提出要为言论、传播立法，至今已经整整30年。我们可以找到的最初一篇有影响的文章题为《要大大发扬民主加强法制》，发表于1978年11月13日的《人民日报》，作者之一就是大家熟悉的社会学家李银河。文章回顾了“文革”期间人民权利受到践踏的往事，提出要制定保障言论出版自由的法律，自此开启了中国传播法制建设的漫长历程。
一、总结历史教训创意立法
在70年代末的中国，最普遍、最有影响的大众传播媒体还是报纸，而“大众传播”一词还不为世人所知，人们所关注和要求制定的，就是“新闻法”。在70年代到80年代的每次“两会”上，几乎都有人大代表和政协委员提出制定新闻法、保障言论出版自由的议案。1983年彭真委员长批准了中宣部呈送的制定新闻法的报告，新闻立法正式启动。
按照报告的决定，1984年初成立了由人大教科文卫委员会牵头、胡绩伟先生为首的新闻法起草组。这个起草组的具体工作班子，是设在中国社会科学院新闻研究所的新闻法研究室，由所长商恺、副所长孙旭培分别担任正副室主任。在胡先生主持下，起草班子做了许多工作，包括搜集并翻译各国新闻法（后来由人民日报出版社出版）、出版《新闻法通讯》、写作各类专题研究文章等，胡先生还先后在北京、上海、广州、成都、重庆等地召开座谈会，并且到深圳邀请香港新闻界同行来座谈听取他们的意见，这些活动留下的资料都成为中国新闻史的重要文献。胡先生撰有回忆录《制定我国第一部新闻法的艰辛与厄运》记述具体经过。
1987年新闻出版署成立，起草新闻法工作划归新闻出版署操办，由副署长王强华先生主持。按照王强华的提议，在上海成立了起草新闻法的“影子内阁”，主持人是时任中共上海市委宣传部副部长的龚心瀚。胡先生原来的班子即新闻法研究室继续把起草新闻法作为一项学术活动做下去。到了1988年，新闻出版署的班子、上海的班子以及新闻法研究室都写出了新闻法的文稿，这样在全国就有了三个新闻法文稿。
这三个文稿都是各自独立完成的，不同起草班子有些人士之间也存在着意见分歧，但是今天来看这三个文稿，应该说是大同小异，同多于异。
这三个文稿，都把新闻自由作为基本指导思想，都对新闻自由下了基本相同的定义；都打破了三十年来的新闻媒介体制；都规定了新闻媒介独立地位，不得有事先的新闻检查；都规定了新闻工作者的采访、报道、评论等权利；都有国家保障新闻报道的义务性规定；都规定了新闻自由和新闻工作者权利受到侵犯的救济性措施。同时，也都就许可制、禁载、更正和答复、非政府组织管理诸方面做出了规定。
三个文稿的主要差异按照王强华当时的说法是，新闻法研究室的文稿“规定个人有办私人报纸的自由，而另外两个草案没有涉及这一点”。新闻出版署文稿拟定“国家机关、政党、社会团体、企事业单位（或加上“其他公民集体”），可以申请创办新闻报社、通讯社、新闻期刊社、新闻图片社”，上海文稿拟定“国家机关、政党、社会团体、科学教育文化机构及其他取得法人资格的组织均可申请出版报刊”，而新闻研究室的文稿则多了一句“报刊的创办也可以由自然人进行”。我们知道，世界上有影响的报刊都是要组织公司来出版的，所以自然人还是法人可以办报从字面上说也许并不一定反映制度上的差别。
三个文稿规划的举办报刊的图景，今天看来也许觉得遥远，但是在当时确有一定的现实基础。拨乱反正以后，全国报刊如同雨后春笋，报纸从1978年的186种猛增到1985年的1776种，自1980年到1985年，号称每三天诞生两张报，这还不包括省级政府批准出版的数量更多的“内部报刊”，文稿中开列的所有办报主体都是现实存在的，当然公有制和许可制（审批制）还是不可逾越的底线，虽然个人想办报的不少，但官方谁也不敢开这个口子，不过仿效所谓“红帽子”企业的做法由个人集资而由一个合适机构出面申请许可的做法（有一个专用术语叫“挂靠”）则并不罕见。文稿的一些提法，正是当时社会潮流的反映，体现了把这种多样化局面合法化、制度化的意向，而新闻法研究室文稿则进一步企图把个人办报由隐蔽提升为公开。
新闻自由既是一项权利，又是一种制度。就制度而言，则包括了创设新闻机构的自由和新闻信息流通的自由（采访、报道、评论的自由）两项。80年代办报宽松化的趋势，激发了人们对新闻自由的向往，形成一种共识，这正是参加起草的人们尽管倾向不尽一致，但写出来的文稿却大同小异的奥秘所在。
