信访在中国占据着很重要的位置,直至今天,在网络上、报刊、杂志上,在日常的讨论中屡屡涉及信访的话题。既有利益、权利受损的信访者,让人心忧,让人伤怀;也有一些粗暴、蛮横的政府,暴力阻止上访者,“黑监狱”、“安元鼎”、“学习班”层出不穷,让人感叹、让人愤怒。
但为什么让人如此感叹、伤怀、心忧、愤怒的信访却如此受“欢迎”?无数的上访者依旧前赴后继,“一上到底”,誓不罢休,既然上访如此恶毒,为什么还要去?
而对于官员和政府,既然上访如此可恨,要拦、阻、截,要诸多的维稳经费、安全经费,那为什么不取消上访,何必花那么多苦心思,让自己烦恼?难道他们真的都“爱”信访,一种不需要理由的“爱”?
对于上访者来说,“爱”信访,坚持不懈为哪般?其中的原因,一方面,在于现存的司法体制和行政体制难以解决公众是问题,公众反而对信访产生期待;另一方面,在于上访者对上级,特别是对中央的信任,对上级能够解决自己的问题产生期待,以及传统观念残存之下形成的“上访文化”在起作用。
社科院在2004年的调查显示,在上访中实际上通过上访解决的问题只有2‰。有90.5%的是为了“让中央知道情况”;88.5%是为了“给地方政府施加压力”。法学学者梁治平的研究也指出,信访者以“伸冤”和“为民做主”的传统文化所编织的关于“正义”的意义世界里,要求公道不是主张权利,而是针对抑恶扬善,基于社会性关系的责任,秩序等。
因此,有很多的上访者“爱”信访是处于对中央的信任,以及传统观念中的“申冤”意识,试图找到“青天大老爷”“为民做主”。以为只要到了中央就能够找到清明的大官帮助解决问题,惩罚地方的贪官污吏。而事实上现实显然不能如有如此想法的上访者的愿,这也是上访者的盲目、无知、臣民意识未脱的表现。
而对于政府来说,政府“爱”信访,也有政府自身的逻辑。上访者信访本身是对现存体制的认可,这种被裴宜理称之为“规则意识”的东西不是挑战,而是在强化已有的宪法、规则体系。因此,信访本身有利于政权的稳定,
从很多调查来看,中国的民众对政府的信任度较高,而对中央政府的信任度又高于对地方政府的信任度。这些调查看似荒诞,实则表明,现实中很多人对中央的信任度。这也让很多的上访者相信中央是清明的,希望能够通过上访给地方政府施压。
但为何信访者不通过司法途径反映问题,国家不通过司法解决问题呢?其关键在于难以实现的司法独立和法治。而法治难以实施的原因在于中国的政党国家体系,政党居于体制的中心地位,对体制内外的其他部分有决定性作用。因此,以政党为核心的政党国家的地位必然会限制法治的作用,司法本身难以独立。司法独立本身就是对政党国家体制的挑战,而目前来看中国的列宁主义政党国家体制依旧强势,整个体系并未有太多的松动,所以在目前条件下司法独立本身难以实现。
因此,在司法独立和法治难以实现的情况下,通过信访体系来实现党国与公众之间的互动,反而成为一种“更佳”可能。这使得上访者对信访抱有希望,使得政府也将信访作为一个收集民众诉求,反映民众问题,疏导民众情绪的一个通道,一个维护稳定的方式。因此,上访者和政府都有“爱”信访的自身逻辑在其中。
但是很多信访的反对者,认为信访本身是破坏司法、不尊重法治的表现,而且对信访的处理、压制造成了更大的不稳定,诸如“黑监狱”、“安元鼎”、“学习班”等的出现,以及地方政府截访、控制上访人、强制上访人学习等处置上访者的方式,造成上访者更大的痛苦和悲剧,本身可能造就更大的不稳定和灾难,只有废除信访制度和加强法治才能真正地解决问题。
但从现实的逻辑来看,是先没有法治和司法独立,后才有更多的信访;先有信访的带来的体制和政权的稳定,后有中央解决不了过多的上访,推给地方,地方升格信访工作的重要性,使得地方阻止和压制上访者的上访。
因此,从这个逻辑来看,并不是上访本身对政权、体制造成不稳定,而是后续对上访的处理导致上访渠道受阻而造成可能的不稳定。所以,政府的逻辑就会认为,只需要修正了后续对上访的处理办法,而不需要废除上访本身就可以解决问题。因为,上访本身就是对现存政权和体制的认可,而有利于稳定,这或许就是现今很多政府对待上访的逻辑。
而从现实中政府的行为来看,国家也是继续贯彻信访的逻辑,而不是废除信访。一方面国家在不断地肯定信访的作用,另一方面国家在不断地在强调要加强和完善信访机制。在2005年全面修订和颁布《信访条例》后,2007年,中共中央、国务院下发了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》;2008年,中央纪委出台了《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》,监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局联合出台了《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》;2009年,中办、国办转发了《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》和《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》。可见国家在不断推动和完善信访的制度化,而并没有要废除信访制度的意图。
最近,在广州进行的千人大接访也是政府在继续重视信访的很好的例子。当天广州全市各级领导干部1107人,12个区(县级市)和19个市直有关部门“一把手”悉数出动,7位刚履新的“区官”也在接访中亮相,共接待群众来访3275批7522人次(南方都市报,2011 -08-12),这俨然成为一些人眼中的亮丽的政绩风景线,成为政府亲民、爱民、着力解决民众诉求的一次良好的“演出”。
同时从近几年来,发展地如火如荼的“网络问政”来看,其核心的要素依旧是领导干部电子信箱,诸如省委书记、省长、市委书记、市长等领导信箱,其模式依旧是信访模式,只不过是与传统的信访的不同形式而已。广东省还宣布将在2011年9月正式开通建成网上信访、手机信访、电话信访三位一体的“网上信访大厅”。可见,从政府的逻辑来看,一些政府并没有要废弃信访的意思,反而是要大力加强信访。
因此,从上访者和政府的双重逻辑来看,在某种程度上它们两者都“爱”信访,“爱”的是在目前在法治难以实施的情况下的信访,只是两者的“爱”信访的逻辑和出发点不一样罢了。而这些恰恰是反映了目前信访状况的真实逻辑和现实状况,这或许也是上访者和政府都是在一定程度上“理性”选择的结果。
因此,在面对上访者和政府的现实逻辑时,大力批判和鞭笞信访固然可贵,但是在偏离现实的情况下去谈问题,也不是上策。
或许在理念、规范上批驳信访、鼓励推行司法独立和法治的时候,可以选择一种比较现实、更加渐进的路径去改变现状。
在今天是否承认信访本身的作用,去完善信访体制,比如电子信访、网络问政,让他们变得更加有效,减少公众对信访的盲目信任,减少信访的成本。让信访本身成为一个或许具有“中国特色”的治理工具,是可以讨论的。
而至于更大的法治目标的推进,公民意识、法律意识、公民能力的培育,则需要更长时间才能实现,也需要政治体制改革的进一步地推进,而这将是一个非常长远的目标,不是一日之功,不能一蹴而就,也需要更长的时间去见证。