内容提要《“十五”计划纲要和朱熔基总理关于该纲要的报告中都指出，要始终把农业放在发展国民经济的首位。“十五”期间要把加强农业基础地位和增加农民收入作为经济工作的首要任务。我们应从国民经济宏观层次上，调整国民收入分配格局，在财税、金融体制方面采取突破性的举措，加大对农业和农村经济的扶持力度，从根本上改变城乡二元结构，实现全国范围的资源优化配置，而政府管理农业和农村经济的组织架构及制度安排也必然要发生相应的变化。
一、问题出在扭曲的国民收入分配格局
早在80年代后期，经济理论界就在议论要逐步改变我国长期实施的挤压农业、挖农业补工业的政策，但是，至今在计划经济体制下形成的城乡二元经济、社会结构几乎没有太大变化。城乡资源配置存在着诸多弊端，对农业、农村和农民的重视往往还停留在口头上和文件中。“三农”问题的要害是政策的城市倾向和国有工业倾向，而这种倾向在农村财税政策和农村金融政策上都有所反映：
（－）财政支农政策仍存在问题 财政支农是国家财政对农业的直接分配方式，它反映了工农，城乡之间的分配关系。国家财政支援农业投资包括支援农村生产支出和农村水利气象部门的事业费、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农村救济及其他。改革开放后，国家的资金分配政策实行了重大调整，不利于农业的国民收入分配格局有所改观，但城乡关系和工农关系并没有根本性的改变。在市场经济条件下，农业的弱质性和它在国民经济中的重要地位客观上要求国家财政加大对农业的投资力度，支持那些风险大、投资效益低、对农业生产起着保护、开发作用或有示范效益的项目（如大中型农业基础设施、农业科研和推广、农业环境保护等），以弥补市场机制在资源配置中的缺陷。而财政支农支出和农业基本建设投资的变动趋向，则表明我国的财政支农政策存在着严重的问题。
1．90年代以来国家财政支农的比重一直呈下降趋势。1991－1997年分别为10．3％、10．0％、9．5％、9．2％、8．4％、8．8％和8．3％，1998年提高到10．4％，但这源于国家发行债券的因素。当年，国家发行1000亿元债券，用于与农业有关的资金350亿元，主要用于长江中下游、松花江、嫩江、黄河的堤防工程，蓄洪区建设，移民建镇和水利枢纽工程等，直接用于农业的只有20亿元。1999年国家增发了600亿元国债，但直接用于农业的为零。
2．农业财政支出占国家财政总支出的比例远低于农业在国内生产总值中的比例。前者仅仅是后者的1／2至1／3，与农业在国民经济中的地位和作用不相称。1993年发布实施的《中华人民共和国农业法》规定国家财政每年对农业总投入的增长幅度应高于国家财政经常性收入的增长幅度。但是，实际执行情况出入很大。1993年以来，除了1994年和1996年，其他年份国家财政对农业总投入的增长幅度均低于其经常性收入的增长幅度。
同时，分析财政对农业的支持应与农业税收政策联系起来。我们看到，在财政支农份额逐年降低的情况下，国家财政来自农业的税收收入却大幅度增长。特别是实施分税制改革后，由于农业税、农林特产税被划归地方税种，激发了地方政府在这些方面加强税收征管工作的积极性，从而造成农业各税收入的快速增长。在分税制改革后最初的3年间，国家财政支农支出仅增加了68％，而农牧业税收增加了近2倍，比农业产出增长幅度高出近1倍。1993年全国农业各种税为125．74亿元，1998年增加到398．8亿元，平均每年净增54．6亿元。如果加上地方税农业附加等因素，广义农业税的实际征收税率并不像通常认为的那样低，国家财政对农业的支持要打不少折扣。
3．财政支农资金中，用于固定资产投资的份额九十年代明显低于八十年代，在20．2％－23．8％间变动。财政支持的农业研究占财政农业支出的比重持续下降，八十年代前期在4．5％以上，最高时达5．2％，八十年代后期在3．9％以上，最高为4．3％；进入九十年代后，最高为3．4％，低于八十年代的最低水平。
