内容提要：本文从保甲编排、执事人员的选举、职责和经费、规约和处罚等方面对清代和民国的保甲制度进行比较。
在农村的基本组织制度方面，清承明制，在县以下推行保甲制度。早在顺治元年（1644年）清王朝就谕令："凡保甲之法，州县城乡十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长，户给印牌，书其姓名丁口，出则注其所往，入则稽其所来" i[i]。但在相当长的时间内，保甲法并没有认真推行。到康熙47年(1708年)重申保甲法。这一年，康熙下诏曰："弭盗良法，无如保甲，宜仿古法而用以变通。一州一县城关若干户，四乡村落若干户，户给印信纸牌一张，书写姓名、丁男口数于上。出则注明所往，入则稽其所来。面生可疑之人，非盘诘的确，不许容留。十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长。若村庄人少不及数，即就其少数编之。无事递相稽查，有事互相救应"ii[ii]。自此以后，保甲制作为基层政权组织形式而通令划一。
辛亥革命后，保甲制度随着清帝制的推翻而被"自治制度"所取消。到1932年8月豫鄂皖三省"剿匪"司令部，"为严密民众组织，彻底清查户口，增进自卫能力，完成剿匪清乡工作起见"颁行《剿区内各县编查保甲户口条例》，同时蒋介石发布了《施行保甲训令》。1935年，国民政府为解决各省办自治还是办保甲的问题，在南京召开了"全国最高行政会议"。在这个会议上，以陈果夫为首的CC派主张"办自治不办保甲"，而以杨永泰为首的新政学系则主张"办保甲不办自治"。蒋认为，未经训练的农民仍守旧习，缺乏自治能力；自治人员的选举也为人们所忽视，导致各乡镇闾邻组织始终没有健全；农村百业凋零，无实力同时举办自治与自卫，而土豪劣绅却借团防之名培植武装，大肆搜括；自治法规繁琐，无法执行。此外，中国农村家族制度本来极为发达，如要安定地方，只有以家族中心的家长制"以严密民众组织之基础，乃可执简而驭繁"。挽救之道在于办保甲，"先谋自卫之无成，再作自治之推进"。因此，"由蒋作主提出一项折衷方案，叫做"寓保甲于自治之中"，也就是在非"剿匪"省份仍然保持原来的"自治"体制，但是必须以乡镇为范围一律编组保甲。既办自治，又办保甲"iii[iii]。于是，这年7月，军委会委员长行营颁发了《修正剿区内各县编查保甲户口条例》训令，通令豫鄂皖赣闽陕甘湘黔川10省，定保甲为地方四项要政之一。iv[iv]自此以后，保甲制实际上就成为了国民政府农村的基本政治制度。
但清代与民国期间的保甲体制在许多方面是有区别的。
一、编排和选举
清制和民制的保甲之编组，都以户为基本单位，户设户长，十户为甲，甲设甲长，十甲为保，保设保长。在具体编排上，民制较清制更为灵活，其规定，甲应挨户编组，编余之户不满一甲者，六户以上得立一甲，五户以下并入邻近之甲。一甲内有旧户不逾五户者，仍自成甲，一甲内有新户不逾六户者，收为同甲。其全户暂时他徙者，应保留其甲之顺序，俟归来时编组之。保应挨甲编组，编余之甲不满一保者，六甲以上得立一保，五甲以下并入邻近之保；保内并入邻近之甲未逾五甲者，仍成一保；保内并入或另立之甲逾六甲者，自立一保。
对保甲的执事人员特别是保甲长，两制均规定由所属保甲内居民推选之。清代对保甲组织执事人员的资格标准和选任办法均有明确规定。乾隆二十二年《户部则例》通令，保甲长由"士民公举诚实、识字及有身家者，报官点充。"清《刑部条例》规定，保正甲长牌头选正直老练之人任之，若豪横之徒，藉不正名义贪利者，当该长官，严为取缔，并饬其退职从严处罚。也就是说，保正甲长牌头，向例由各地域范围内之居民，"公举"本地德才识兼备及家道富有者，呈地方官任之。事实上，清代的保正甲长牌头及更高一级的"团总"均为当地人士充任。而乡里组织的领袖都"直接从乡里百姓中选任，按职责分类规定选任标准"v[v]。清《户部则例》规定，牌长、甲长和保正"限年更代，以均劳逸"vi[vi]。其中，牌长甲长三年更代，保长一年更代，其产生的方式是选举和推荐后，须报县级政府备案。但对如何选举和推荐，初无定则，因时因地，多有异同，"然大率皆以待之优礼，使贤能之士，乐于自进，以勤厥职"。"保长以保甲编制之当任者，先选保长，保正及甲长，挨保甲编成后选任之。保长选任之法，先出告示，示保长辖统保正，有稽查资盗贼逃人奸宄职掌，并持以破格优异之殊礼，免除各种杂役。先依各乡约总地及庄镇长，合词公举能适任者，每乡举正副二人为侯辅者报县，县官详审其推荐书，召之县堂，此见于公庭，免其下跪叩头，礼观其容仪，审其应对，择二人中之最堪胜任者，于某月某日，行公任式，于一人备候补"vii[vii]。当然，公举的权力属于每户，而不是属于每个村民。而"报官点充"则须：由当地的士绅和乡贤共具"保结状"；本人具"认充状"，自述年岁、原籍、家室及生理；由厅置差役检验真伪上报；传被举人赴署当面验看答对；答对无误，即准认充，发给执照和印章。