而这项工作遭到无限期搁置的结局，也应该从现实中寻找原因。就在起草期间，有一位前辈领导人就对以法律来规范新闻出版活动的做法有可能被异己势力钻空子提出了严重警告。此后国内国际形势的发展，使人们觉得这种警告俨然成为触手可及的危险。下文将会说到主管部门如何在新的形势下重新巩固原有媒介体制的过程，新闻法当然不需要了。
有一句名言：是民主创造宪法，而不是宪法创造民主。法律只能反映和保护现有的社会关系，而不能创设社会关系。如果某种社会关系在现实并不存在，那么立法也是无济于事的；即使写成了法条，也会是一纸空文。
二、不以意志为转移接受法的洗礼
当传媒界对新闻立法可望而不可求之时，法律却从另一扇门悄然来到媒介身边，这就是在80年代后期连绵出现的被称为“新闻官司”、“告记者热”的新闻媒介侵权案件。
新中国立国二十多年，从未有法律保护公民名誉。当时新闻媒介被定位为“阶级斗争工具”，在国家政权操控下开展一轮又一轮的“革命大批判”，从今天法律观点看来实即席卷社会的诽谤运动，这既残害了众所周知的成千上万精英人士，也给新闻媒介造成了很大的内伤。
立法保护公民的名誉等人格权，这比新闻自由容易一些。1979年《刑法》规定了诽谤罪和侮辱罪。1986年《民法通则》设立了人身权的专节并且规定了民事救济措施。这些法条公布之时，可以说传媒界没有谁会想到它与自己有什么相干。所以当媒介和记者被告上法庭之际，引起的震动是十分强烈的。似乎原来追求的自由尚无声息，无端又添一重桎梏。
第一件“新闻官司”《疯女之谜》诽谤罪案于1988年4月审结，距今恰好二十年。如今再看这篇“谤文”可能会觉得匪夷所思：两位作者斩钉截铁判定丈夫唆使妻子伪称有精神病然后弄假成真把她关进疯人院，呼吁不能让这个残害妇女的凶徒逍遥法外；然而妻子患有精神病是经过一、二十位医生多次诊断的，作者凭什么胆敢向科学挑战而给丈夫横加罪名呢？其实这早有轨迹可寻：若干年来新闻媒介在权力操控下口诛笔伐，在很多人心目中造成了所向无敌的假象，似乎批判的武器一定会发展为武器的批判，这种思维定势使作者沉浸于为受害妇女申冤的正义信念之中而“无所畏惧”。从这个角度说，作者也是受害人。要他们以受刑方式吞咽历史遗留的苦果未免过于沉重，不过这也有一个无奈的背景：案发之初，《民法通则》尚未颁行，受害人只可以提起刑事自诉。
新闻侵权案件的重要积极意义是帮助新闻媒介走出阶级斗争的阴影。媒介充当阶级斗争工具不需要对自己内容承担法律后果，而在法治条件下，媒介损害了自己的报道对象或受众的权益时，承担法律责任就是理所当然的。媒介侵权案件是以追惩制方式对媒介以阶级斗争方式滥用新闻报道和批评权利的行为起到了特殊预防和一般预防的作用，它一定要限制言论自由，当然限制的是传播虚假事实的自由，是任意裁判是非、宣布“罪状”的自由，是诽谤、侮辱、披露隐私、侵犯人格尊严的自由。
新闻侵权案件另一个积极变化是受到强势媒体侵犯的民众投诉有门。1988年《人民日报》发表报道，对新疆一位年轻工会干部无端加上“怠工乱告状”，“强词夺理，撒泼耍赖”等恶名，质问“政纪为何对她失灵？”，于是她被“政纪”逐出单位，不得不进京告状，法院立案后等了三年，报社法人代表宣布“我们决定应诉”。经过八年的艰难诉讼，这位干部终于讨回了公道。这个过程就表明，在过去绝不可能设想等级如此悬殊的双方可以平等地对簿于公堂。
而法制，也在司法过程中得到发展和完善。最高人民法院高度重视此类案件，从90年代到本世纪初，不断总结司法实践，制定了一系列司法解释，使名誉权案件的审判规则基本系统化。其中有些重要原则，如：重申侵犯名誉等人格权实行过错责任归责原则而不是严格责任；把严重失实或基本内容失实规定为侵权行为的构成条件而不是如有些国家那样把真实作为对诽谤指控的抗辩理由；以排他方式规定侵害名誉权包括失实和侮辱两种方式而给自由发表意见留下了空间；规定对自然人的名誉侵害只须“造成影响”而对法人必须“造成损害”；规定客观准确报道国家机关文书和职务行为的特许权等，都考虑到了新闻传播的客观规律，发挥着积极作用。