（二）分税制财政体制改革对乡镇财政的影响最大 为了克服财政包干体制的弊端，进一步理顺中央与地方之间的财政分配关系，我国1994年开始实行分税制财政体制改革，把财政包干体制改为在合理划分中央和地方事权基础上的分税制。由于将增值税的75％和消费税等划为中央收入，中央本级收入明显增加，由1993年的22％增加到1994年的55．7％，增强了中央政府调控宏观经济和协调地区发展的能力。
虽然中央本级财政收入占全国财政收人的比重还没有达到分税制改革时确定的60％的预计目标，但这主要是由一些始料不及的因素造成的（如金融业上缴财政收入逐年减少、关税大幅度下调、出口退税增长过快等），而且总的变化趋势比较平稳。同时，分税制以来，各省、市、自治区和地市）两级的财政收入也有了较大提高。
分税制后，困难的是县和乡（镇）这两级财政：（l）在中央实行分税制后，由于有限的财力被中央相对集中，省级也采取了诸如通过与地方其他各级分税来集中部分既得财力、调整”两税”增量的返还比例或部分截留中央的两税返还收入（有的省不返还给地市和县）等措施，使得中央分税改革的部分意图不能得到有效地贯彻，从而加剧了省以下地方财政的困难。同理，地市级也可以采用同样的办法，地方各级政府之间层层挤压的现象只能愈演愈烈，使得乡镇成为最终的利益损失者。（2）中央与地方以及地方各级之间的收支范围和权限是靠相互交涉而决定的，而且不断改变。乡镇政府是最基层的政权组织，所以在各级地方政府的交易中必然处于最为不利的谈判地位。这样，各级政府如有条件则尽可能地上收财权，下放事权，即尽可能多地从下级财政抽取资金，将那些收入多、增长潜力大的税种收入，全部或高比例地上收；将那些需要投入多、难度大的事，向基层下放。（3）现行的国家行政体制和干部考核机制加剧和固化了乡镇一级财政困难的状况。在现行体制下，税收的完成情况往往与县乡干部的政绩考核联系在一起。基层干部或者为了免受批评、甚至降职处理，或者为了提高政绩而得以提拔，通常采取借贷、摊派等手段尽量并超额完成税收任务。几年过后，烂摊子交给了下一任。如此循环往复，最终承担恶果的是国家和普通老百姓。
权、责、利的不明确则形成了“财权上收、事权下放”的基本态势，许多部门的事权由中央到基层一统到底。地位最低、谈判力量最弱的乡镇一级政府财力最桔据，而要它做的事又最多。乡镇领导在这种情况下的理性选择，一是膨胀机构、扩充人员，以便与上级的“条条”部门相对应；二是把负担摊到各村或是转嫁到乡镇企业头上；三是举债度过难关。村一级则同样如法炮制，最终负担落到最基层的农民老百姓头上，而乡村两级则负债累累、机构庞杂。固然，确有一些乡村干部用各种方式剥夺农民，肥了自己，苦了老百姓，但农民负担沉重的主要根源还在于财权和事权不对称的体制。现行财税体制运行的结果，就出现了地方干部总结的四句话：”中央财政很好过，省级财政也好过，地（市）财政可以过，县乡两级真难过”。乡（镇）财政要负担乡（镇）干部、中小学教员、卫生院医务人员及大量不在编人员的工资、医疗、旅差、福利和日常经费的刚性开支，但较稳定和较好的税源都由地（市）级以上逐个上收，县以下几乎所剩无几，到乡（镇）一级几乎没有什么税源和稳定的收人，基层政权的正常运转都出现了困难。
资料显示，现在约有50％－60％的乡（镇）入不敷出，经济措据。据农业部1998年对中西部10个省区的调查，乡村两级负债是普遍的，乡级平均负债400万元，村级平均负债20万元。现在全国1080个县发不出工资来，其中60％是教师的工资。