民制规定，甲长、保长由乡、镇、区长召集所属保甲内公民推选之；县自治未完成前，甲长由本甲内各户户长推选之，保长由本保内各甲甲长推选之。甲长之推选或改选，由甲内户长联名报告于保长，转报县政府并省政府备案。保长、甲长任期均为一年，连选得连任，但乡、镇、区长认保长、甲长不能胜任时，得报县政府令原推选人改选之。保内公民有过半数以上之户，公认保长有违法或失职时，得请乡、镇、区长召集各甲甲长改选之；甲内公民有过半数以上之户，公认甲长有违法或失职时，亦同。保长不得兼任甲长，乡、镇、区长不得兼任保长或甲长。由于此时的保甲制已受区（乡）控制较多，在这种情况下，"出于维护自身利益的需要，乡村上层人物一般采用控制乡保长的办法。这就要求他们"花费精力作慎重的选择，要挑选那些最忠实于自己，最有能力，乐于为上层服务，能说会道和善于应变的人""viii[viii]。而对于户长，民制要求户长由家长充任，如家长因特别事故，或女性家长不愿充任户长之职务时，得自行指派一人为户长；一户有两家以上时，得由家协定一人为户长，或各家各编一户，各立户长。因户长要应付"官差"而由族中年长者指派族中"年轻有为"者出任户长。由于甲长主要承担的责任不只是家庭问题了，许多官方的差使影响到这个职务的威信。因此，许多人都不愿意担任此职。
在乡村建设时期，随着国家行政权力的下沉，乡镇行政官僚化也影响到了"保"这一层面，由于当时的"保长"也必须兼任保国民中心校长及保国民民兵队队长等职，要求"保长"必须符合如下条件之一：师范学校、或初级中学毕业，或有同等之学力者；曾任公务人员、或在教育文化机关服务一年以上，著有成绩者；曾经训练及格者；曾办地方公益事务者。而原来的"保长"基本上不能满足这些条件。各乡镇长为了推行新政，只得重新任命"保长"。但对保长的任命与县长任命乡镇长不同，要考虑到人员的"属地原则"，基本上都是本地或附近符合条件者，很少有外来者充任的。而且，开始建立"保办事处"。其中，保长和副保长均由乡政府委任，干事由保长呈报乡长备案。这样，保长虽然还是"本地人"，但大都由乡镇长采取委派任命方式产生，其职权和权威来源于国家行政权力特别是行政官僚化的乡镇长。许多地方这种"保长"任命制一直延续到了1945年抗日战争结束。1946年，随着抗日战争的胜利，国民政府重提地方自治。
二、职责和经费
清时的保甲，承继"编户齐民"之要，以维护社会治安和收税纳粮为基本职责，具有一定的乡村自治色彩。具体来说，保甲制度的管理职能是"什伍其民，条分缕析，令皆归于约会长，凡讼狱、师徒、户口、田数、徭役，一皆缘此而起"ix[ix]。具体来说，可以分为维护社会治安和催办钱粮赋税两个方面。维护社会治安，不仅是维护国家统治秩序的性质，而且体现了一定社区公共需要。由于岳北地区地处三县交界的要冲，又在衡山南岳的背面，保甲长的治安责任尤为突出。各代保甲均以维护地方统治秩序、严密防范和镇压民众反抗即"弭盗安民"为首要。具体的做法有：（1）稽查和纠禁。"凡甲内有盗贼邪教、赌博赌具、窝逃奸拐、私铸私销、私盐西曲、贩运硝磺并私立名色、敛钱集会等事，及面生可疑，形迹诡秘之徙，责令专司查报"x[x]。牌内十家须共具互保甘结，确保不"容留匪人及违禁诸事。"如有犯者，立即举报，否则一家事发，"什伍连坐"。（2）巡夜和堵御。每甲均要由甲长和各牌长领队巡更伏路。（3）催办钱粮赋税，清代征收赋税，强调自封投柜和官收官解的原则，但乡里组织仍负有协征的义务和追索滞纳者的权责。"保甲长为完成催粮催税的任务，经常需要与图差、里书人等相互配合。所谓图差，即县衙门分派到各个乡村的差役，专管某一区域钱粮上纳之事；所谓里书，则是旧日里甲遗留下来的专管钱粮图册书算之人"xi[xi]。
