公众无法通过政治系统进行制度化的公共参与，有效地进行利益表达，完成政治输入，因此，往往转而借助于制度外的渠道进行参与，通过集体上访、集会、阻塞交通、围堵党政机关、静坐请愿、聚众闹事和抗议等群体性事件的形式进行利益表达。然而，随着群体性事件数量急剧增长，参与人数增多、行为对抗性加剧以及组织化程度的提高，对社会的稳定与发展形成了严重的影响。究竟如何引导公众完成公共参与，增强政府的回应能力，尽可能消弭各类群体性事件，实现政府和公众的良好互动？本文对此进行尝试性的分析。
公共行政学经常论及两个非常引人注目的主题，政府的合法性和有效性。关于行政合法性的讨论可以追溯到古典公共行政学时期，而关于有效性的讨论则是从新公共管理运动以后被频繁提及，并且被贴上了像管理主义、结果导向、产出管理这样一些和其他的标签。呼吁更多的政治性和合法性被看作是效率原则的反面，而强调效率原则又常常被看作是政治和协商民主的反面。
早在古典公共行政学时期，学者已经认识到主权在民的重要性。威尔逊和古德诺提出政治和行政应该分开，“政治是国家意志的表达，而行政是国家意志的执行”；韦伯也主张通过政治与行政分离和限制非民选官员的决策来加强代议制民主的原则。这些学者通过确保只有民选官员可以参与决策过程的方式来加强代议制民主。古典公共行政学者认为，民选官员制定的政策，公共行政者将客观地、更有效率地执行。在这种传统观点中，公共行政建立在这样的假设之上，即公共参与就是投票和选举，公众只有通过他们选出的官员来参与治理过程。然而，技术化和专业化、政治与行政之间分离的非可行性和行政权力的扩张对“威尔逊—韦伯范式”形成前所未有重大的挑战。
随后的公共行政学者质疑了威尔逊和韦伯的传统观点，但并未将重点从代议制转向参与民主，并以此作为实现人民主权的一个潜在途径。譬如，瓦尔多等人提出，可以通过赋予行政更多的社会代表性来实现人民主权，持类似观点的还有金斯利(Kingsley)等学者，他们认为，官僚应该具有代表性，促进公务员积极代表被服务公众的利益和需求可以减少行政制度与民主价值之间的冲突，精英式的官僚组织或其他非代表性官僚组织则会加剧这种紧张。然而，即使公众愿意参与，从宪法的角度来看这种参与在制度的层面上似乎限制于诸如投票选举和听证会等方面，因为关于政府规制和机构的信息的获得是受限的。公众在信息严重不对称的情况下缺乏参与的能力和意愿。
从本质上讲，评判政府公共机构好坏的标准应当是其回应公众需求，进行公共服务供给的能力。民主对于公众而言，是希望借助于民主的程序使自己能够获得更好的公共服务；对于政府公共机构而言，是希望能够借助于公共参与获得公共服务能力的提升，为“消费者”提供更高质量的公共产品和公共服务。而现代代议制民主尽管设计得越来越精巧，但内置的公共参与制度和模式无法实现这一目的。制度内参与由于制度政治输入的渠道受阻而被公众诉诸制度外的参与，各类群体性事件层出不穷。
二、社会建构下的公共参与
公共决策需要被服务人的信息。对于政府公共部门而言，回应规则中的一个非常重要的组成部分是获得充分的关于公共产品和服务的“消费者”的信息。然而，这些信息的复杂性非常类似于政府提出的议题的复杂性和多样性。信息收集过程的核心假设是政策制定者可以充分地收集相关的公众信息，而这种假设正在越来越多地被质疑。在过去的几十年里，建构主义认识论的进展充分揭示了服务供给主体在消费者不直接参与服务供给过程时存在严重的能力不足问题。基于量子力学的“测不准原理”，事物不具有经验科学意义上的固定的“本来面目”。在公共服务供给过程中，公共行政者置身于观察对象之外，往往无法判断和确定所谓的“事实”，因为社会情境和社会经验并非是完全客观的，从本质上说它带有主体间性。现有的公共参与中，公共行政者不真正重视公众从公共服务需求者这一角度独特的观点、思考和提出主张的能力，以及讨论和说服其他人包括政府官员的能力，公共行政者假设公共服务的需求信息是“在那儿”等待被公共行政者去“获得”的。而从建构主义认识论的角度来看，观察过程不仅基于外部的意见，同时也基于观察者自身的反省。首先，客观性要求对现实的怀疑，因为观察者、观察活动以及观察到的现实的客观性也是可疑的；其次，知识的主观特性也允许现实可以从多个角度来理解。我们认为世界是什么，主要取决于我们如何看待它，我们看待世界的方式则又取决于我们是哪种社会关系的一部分。