（三）财权和事权不对称引发农村基层公共产品供给的危机 分税制形式上是中央与地方及地方各级之间的分配关系，但分到最后，受损的还是农村基层组织和广大的农民群众。为本地区居民提供公共产品是各级地方政府的重要职能，但在公共财政困难，负债累累，连基本工资都不能保障的情况下，许多乡镇政府几乎完全丧失了为本地区农民提供社会公共产品的能力。而对一些刚性的开支虽然乡镇政府尽了很大努力，但仍然难以满足。这样一来，本已十分严重的城乡差别必然更加扩大。所以说，目前的分税体制揭示的仍是一个扭曲的城乡关系和工农关系。乡镇一级如勉强维持对本地区民众的公共产品的供给或尽力完成上级布置的任务，则必然会造成不少乡镇的负债和农民负担的加重；如减轻负担，又会导致公共产品供给的危机。
为了减轻农民负担而强调“量人为出”，这实际上是在现有扭曲的国民收入分配格局下的一种治标的权宜之计，有可能会加剧农村公共产品供给的危机，最终结果只能是距我们所追求的使不同地区和从事不同职业的公民和法人单位能够享受水平相近的公共服务的目标越来越远。
（四）农村信贷政策不利于农业和农村经济的发展 近年来，在国家资金供应非常充裕的情况下，国家银行对农村信贷总规模和资金投入呈逐年减少的趋势。在各项贷款总额中，农业和乡镇企业所占的比重偏低，并且90年代中期以来持续下降。结果造成农村贷存比例下降，农村信贷资金外流。研究表明，1994年以来平均每年金融资源从农村的净流出量高达568．2亿元。由于农民从正规金融机构（国家银行和信用社）很难得到贷款，就不得不依靠民间借贷，承受更高的利息，最终影响农业和农村经济的发展。
1．农业和农村从国家银行系统获取贷款的份额越来越少。我国长期实行农业支援工业、农村支援城市的金融政策，农村的金融机构承担着从农村吸收资金为国家工业化服务的职能，为农村和农业提供的贷款服务微乎其微。改革开放20年来，这种状况依然没有根本性的转变。从《中国金融年鉴》各年的数据可看出，农业和乡镇企业从国家银行系统获得贷款额度最高的年份也没有达到17％，而且从1995年以来一直呈下降趋势。这种状况与农业的基础地位不相称，也与农村各产业对国民经济的贡献份额不相适宜。在90年代的大多数年份中，农村地区的产值在国内生产总值中基本上一直保持半壁江山的地位，但其获取的国家银行系统的金融资源却不到1／7。
2．农村信用社资金外流严重。在取缔了农村合作基金会之后，农村信用社在农村金融领域可谓“一枝独秀”，但近年来农村信用社的贷存比逐渐降低，存贷差逐渐增大，大量资金流入城市，而农民很难从信用社得到贷款。信用社的贷存比1994年最高，达73．3％，以后逐年降低，1998年下降到68．4％，降了5个百分点；1991年的存贷差比1990年多168．77亿元，而1998年比1997年多出568．77亿元①。如果算上农村信用社的自有资金和社员股金，低于“巴塞尔协议”的要求，这是近年来农村经济发展缓慢的重要因素。农村信用社的利率远高于国家正规银行的利率，也阻碍了农民贷款。
3．民间借贷的活跃及对农村经济的影响。农民和乡村企业从正规金融系统得不到贷款的状况，促进了民间借贷的发展。民间借贷在一定程度上缓解了资金的供需矛盾，但借贷者却不得不付出更高的利息。根据中国社科院农村发展所研究人员2001年的调查，中原某省一个3000人口的村，以放贷为主业的就有10户，平均放贷规模为12—15万元，大约70－80笔贷款，多是1000－2000元的小额贷款。月息3分，年息36％。此外村里还有50户小规模的放贷户。资料还显示，江西省赣州地区1997年民间借贷总量达2亿元以上，1996、1997年分别较上年增长18％和36%；借贷范围也由原来的主要局限于个人之间，扩大到以企业与个人之间、集体企业之间、私营或个体工商户之间为主；1997年民间借贷资金中流向生产性投资领域的占75％，比上年增加26％。在非国有经济的资产负债表中，来自民间借贷的资金比重高达36％，而来自银行等正规金融机构的贷款仅占8％（2）。
二、从根本上调整国民收入分配格局
（－）加大财政资金对农业的支持力度 《中华人民共和国农业法》虽规定国家财政每年对农业总投入的增长幅度应高于国家财政经常性收人的增长幅度，但有些学者指出，“财政经常性收入”的增长并不能反映政府财政预算能力，例如，国债收入等未计入经常性收入，但其对财政能力的影响非常明显，并存在对财政经常性收入的替代效应（此消彼长）。