根据《中国法律年鉴》公布的数字，名誉权案件自2001年起逐年下降，据估计，其中涉媒案件每年约为1000件，这对于我国数以万计的媒介单位来说，比率其实不高。被告败诉率大约在三分之二左右，这也不能说太离谱，在香港这个比率还要高些。所以，所谓媒介被诉日趋上升并非事实，说动辄败诉也未免有些夸大。对于名誉、隐私等人权从不保护到保护，怎么说也是社会的重大进步，不容低估，不可倒退。制裁侵害名誉、隐私等人格权行为并不必然影响言论自由，限制名誉、隐私保护也并不必然促进言论自由。三十年不保护名誉，不见得那时言论就很自由；立法保护名誉二十多年来，我国言论自由水平有了明显的提升，这是谁也无法否认的事实。
当然法制的发展和健全也是没有止境的。我们会看到人格权案件中也存在不少问题，审判实践还会不断提出新的问题，有的案件没有严格依法裁判压制了公民言论自由的情况也是存在的，这需要采取合适的方式予以解决，包括继续发布新的司法解释，以及期待未来《民法典》的颁行。
三、行政管理法制的体系化
虽然媒介立法的工作属于起步最早的领域之一，而真正具有法律性质的规范一直要到90年代后期才逐一出台，这就是各类媒介管理的行政法规：音像制品、电影、出版物、广播电视，以及稍后的互联网，涵盖了所有的传播媒介。
（1）90年代后期：各类管理法规基本齐备
这些管理法规是在整个国家法制建设和改革开放发展的背景推动下，在一二年内迅速出台的。国家提出“依法行政”，《行政诉讼法》、《行政处罚法》等基本法律陆续颁行，过去以规章和内部文件管理的方式行不通了。媒介数量和种类的迅速扩充，以及媒介经营的市场化，也需要有普遍适用的管理规范。媒介业还要进入国际舞台，没有法律自然是不行的。很清楚，亟须解决的任务是管理，所以采取了行政法规的形式。
一个难题是如何解决公民权利和原有媒介体制的冲突，这在广播电视、电影等方面问题尚不突出，《出版管理条例》就不能回避，不过终于找到了巧妙的办法。第二十三条规定：“公民可以依照本条例的规定，在出版物上自由表达自己对国家事务、经济和文化事务、社会事务的见解和意愿，自由发表自己从事科学研究、文学艺术创作和其它文化活动的成果。”那么出版物从何而来呢？第八条规定：“报纸、期刊、图书、音像制品和电子出版物等应当由出版单位出版。”而设立出版单位的条件之一，按照第十条规定，就是必须有“符合国务院出版行政管理部门认定的主办单位及其必要的上级主管机关”。这个以前三个“新闻法”文稿都没有的“三段论”，概而言之，就是“公民有自由，媒介归国家”，是我国迄今为止对于公民出版自由的最权威界定。按此规定，出版物（书、报、刊、音像制品等）必须由国家认可的机构所设立的出版单位出版，公民享有在这些出版物上自由表达的权利，公民不得自行设立出版单位，也不得自行印制出版物。
这些行政法规，为世纪之交的媒介整顿提供了法律依据。在1996年，全国有报纸2202种，另有“内部报纸”6400种；期刊8135种，另有“内部期刊”10915种；电台达到1210座，各类电视台总计3124座，这样庞大的数字，不仅造成资源浪费，而且存在失控的危险。1996年、1999年、2003年，国家对全国媒介进行三次大调整。撤销了所有“内部报刊”，撤销了省级以下政府部门所办报刊和绝大多数县级党报，少数可以保留的并入当地党报报业集团；合并县级电台电视台，合并无线电视台和有线电视台，撤销专业台。正是由于行政法规规定了媒介主办单位要由行政机关认定，行政机关才具有进行这样调整的权力。全国媒介大瘦身，主要成效是加强了党对媒介的管控，
在2005年，全国党报报业集团所办报纸种数占全国报纸53%，总印数占67.86%。
行政法规还成功地解决了改革初期形成的“红帽子”报刊问题。一个典型个案是1999年行政部门对《中国经营报》《精品购物指南》产权的界定，这两份报刊是80年代自筹资本创办的，而由中国社会科学院作为主办单位。十多年后已拥有巨额资产，它的产权归于谁呢？行政部门在援引了《出版管理条例》规定后指出，报刊的主办单位即是报刊的投资人。目前尚无可由个人、集体出资创办或拥有报刊的规定，鉴于该报社的主办单位是全民所有制单位，其形成的资产应为国有资产。报刊创办时若有个人、集体自筹启动资金的，不能认定为对该报刊的投资，应按债权债务关系处理，由主办单位参照银行同期贷款利率予以退还。这条同解决“红帽子”企业截然不同的政策的意义在于杜绝任何体制外力量对报刊等媒介的染指。