民制的保甲制更强调的是"以民制民"的方针。民制规定，保长受乡、镇、区长之监督指挥，办理下列事项：监督指挥甲长之执行职务事项；执行保甲规约事项；复查本保户口及统计报告事项；关于船户、寺庙及公共处所之编组事项；壮丁队之督率及平时训练事项（修正）；辅助军警搜捕匪犯事项；保甲武器之保管支配事项；其他依法令应届保长之职务事项。甲长受保长之监督指挥，办理下列事项：执行保甲规约事项；清查甲内户口及编定门牌事项；壮丁之抽选及役务训练分配事项；盘查甲内奸宄事项；辅助军警及保长搜捕匪犯事项；斟酌地方情形，办理互保连坐及监视未经结保之各户行动事项；其他依法令应届甲长之职务事项（修正）。各户户长还有下列情事，应即报告甲长：出生死亡或婚嫁迁徙，致生户口上之异动者；知有窝留匪犯或寄藏赃物者；知有形迹可疑之人潜入时；水火灾害或疫病发生时。对此，胡庆均先生指出："民国21年公布的保甲制却显然不重视清末以来注重自治的情势，而在继承以此为控制人民的工具的传统。由剿匪总司令部为编查保甲户口条例颁发到各省政府的文告里面，一再强调保甲制的设立在自卫而不在自治，并且认为全民政治"非目前漠视政治未经训练之人民所能行使，尤非各匪区荡析流离之农村民众所乐兴闻。"这种自卫组织应"多由委任，因有命令服从与统驭便利之关系""xii[xii]。到了40年代以后，特别是第二次国内革命战争期间，保甲的社区功能进一步弱化，筹粮和征兵成为了保甲主要的职责。保甲的职责更加"国家化"。
在经费方面，清制的保甲经费全由自治地区自己解决，其一般的途径主要是由公田和捐赠。而民制之保甲经费，按规定要列入县预算由县政府拨给。但在事实上，许多地方均采用摊派办法筹措。史称，乡镇保甲经收所谓之米津捐，教员与乡镇保甲之食米费，积谷捐，优待义丁谷巡逻队费、自卫费、军服费、冬防费等种种名称，多以抽米征谷为目的，而不肖之乡镇人员则藉此题目愈多愈便浮收滥派。xiii[xiii]白崇禧1939年在给蒋介石的密电中称，"保甲长职务，责重事繁，暨无薪给又无地位，为公不能挂名受罚，往往有过无功，社会有志人士，都而不为，结果任保甲长者，类皆地痞流氓及昏庸老朽之流，出而塞责，成事不足，为害有余"。他们"藉口保甲经费，向民众暗中私行摊派，予取予求，人民负担之重，每超过赋税数百。"而"乡镇人员为推行一切基干，既责成其推行政令，又严禁向民众需索，自应给以最低生活及办公费用，以资养廉。"因此，决定每乡镇月六十余元，保十余元xiv[xiv]。自此以后，全国许多地方"保"由无供给改为半供给制。
三、规约和处罚
清代保甲组织的规约具有很强的地方自治性质。
与清时的乡约具有很强自治色彩不同的是，民制的规约是一种保甲组织如何按国家法令"防匪"的规则。这些保甲规约规定，规约内容由保长会议按下列各款范围内，依本保需要情形定之：关于保甲名称及区域事项；关于编定门牌及调查户口事项（修正）；关于"匪"患之警戒通报及防御事项；关于查禁非法行为及纠正不良习惯事项；关于灾害之警戒及救护事项；关于水利交通之工程及守护事项；关于保护农林及合作互助事项；关于增进住民智识能力事项；关于名胜古迹之保护事项；关于保甲经费之出纳保管及公告事项；关于保长、甲长、户长及壮丁怠于职责之处置事项；关于保甲出力人员之赏恤事项；关于保甲会议事项；关于其他维持地方安宁秩序及公益事项xv[xv]。而事实上，从许多地方保存的有关保甲规约，基本上只有"防匪""制匪"、"保家卫国"的内容。
与之相联系的具结内容，更是"为出具切结事，分结得甲内各户，所填人口、职业等项，均属实在，并无为匪、通匪、窝匪等情，自出结后，互相监察，倘有上列不法行为，凡结内联保之人，应即行报告核办，如有扶同隐匿，不为揭报者，甘负连坐之责，所具切结是实"。可见，这种"连坐切结"已是一种强制性的行为了。