《农业法》的规定也缺乏对地方政府农业投入增长比例的明确约束，因此有必要明确国家每年财政投人的比例和增长幅度，以及各级政府的具体投入办法，以便于监督执行。还有同志曾建议用“农业净投入”指标替代“农业总投入”（注：农业净投入指国家财政对农业的投人减去国家向农业征收的农业税和农林特产税），同时还要看国家对农业的净投入占农业总支出的比例逐年是上升还是下降，这样才能真正保证财政资金向农业的流动。我们赞同这些意见，希望《农业法》在这些方面能做相应的修改。同时，在经济全球化的背景下，政府还应通过执行WTO规则中的绿箱政策（即是那些对贸易、价格不发生直接影响，或影响非常小的一些农业投人政策，包括基础设施建设、科研、环境保护、病虫害防治、补贴农业保险等十几个类别），加大财政扶持农业的力度。
（二）建立规范的转移支付制度，使财权和事权、权利与义务相对称，从根本上解决农民负担问题 近年来，农民负担问题始终得不到妥善解决，直接影响农民增收和农村稳定。2000年安徽省和其他省区的部分县市进行了农村税费改革的试点工作，并取得了初步成效。党中央和国务院的有关领导指出，税费改革工作在2001年是继续扩大试点，还是全面推开，由各省（区、市）党委、政府自主决定，中央不作统一规定。在进行税费改革的同时，精简乡镇政府的机构和人员，进行适当的乡镇撤并，以最终实现农民增收和农村的长治久安。
针对税费改革中反映出的计税办法繁琐、农户之间出现新的负担不公等问题，基层干部群众提出以承包土地的等级与面积计征资源税，以收入水平和人口数量为依据收取村公共事业费的建议。但值得我们深思的是，多年来，农民负担问题屡禁不止，“按下葫芦起了瓢”，减轻之后又反弹，象这样反复出现的问题必然有其深层次的、体制上的根源。我们认为，农民负担的问题出在下面，根子在上面，根源即是分税制所反映出的扭曲的国民收入分配体制。税费改革的深刻内涵不是减轻农民负担，而是调整国民收人再分配格局。
分税制本身不是目的，而是手段，它的目的是建造一个能满足社会公共需要的公共财政体制，使木同地区和从事不同职业的公民和法人单位能够享受水平相近的公共服务，造就全社会的公民和法人单位发展机会均等的社会环境。为此，首先应做到保证从中央到地方各级机构维持正常运转的办公经费。其次根据公共财政完整、统一、公开的原则，将制度外财政收入（预算外收入及各级政府和单位的自筹资金收入）纳入预算统一管理，逐步加大工资在收入中的比重，最终使同一级别的公务员，不分部门、单位和地区，应能享受大体相等的待遇。
以分税制为基础的国民收入再分配体制应包括划分事权、支出、收入及转移支付四个部分，而明确划分中央与地方的事权及地方各级政府之间的事权是其基本前提。在划分事权后，根据事权确定支出，再确定各级政府应得的收入，本级政府的收入如有缺口，则通过转移支付加以解决。
在这方面，笔者所了解的90年代中期的德国财政平衡政策对我们的财税改革可能有一定的借鉴意义。德国一是通过横向财政平衡政策，实现各州之间财政收人的再分配，缩小地区间的差距。其中增值税的分配是这种平衡的一个重要调节手段。通过调节，提高穷州的财政实力是通过纵向财政平衡政策，即以共享税为主体的联邦、州及地方的分税体制，界定各级政府提供公共产品的层次和范围，并保证其有财力来履行其职能。所谓收人在各级财政之间的划分，首先是指税收收入在联邦洲、地方三级财政之间的纵向分配。一般来说，乡镇政府自行征的税加起来仍不能满足其支出，因此还与联邦和州在所得税方面分成，此外还有州范围内财政均衡政策方面的补贴。德国的这种规范、明确的收入分配体制就保证了不同地区、不同阶层的公民可享受大体相同的公共服务。而我国现在尚未建立起规范的中央与省、省与县、县与乡之间的财政转移支付制度，尽管《宪法》对国务院和各级地方政府的职权有原则的规定，中央与地方以及地方各级之间提供公共产品的权限和职责尚无明确、具体的划分，仍靠相互交涉而定，而且不断变动。