建构主义认为，“客观性”不能被设想为一种与主体无关的东西，而是只有在主体和客体的相互关系中才能显现出来。单一的现实并不存在，存在的只是许多个现实和许多个事实。现实存在于每个人的社会经验之中。多重现实贯穿于每一个社会关系和社会结构之中。通过一个单一的语言或角度，或通过现有的政策和程序来定义已经存在的现实是不可能的。公众对于自身需求偏好的理解和公共需要方面的知识可能是公共行政者、政策分析家和政治家所不具备的。知识就是权力。从这一角度来看，由于公众掌握相关的公共需求信息，就应该赋予其参加政策过程的权力。
然而，在现实的公共服务供给过程中，“聚集”有关“消费者需求”信息的过程并没有必然导致更多的参与或有效的决策过程。事实上，它一直服务于相反的目标：即把决策制定权保留在“专家”或技术官僚的手中，从而孤立和缩减了公众可贡献的公共价值。因此，我们看到的政策常常并不解决影响公众日常生活的问题。这种状况通常发生在这样一个系统内，公共行政者将公众定义为一个被动的服务消费者的角色，而几乎不把它们视为(并鼓励他们成为)信息的“供应者”。传统的假设是，有关公众(消费者)的信息可以更好地帮助决策，这样的政策制定会更加民主。在那种模式下，公众是最好的观众或被动贡献者，而不是在治理过程中的共同创造者。同时，政府官员和技术人员在制定和实施政策的过程中决定什么样的公众信息是可以接受的和受理的。在这种情况下，公众没有真正地和有意义地参与政策的制定或做出任何治理决定，他们被认为是一个信息库。这种“消费者”和“生产者”二元对立的治理模式没有考虑到公众知悉知识和信息的情况，促成了单方面的决策制定，使治理变得僵化和具体。
社会建构下的公共参与改变了主客二元对立的模式，充分体现了公共服务信息的主体间性。从社会建构的角度看，公共服务需求的信息应该产生于政府公共机构和公众的共同协商过程：通过把人的不同想法整合成一个更具包容性的和新的理念。不同主体的创造性经验通过“共同过程”进行反复协商交流，在其中个人想法“失去”自己的界限个人所有权，并成为一个新的共同理念的基础。人们之间的协商交流可能起始于一个想法或几个分散的想法，但协商发展成为促使观念彼此交流和互为基础的一个连续流的过程。这样的过程作为一种开放的和集成的方法呈现出来，从而实现公共服务的参与式治理。这样的治理模式超越单纯各方的对立和对抗，既可化解公众通过政治输入方式完成参与的尴尬，也可避免各类制度外参与(群体事件)层出不穷的弊端。
亚当斯(Addams)认为，人们之间的相互依存和各自的经验(以及他们的价值观和信仰)构成了把民主理想转化为民主实践这一目标的核心内容，这将给社会尤其是给那些被忽略和意见表达受到压制的群体带来利益。同样，杜威(Dewey)认为，建立在人类理性基础上的共同参与社会活动是防止社会破裂的基础，因为只要人们理解他们的行为会对别人的做法产生怎样的影响，同时别人的做法会对自己产生怎样的后果时，他们就会谨慎地考虑自己的行为。这是建构公众的公共参与意识的基石。
三、公共参与的模式转换：迈向共同治理
尽管民主和官僚制的价值目标具有所谓的不可调和性，但是研究表明，具有包容性和自由的民主价值观和官僚制的目标与效率也具有某种一致性，例如，在公共参与能力得到鼓励的时候，不同部门、不同机构、不同方面的人一起工作以获得改善人们生活的学习能力。因此，要建立一个包容性的公共决策制定过程，公共行政者要负责为公众提供真正参与到治理过程中的可能性和机会，实现共同治理。这包括提供必要的资源和参与路径，如提供技术咨询、开放场所以及后勤安排等，使公众可以定期地会面并就公共问题协商讨论。
在制度外参与方式(各种群体性事件)中，参与各方的思维是“我们对抗他们”。公共行政者虽然掌握决策制定权，但这种权力有可能被公共参与逆转，从根本上说这是分裂和对抗。制度外参与“可以快速启动富有成果的协商和解放过程，特别是对传统上保持沉默，被代议的、被歧视的社会群体来说更是如此。但是，他们无法通过在治理过程中以一种真正的合作、平等相待的方式来弥合公众和公共行政者之间的差距。因为他们与公共行政者的联系与互动仍然是无力的，甚至是对抗性的。公众和政府仍然是分散的、独立的，权力始终是“强制性权力”，而不是“共享性权力”。