民制对保甲长及各户的处罚各不相同。其规定，保长、甲长有怠职误公者，乡、镇、区长得按其情节，报由县政府，依下列各款之一处罚之：免职；记过；申诫。有下列各款情事之一者，由保长报经乡、镇、区长核准，处一日之课役：拒绝签名于保甲规约者；填报户口不实，或任意销毁门牌者；无故拒绝编入壮丁队者；怠忽保甲规约所定之职责者。但事实上，保甲长往往与乡镇区长联通一气，共同横行乡里，鱼肉人民。1935年冬天，举行的国民党"五大"承认了训政时期的地方自治"因循敷衍，奉行故事，徒有自治之名而无自治之实"，事实上变成了"土劣自治"xvi[xvi]。因此，1938年国民政府行政院颁布《非常时期各地举办联保连坐注意要点》称：联保以户为单位，由各户户长联合甲内毗邻各户户长，或由各户户长联合乡镇内各户户长，至少五户，共具联保连坐切结。联保切结文内要有"同保各户，绝无作汉奸间谋盗匪，及扰乱地方等情事，并随时共负防范搜查之责"xvii[xvii]。不仅如此，国民党组织也开始往保甲体制中延伸。国民党内政部和中央组织部在1940年致国民精神总动员总会的《动用保甲组织防止异党活动办法》这一极机密函中要求，保甲内应尽量发展本党组织，保甲长除依非常时期保甲长选用办法选用外，应以本党党员充任为原则，未入党者，设法介绍其入党（国民学校校长同）；保甲长就职时应举行宣誓，适用宣誓条例内自治职员誓词；每月保民大会，应切实讲解国民精神总动员纲领精神之改造第五项所列各款，并由国民精神总动员总会编印关于上项之通俗小册子；特殊地带，如陕北等地保甲长必须以党员充任，并负责侦查异党活动，随时分报上级党政机关核办；中央调查统计局各地之情报网或特工人员，应与当地保甲长之忠实同志设法取得密切联系；上级党政机关，对于保甲长之思想行动，应注意考查，如发现有错误者，应立予纠正或惩办xviii[xviii]。根据这种指示，许多地方从1945年以后大力发展党员和三青团员，扩允组织，到1948年实行党团统一时，基本上达到了保长95%以上是国民党党员，甲长也达到一半以上。xix[xix]
i[i] 《清朝文献通考》卷19，户口1，考5024。
ii[ii]《清朝文献通考》卷22，职役2。
iii[iii] 参见胡次威：《国民党反动统治时期的"新县制"》，载《文史资料选辑》第29辑，中国文史出版社1995年版，第200页。
iv[iv] 《修正剿匪区内各县编查保甲户口条例》（1935年7月19日），参见中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑，第一编政治（一），江苏古籍出版社1998年版，第117-125页。
v[v] 赵秀玲：《中国乡里制度》，社会科学文献出版社1998年版，第100页。
vi[vi] 光绪《大清会典事例》卷158，户部，保甲。
vii[vii] 闻钧天：《中国保甲制度》，商务印书馆1935年版，第265页。
viii[viii] 朱德新：《二十世纪三四十年代河南冀东保甲制度研究》，中国社会科学出版社1994年版，第112页。
ix[ix] 清《保甲书》卷3，广存，陆世仪《论治邑》。
x[x] 乾隆《户部则例》。
xi[xi] 华立：《清代保甲制度简论》，载《清史研究集》，光明日报出版社1988年版，第107页。
xii[xii] 胡庆均：《两种权力夹缝中的保长》，载费孝通、吴晗等《皇权与绅权》，观察社1949年版，第133页。
xiii[xiii] 中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编》，第五辑第二编政治（一），江苏古籍出版社1998年版，第131页。
xiv[xiv] 中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编》，第五辑第二编政治（一），江苏古籍出版社1998年版，第102页。
xv[xv] 中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编》，第五辑第二编政治（一），江苏古籍出版社1998年版，第120-121页。
xvi[xvi] 见徐矛：《中华民国政治制度史》，上海人民出版社1992年版，第420页。
xvii[xvii] 中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编》，第五辑第二编政治（一），江苏古籍出版社1998年版，第101页。
xviii[xviii] 中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编》，第五辑第二编政治（一），江苏古籍出版社1998年版，第104-105页。
xix[xix] 参见于建嵘：《岳村政治》，商务印书馆2001年版，第196页。