（三）改革财政分配体制，发展小城镇 从1990年到1999年，乡村劳动力的总人数逐年增加，增长最多的是1991年、比1990年增加1083万人，增长最少的是1996年，仅增加246．2万人，1998年比上年增加470．5万人，1999年增加464．3万人。由于近几年来农村的非农产业每年无力吸纳乡村劳动力的净增量，导致1997年以来，农业劳动力每年又净增加（199年净增174．5万人，1998年净增191．5万人，1999年净增285．4万人），使农业劳动生产率下降，从而直接影响农民的收人，尤其是以从事农产品生产为主的农业劳动者及其家庭的收人。如在经济发达的江苏省，根据对镇江市的调查，2000年当地从事一产的劳动力人数比1997年增加了3．75％，从事二产的劳动力人数比1997年下降了4．33％，从事三产的劳动力人数增加了0．58％。
据有关部门预测，“十五”期间乡镇企业平均每年可吸纳农村劳动力200万人，未来5年共可吸纳劳动力1000万人。如按这一预测，“十五”的5年中，乡镇企业仍将无能力吸纳、消化乡村劳动力每年的净增量，遑论吸纳农村现已存在的不充分就业（隐蔽性失业）的庞大人群。
近几年来，正是由于农民缺乏非农就业机会和较为充分的农业就业机会，导致农业劳动生产率低下，农民中近2／3的纯农户增收困难甚至减收，农村市场无法启动。可以说，我国现代化的最大难题在于农业和整个农村的现代化以及与之伴随的几亿农业劳动力向非农产业的转移，而这一现代化进程成功与否的关键是能否为从事农业和非农产业的农村劳动者提供更为充分的、有保障的以及有稳定预期收益的就业机会。
有的学者提出，解决农民问题的方向是“改革现行的户籍制度，打开城门、镇门，广开农民的就业门路，再一次解放农民，改变‘城乡分治，一国两策’的格局”①。现行的城乡分割的户籍制度无疑应该改革，但改了之后是否问题就迎刃而解了？打开城门、镇门农民进来干什么？打开之后农民是否就能有更多的就业机会？
我们说，一个城市在公共服务方面必然要划出一定份额的预算，为本市的居民提供公共产品和社会福利，如外来的劳动者要分享这些服务，则要支付更高的费用，这就是进入成本。一个城市为本市居民提供的福利数量越多、质量越高，进入的门槛就越高，在这点上，“城门”与“镇门”在进入的成本上有很大差异。
在上述前提下，相对于庞大的农村剩余劳动力后备军来说，大中城市为从事简单劳动的农村劳动力提供的城市就业机会仍是极为有限的。大中城市由于国有大中型企业不景气，下岗工人再就业的压力大，各地纷纷采取倾向性政策，对外地务工人员（不仅仅是农村劳动力）的使用实行限制。如北京市劳动局颁布《2000年本市允许和限制使用外地人员的行业和职业范围》的通告，将北京市限制使用外地务工人员的职业由1999年的34个增加到103个。这种状况则使在大中城市从事简单劳动的农村劳动力的价格很低，而大中城市的生活成本相对较高（进入的门槛高），这就使低廉的、低素质的农村剩余劳动力只能成为大中城市的流动性的就业人口，支付不起定居成本（一家一户的生活住房、子女人学等费用）。而外地的较高素质的劳动力则可进人、定居，无论他是农村户口还是城市户口，因为这种劳动力的价格高，可支付得起城市生活成本。
小城镇的进入门槛低，但为居民提供的公共服务和社会福利也少得多，为农民提供的就业机会也少，问题还是出在财政分配体制。目前小城镇的政府管理权限大多集中在上级部门（市管镇或县管镇），财政收入大部分上缴上级财政，大部分小城镇的财政状况是“预算内保吃饭，预算外搞建设”。小城镇的基础设施建设缺乏稳定的财政投入，目前，主要投资来源中政府财政投资只占10％－20％，信贷资金也只占10％以下。由于小城镇的自身预算内资金严重不足，无法满足城镇基础设施建设和各项事业开支的需要，只好寻求预算外资金和各种收费，如无限制地批租土地，增加各种罚没款和收费等，从而导致了耕地的滥占和规划的失调，加大了企业和城镇居民的社会负担。小城镇财力的拮据直接影响了公共产品的提供。