而在共同治理中，建立在差异基础上的反复协商过程中，人们的不同立场可以创建一个新的包容性的整体解决方案，公众和政府间的裂痕得到弥补。在共同治理过程中，参与者之间权力共享，参与各方通过动态的协商过程，不同的想法集合形成一个共同的想法。在共同治理过程中，人们关注的焦点不再是权力本身，而是获得对共同关注的问题的理解。共享权力的出现可以指导参与各方理解问题、找到解决方案，决定什么样的行动是最合适的。正如福利特(Follett)所指出的，“‘我’不是对‘你’做出反应而是对‘你’加‘我’做出反应，或更准确，是‘我’加‘你’对‘你’加‘我’的反应。‘我’永远不可能影响‘你’，因为‘你’已经影响了‘我’”。在协商的这一过程中，参与各方都增加了一些不同的东西。
共同治理是对主体间性的承认，即从他人的经历之中看到自己，反之亦然。共同治理过程有可能将公众和公共行政者在同一个层次合二为一，并使他们参与到全局性的和潜在的变革方式中去。
共同治理过程使讨论脱离于“我们对抗他们”的方式，参与各方通过一个统一的过程来到一起，即所谓的“自身并通过他人”相统一的活动过程允许权力共享，压制“强制性权力”关系形成的传统层次结构。这种情况下的参与强调尊重和珍惜人与人之间的差异，并将它们集成到协商过程中，共同治理把乍看似乎无法解决的或不可调和的观点和看法聚集起来。
作为弥合代表者和被代表者之间差距的一个方法，共同治理是建立在常规的协商过程可以将人与人之间的差异转变成一个新的集体共识这一基础之上的，它呈现了一个真实思想和行动的集成过程。
从这个意义上说，没有任何一方寻求他们的观点在别人的观点之上，而是利用所有参与者的角度来建立一个对所有人来说都更加美好的生活。共同治理是基于对差异的集成，也就是说，把不同的差异统一到一个过程中，使各方面汇集成一个集体。不是分割权力或给一部分人更多的权力，而是统一了不同的想法和观点，然后共同创建一个新的解决方案。
无论协商是自下而上或是自上而下，最重要的是，人们走到一起创建一个包容的和动态的治理过程，形成一个综合性的想法。在共同参与协商的过程中，人们知道，相比于个人单独创建的任何想法或孤立的想法，团体中的差异和相似之处可以形成对问题更丰富的了解和更好的解决方案。在共同治理中，重点不是公众或者公共行政者，而是他们在一起共同协商的过程本身。
对公共问题共同做出决定的共同治理不是一个和谐的、有效的和快速的过程。相反，它可能是混乱的、耗时的和有争议的。即便如此，共同治理还是有助于弥合传统的公众和公共行政者之间的鸿沟。通过把不同的想法、专业知识或信息聚集起来共同协商，以创建一个新的、更具包容性的、更民主的、适合变化的方案，能够确保治理过程更具包容性，也会使制定出来的公共政策更为接近公共利益。
四、结论
公共参与既是民主诉求的体现，也是为了向公众提供更好的公共服务。要通过公共行政者和公众最大程度的经常的互动来应对公众的参与意愿和能力不足的挑战。这一共同治理的过程有助于我们在追求民主治理的道路上取得更大的飞跃，可以试图弥合传统的公众和政府之间的差距，使真正地发现和解决社会问题成为可能。通过公共参与活动，公众和公共行政者可以走到一起并做出民主的和有效的公共决策，可以认识问题并制定解决方案。通过协商的做法，公众和公共行政者有能力定义问题和重构新问题，调动相关资源制定解决方案。治理过程并不寻求消除冲突，而是把不同意见整合到一起形成新想法的过程。邀请公众参与到政府机构共商、共议政府治理中的具体问题，无论是对政府治理的积极支持者还是持不同意见的公众都是真正有益的，通过在参与的过程中的相互沟通，政府可以真正了解公众的需求，按需供给公共服务，在治理的过程中真正体现以公众为导向；此外，通过公共参与式的沟通，也可以使公众真正理解政府的困境，可以在更高的立场上理解与支持政府，化解怨恨，消弭各类群体性事件，提升政府的合法性，增加政府与公众之间的信任，可以在某种程度上达到公众与政府之间相互理解的最大化，可以使政府的决策与执行获得更多的支持，减少政策执行的阻力，从长远来看降低了政府的决策风险与政策执行成本。公共参与既分担了政府的责任，又提升了政府的合法性，并且可以给社会更多的公平与民主。
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