（2）世纪之交：“党管媒体”体制全面确立
中国入世，曾经引发传媒界对于开放的各种遐想。不过后来公布的法律文件证明，涉媒行业开放的范围，就是限于入世谈判中承诺的广告、发行、印刷和电影院建设这几项。仿佛是为了平息那些不切实际的遐想，在2001年下达、以主管机关发言人向新华社发表谈话方式公布的一个著名文件提出，新闻出版广播影视业，既是大众传媒，又是党的思想宣传阵地，无论什么情况下，党和人民喉舌的性质不能变，党管媒体不能变，党管干部不能变，正确的舆论导向不能变。这是“党管媒体”的说法最初见之于正式文件。
按照这个文件，“党管媒体”体制最主要之点就是：党必须始终掌握对重大事项的决策权，对资产配置的控制权，对宣传业务的审核权，对主要领导干部的任免权。
入世前后制定的有关媒介领域法规条文，包括对所谓“一法五条例”的修改，贯彻了这一精神。其中一个突出表现就是许可制的系统化，如《出版管理条例》规定有出版物的出版、印刷或复制、发行、进口；《电影管理条例》规定有国家对电影摄制、进口、出口、发行、放映和电影片公映；《音像制品管理条例》规定有音像制品的出版、制作、复制、进口、批发、零售、出租音像制品，等等。2003年《行政许可法》公布后，在某些领域大批撤销许可之时，在媒介领域则有一批行政法规未曾设定的许可以国务院决定的方式得到确立，如新闻出版部门实施的行政许可共有40项，其中行政法规设定的22项，国务院“决定”设定的18项。广电部门实施的行政许可共31项，其中行政法规设定的19项，国务院“决定”设定的12项。新闻记者证件核发和广播电视节目主持人资格认定都成为行政许可的项目。
世纪之交兴起的互联网，虽然在所有制方面只能实行多元化，但是国家迅即通过制定一批行政法规和部门规章建立了互联网的管理制度，除行政法规《电信条例》《互联网信息服务管理办法》外，尚有信息产业部以及中宣部、国务院新闻办、公安部、文化部、新闻出版总署、广电总局、卫生部、教育部等14个部门参加了对互联网的管理，发布了约50件部门规章，据称形成了世界上最为丰富、最为完备的互联网法规管理系统。
互联网管理中对新闻的管理，典型地体现了新闻传播必须限制在“党管媒体”体制之内的意图。依照有关部门规章，只有新闻单位设立的网站，可以发布自行采编或制作的新闻（时政新闻及其评论）。非新闻单位设立的网站，不得登载自行采编的新闻信息，只可转载、发送中央和省级直属新闻单位发布的新闻。这样就可以杜绝中央和省级媒体之外的“小道新闻”在网上流传。
（3）中共十六大以后：进一步完善
十六大以后，在传播领域，公民权利有进一步发展，如提出表达权、知情权、参与权、监督权的概念，开放民营资本进入影视节目制作、重视互联网上的民意表达、确立和扩展政府公开信息的义务等等；同时，党管媒体也进一步得到强化。换言之，“公民有自由，媒体归国家”的基本格局不变，而是“软的更软，硬的更硬”。
媒体归国家，首先是指媒体一律属国家所有。2005年，国务院以具有行政法规效力的《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》规定了非公有资本不得投资设立和经营的范围，包括：通讯社、报刊社、出版社、广播电台（站）、电视台（站），以及不得利用互联网开展视听节目服务以及新闻网站；不得经营报刊版面、广播电视频率频道和时段栏目等。媒体国有虽然一向如此，但以法律作出规定还是第一次。
媒体归国家还有一层意思是指，大众媒体、特别是新闻媒体，必须隶属于一定的国家机关（包括共产党机关）之下。近年来还用“事业单位”的概念来表述媒体对国家机关的这种隶属关系。2006年《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》提出，党报、党刊、电台、电视台、通讯社、重点新闻网站和时政类报刊，少数承担政治性、公益性出版任务的出版单位实行事业体制。这是大众媒体的核心部分，绝对不容外部力量插足。这种隶属关系是“党管媒体”的保证。