显然，即使打开城门，价格低廉的、低素质的农村剩余劳动力也很难进入和定居。而发展小城镇同样要调整现行的国民收人分配格局，使小城镇有足够的财力发展公共基础设施，营造一个有利于二产聚集、三产发展的社会环境，这样才能为农村剩余劳动力创造更多的就业机会。否则，即使打开镇门，广开农民的就业门路也很有可能落空。
（四）改革农村金融体制，培育真正的农民合作金融组织 在农村金融改革这一问题上，有关部门提出：农村信用合作社要坚持为“三农”服务；组织形式要因地制宜，不搞“一刀切”；改革重点则放在产权改革和完善法人治理结构上。这方面的积极动向是农村信用合作社的改革已不再泛泛地提恢复“三性”，改革策略更加务实和灵活，但存在的问题是仍把农村金融改革仅局限于农村信用合作社的改革。
由于实现垄断及获取垄断利润的一个必要条件是存在着生产要素或商品进入市场的障碍，而在资金市场开放后，任何一个资金所有者，无论其持有资金量大小，都可作为一个贷款人随时进入市场，不存在进入市场的障碍。同时在当前国家和城市资金供大于求的情况下，农村却是典型的资金卖方市场。所以，在资金市场开放的前提下，具有不同经济成分的、多元化的金融组织将会应运而生，不可能出现由一种金融组织垄断资金市场的局面，这也就决定了农村的金融体系必然是多元化的。
虽然农村金融体系由多种金融组织所构成，但合作金融组织应是农村金融体系中的一个不可或缺的重要组成部分。在许多国家，合作金融组织已发展成全国性的完善的体系，成为农村金融体系的主体。在这些国家里，农村合作金融组织是农村其他各类合作组织的坚实的依托，通过农村合作金融与合作保险的赢利来支持其他合作组织的经济活动。农村合作金融并为农民的农业和非农业活动、为农民的生产与消费以最便捷的方式提供稀缺要素一资本，从而促进农业和农村社区的发展。但在中国农村现实经济生活中，合作金融这一块的问题最大，可以说至今尚未破题，成为阻碍农村经济进一步发展的重要限制因素。
前些年发展较快的农村合作基金会现已清理整顿、不复存在。我们说，农村合作基金会之所以出现问题，并非由于“合作”二字，恰恰由于它没有成为真正的农民自己的合作金融组织，它所体现的强烈的行政依附性、经营活动的营利性以及内部人控制的管理机制正是其溃败的主要原因。合作基金会存在的问题农村信用合作社也同样存在，实际上，正是由于信用社的行政依附性和官商作风，才导致了基金会的发展壮大。从目前情况看，恢复信用社的合作性质很难做到，而基金会又被取缔，在金融需求上，广大农民除了向正规的金融组织（农行和信用社）寻求极为有限的帮助外，不得不转向民间金融。
没有一个健全的、强有力的农村合作金融体系为依托，中国农村合作组织的发展和壮大是不可能的，中国农村经济今后的发展也必然是困难重重。从长远来看，除了采取灵活、务实的方式改造农村信用合作社之外，必须要培育真正的农民合作金融组织，减少农民与金融组织进行交易时的交易费用，将当地的资金用于本社区农业及农村的发展，使农村劳力充足而资本短缺的问题得以解决，从而维护和促进农民的利益，改变城乡二元经济格局。
（五）根据农民的不同职业和占有资源的不同状况，将一部分农民纳入社会保障体系之中 改革至今，农民（农村人口）这一指标已不代表一个同质性的集团，而是一个由异质性很强的不同群体所组成的综合体。不同地区农民的从业类型及收入水平已有很大差别，而这种收入差距则来自于农民从事职业的不同和占有资源的数量及质量的差异。
按照职业和占有资源的状况，农民（主要是农村劳动年龄人口）可大致分为以下几种类型：（1）农民企业家。根据第一次农业普查的标准，在现有2000多万个乡镇企业中，1996年末，符合一定规范的非农乡镇企业有139．72万个，其中规模以上企业（销售收人500万元以上的非国有企业）有88786个。如规模以上企业的企业家按每个企业3人计，其他企业按2人计，则拥有较多的资源使用权和享有较高收入的农民企业家约有近300万人。
（2）个体工商户。根据第一次农业普查，农村个体工商户有2465．6万户，如按每户2人计，这部分经营者约5000万人。（3）外出打工人员。在扣除了乡镇企业中非农企业职工人数外的乡村劳动力中，有相当一部分是外出打工的劳动力。全国住户抽样调查资料则显示，2000年有15％的农村劳动力外出打过工，其中70％外出劳动力在外打工或从业时间在6个月以上。如我们假设2000年乡村劳动力比上年增400万人，则外出打工时间在6个月以上的劳动力人数约为5000万人。又另据调查，2000年，全国农村外出劳动力（包括以前外出未归的劳动力）占农村劳动力总数的比重为20．9％，比1999年外出劳动力的比重增长了4．9个百分点。如以20．9％为据，则2000年外出打工的农村劳动力接近1亿人。粗略估算，在本地区以外有较稳定就业机会的农村劳动力人数在5000万到1亿人之间。（4）非农乡镇企业职工。按第一次农业普查的标准，在农民企业家之外，1996年末，符合一定规范的非农乡镇企业的从业人员有5000多万人。（5）有不稳定的非农就业机会（包括本地区和本地区以外）的农村劳动力。这部分人数很难测算，大约有几千万人。（6）以农业为生的农村劳动力。指纯农户和一兼户，约有2亿多人，其中有少量的从事专业化生产的大农户。
所以说，按职业划分，“农民”既有主要从事初级产品生产的农业劳动者，也有主要从事二、三产业的劳动者和经营者。按资产占有划分，“农民”包括从拥有不完全的土地使用权的小农户到拥有大量生产性资源（包括农业资源和非农业资源）的企业家。他们的经济地位不同，面临的风险也不同，相当一部分农村人口除了土地使用权外，还拥有了其他各种资源，而一部分单纯以农业为生的农村人口占有的土地资源无法使其提高农业劳动生产率，从而无法达到小康，有一部分新增的农业劳动力甚至没有赖以为生的土地资源。
由工农业生产的不同特性和风险所决定，将农民中的纯农业人口纳入全国的社会保障体系在现阶段是不现实的，也是不需要的。但随着农民的分化，一部分农民（主要是前述的（l）一（4）类农民）的收人主要来自于从事第二、三产业生产所得的劳动报酬（包括一部分资本报酬）。他们面临的风险主要是工伤、疾病及养老风险，这些风险的结果是农业和农业人口的转型滞后，尽管他们已在很大程度上成为非农人口，遭遇非农风险，但如未被社会保障所覆盖，他们仍不愿放弃农业人口身份，不放弃土地。而外出打工因工伤致残回家者，由于未被社会保障所覆盖，打工遭遇的非农风险得不到补偿，负担仍转嫁到农民头上，最终仍是国家的负担。对这4类农民应分门别类，将其纳人相应的社会保障体系之中，作为交换，他们应放弃土地使用权，这样才能割断他们与土地之间的脐带，促进土地使用权的流转，也使土地延包30年的政策实施后新增的农村劳动力有可能获得土地资源。
三、结语
过去的实践证明，仅仅是在农业和农村领域推行的改革措施，往往不能从根本上解决问题，当今农业和农村经济发展的症结已木在农业和农村本身，而在于与农业和农村经济密切相关的宏观经济体制。我们必须从国民经济宏观层次上，在财税、金融体制方面采取突破性的举措，调整国民收入再分配的格局，改变现行的城市和国有工业导向的政策选择，实现全国范围的资源优化配置，使不同地区和从事不同职业的公民和法人单位能够享受水平相近的公共服务，造就一个全社会的公民和法人单位发展机会均等的社会环境，而政府管理农业和农村经济的组织架构及制度安排也必然要发生相应的变化。在国民收人分配格局调整的大框架下，还应进一步深化宏观层面和农村层面的体制改革，农村的产权结构、组织结构及行政体系、就业结构、产业结构等也要做相应的调整。只有这样，才能使农民增收、农村稳定，真正实现农业和农村社会经济的现代化，最终实现中国的现代化。