我们还可以从媒体产业化和信息公开来说明这种“软”“硬”消长。
媒介产业化是十六大以后推行文化体制改革的一项重头戏，其中的新举措，包括将党报、党刊、电台、电视台等重要新闻媒体和重要出版社的可经营部分转制为企业，将此外的报刊社和出版社逐步转制为企业，对影视节目（新闻节目除外）制作单位，出版物发行、印刷行业，实现投资主体多元化，对除新闻频道之外的广播电视频道实行市场化操作等。具备条件的，可以组建上市公司，涉媒上市公司至今已经超过10家并且将会更多。产业化开拓了媒介的获利渠道，使一批媒介的经济实力有了很大增强。那么这些举措及其产生的变化会不会冲击现行媒介体制呢？答案是否定的。除了早已在法律和政策上对事业和企业作了切割外，即使改制为企业的媒体，前述四个不变同样一个也不会变。2007年12月上海解放（日报）报业集团将其部分可经营资产注入上市公司“新华传媒”而成为后者第一大股东，在正式公告中把“中共上海市委宣传部”列为解放集团、上海文广集团（上海电台、电视台均在其中）等媒体集团的全额出资人，亦即产权所有人。前述主办单位即投资人的原则在此再次得到体现。可见媒介产业化的结果，使得党管媒体，除了政治手段、思想手段、纪律手段之外，还增加了一项资本运营手段。足以表明不同视角的人们对产业化的任何忧虑或者希望都是不切实际的。
政府信息公开，也是近年法制建设的一大成果。行政法规《政府信息公开条例》在2008年5月1日正式实施，2007年《突发事件应对法》对于突发事件的公开也有规定，此法起草过程中删除了对媒介擅自报道突发信息的处罚规定使媒介深受鼓舞。这些法律、法规的实施，明确了政府公开信息的义务，扩大了民众对于重大事件的知情权，其积极意义是显而易见的。而需要注意的是这些法律、法规的要旨还是在于加强政府对于信息公开工作的组织领导，重在提升行政效率。《突发事件应对法》规定处置突发事件的政府必须统一、准确、及时发布有关突发事件的信息，其中“统一”置于首位；《政府信息公开条例》规定信息公开不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，建立信息发布沟通和批准机制，建立并健全政府信息发布保密审查机制等，都表明我国信息公开制度与西方信息自由制度有着根本的区别。最近5.13四川大地震信息，我国媒体以前所未有的速度、透明、开放向世界公开传播，掌握了对此次事件的舆论主导权，赢得了普遍赞扬。而此次信息传播，从总体上说，完全是在统一领导下进行的。新华社在网上发布地震信息是在震后18分钟，这是以国家通讯社的身份受权向世界公告，不可谓不及时，而在这18分钟内，尽管国内大多数媒体都已知悉此事，四川一些地方媒体还身受波及，但是没有一家媒体抢先报道这条大新闻，而外国有些媒体则是在地震发生即时进行同步报道，足见我国媒体处于何等严格的组织纪律状态之中。仔细研究震灾报道的全过程，不难发现震灾报道的成功，乃是在现行媒介体制框架内所取得的重大进步，而不意味着对现行体制的任何“突破”。
四、结语
我在交往中，时常听到认为中国至今还没有“新闻法”、“媒介法”之类的说法和对制定此类法律的希望和期待。其实中国的媒介法已经有了，本文的回顾表明，甚至可以说相当完备了。中国媒介法的要旨就是“公民有自由，媒介归国家”，主要功能就是落实“党管媒体”，保证媒介的喉舌性质和思想文化阵地的作用，抵制异己力量的任何侵扰。而党和国家机关与媒体之间的关系，是体制内部上级对下级、领导对被领导的关系，处理其间关系的最高规范是共产党的党性原则而不是法律。如果以法律对两者关系作出界定，确定媒介和新闻记者有哪些权利，公共权力不得超越，势必影响党和国家对媒介的调控，干扰前面说的四个不变和四个“权”的实施。在主管部门看来，目前中国媒介体制已经相当稳定，并不具备制定“新闻法”、“舆论监督法”一类法律的必要性和可能性。
