严格说来，中国现代大学的建立只是二十世纪以后的事。主要以当时国立北京大学和国立清华大学的建立为标志，其它大学的建立时间大体在这前后。1当时中国大学的主要格局是国立大学、私立大学和教会大学三种形式。
国立大学的概念里包括了省立大学和市立大学，私立大学的概念里包括了教会大学。1926年10月，国民政府公布的“私立学校规程”中规定：“凡私人或私法团设立之学校，为私立学校，外国人设立及教会设立之学校均属之。”21929年7月制定的《大学组织法》规定，除了国立大学以外，可以设立私立大学。“由私人或私法人设立者，为私立大学。”当时这三种大学的实际地位虽然稍有差异，但在法定地位上是平等的，教育部一视同仁。而且对于办得好的私立大学，中央和省市政府都要拨款补助，或者由教育部转商各庚款教育基金委员会拨款补助。
本文讨论大学校长与政府的关系，主要指国立大学的校长，不包括私立大学和教会大学的校长，也不包括中国共产党在延安及其控制地区建立的大学及它的校长。
二十世纪早期，中国国立大学校长的来源从法律制度上观察是由政府任命的。《大学组织法》第九条规定：“大学设校长一人，综理校务。国立大学校长由国民政府任命之；省立市立大学校长，由省市政府分别呈请国民政府任命之。除国民政府特准外，均不得兼任其它官职。”从后来国立大学校长的实际操作观察，早期成为国立大学校长的主要是传统的士子，如北大校长严复、蔡元培、蒋梦麟等。私立大学的校长大体也不例外。如南开的创始人严修、南洋大学堂校长唐文治、交通大学校长叶恭绰和光华大学校长张寿镛等。这个现象说明，中国早期承担传统教育向现代教育转变职责的，还是传统的读书人。同时也说明中国传统教育向现代教育转化的过程比较顺利。它有两个特点：1、大学制度的设计者有世界眼光，如蔡元培和蒋梦麟。2、大学制度的设计者从一开始就居于教育的主导地位。蔡元培、蒋梦麟都做过教育部长和大学校长。
早期中国大学教育的主要模式来自欧美，越往后受美国教育制度影响越重。上世纪三十年代，研究中西比较教育制度的常导之认为，英美两国倾向地方分权，其学校制度上容许较多的回旋余地，其它各国均倾向中央集权，全部学制皆出于最高行政机关的一贯规则。常导之说：“从多数国家之行政及学校制度中，皆可发现其所受于德法两国之影响，即美与苏俄，亦非例外。苏俄在其建国初期中，颇有一举而摆脱所谓资本主义国家之成法，而另起炉灶之势；唯自实行新经济政策以来，其学制上显然受了外来的影响。英国在世界经济及政治上之势力，远较德法两国为雄厚，但其教育制度，则在所属领地以外，似乎影响他国之处不多。至于美国制度似乎仅能在我国博得最多之赞美者。”3
常导之最后这句话，可以说是对中国现代教育所受影响的一个总结。法国教育权集中于中央，国立大学校长由政府任命，英美各国大学多私立，校长由董事会聘任，德国大学的行政权集中于大学的评议会，校长由评议会选举。中国国立大学校长的产生大体源于这三种模式的综合影响。一般说来，校长由政府任命，但权力集中在由教授组成的评议会中，特别以国立清华大学最具代表性。
中国国立大学校长在完成传统教育向现代教育过渡中，最重要的一点是他们比较早地接受了大学独立的思想，他们并没有因为校长是政府任命，国立大学主要经费来源于政府拨款就放弃对这一现代大学理念的接受。1919年6月，蔡元培发表《不愿再任北京大学校长的宣言》时曾说；“我绝对不能再作那政府任命的校长。……我绝对不能再作不自由的大学校长：思想自由是世界大学的通例”。4当时以蔡元培为代表的中国国立大学校长已完全确立了现代大学校长与政府之间的基本关系：国立大学经费来源于政府拨款为天经地义，而政府不能以大学经费来源于财政拨款就对大学事务随意干涉。这一认识已成为中国国立大学校长的共识，1949年以前中国高等教育的成功主要得之于这一理念的形成和落实。傅斯年曾多次讲过，教育如无相当的独立，是办不好的。政府的责任第一是确立教育经费之独立，不管是中央还是地方。第二是严格审定校长，保障他们的地位。5
中国早期研究教育行政的夏承枫认为：“大学为最高学术机关，应有校政自治学术自由的精神。政府对于大学的管辖，应有其限度。教授治校为近代大学行政的普遍现象。即取集权的法国，近亦取消高等视察员，许大学有相当自由。大学应有完整的教授制，健全的评议机关，俾渐能趋于自治一途。大学以学术为中心，不同的学说在一大学可以并存。大学生以研究为中心，应充分予以自由研究的可能。但大学的自由，亦非可轻易取得，是在大学本身的学术化。中学式的大学，假自由以行，要亦失大学自由的真义。”他还说；“迄至目前，一般资助大学者，尚无以赠与金钱为取得控制权之手段者。在国家方面今日对于大学所付与之拨款，多于战前十培，然始终完全承认允许大学自由之必要。然而英人一般认为此中伏有危机，并以为大学之自由苟以任何形式被侵害时，皆当警戒并竭力反抗云。”6 1946年1月，周鲠生给胡适的信中曾忆及蔡元培时代的北京大学，他说：“我们在北大的时候，尽管在军阀政府之肘腋下，可是学校内部行政及教育工作完全是独立的，自由的；大学有学府的尊严，学术有不可以物质标准计度之价值，教授先生们在社会有不可侵犯之无形的权威，更有自尊心。”71927年国民政府建立以后，曾有控制国立大学的意图，但常常受到教授的抵制。抗战爆发后，中国各主要大学撤退西南，正是靠了几位国立大学校长的努力，才保持了中国高等教育的命脉。虽然从此以后中国国立大学的学风受到一些影响，但大体没有变坏。周鲠生在同一信里还表达了他对当时北京大学的看法，他认为1927年以前的北京大学最令他怀念，以后就有官僚化甚至衙门化的倾向。
由于比较强烈意识到国立大学校长在大学和政府之间的特殊关系，国民政府1934年修订的《大学组织法》第九条规定：“大学校长一人综理校务，国立、省立、市立大学校长简任，除担任本校教课外，不得兼任他职。”8
1937年7月，胡适在庐山谈话上就多次说过，教育应该独立，其涵义有三：1、现任官吏不得作公私立大学校长、董事长；更不得滥用政治势力以国家公款津贴所长的学校。2、政治势力（党的势力）不得侵入教育。中小学校长的选择与中小学教员的任聘，皆不得受党的势力的影响。3、中央应禁止无知疆吏用他的偏见干涉教育，如提倡小学读经之类。91945年，蒋梦麟任行政院秘书长后，朱家骅和傅斯年就劝他必须辞去北大校长和兼任的西南联大常委。江泽涵在给胡适的一封信中说：“骝先、孟真劝他辞北大校长，因为他兼北大校长，违反他手订的大学组织法。”10
1912年4月，蔡元培邀请范源濂出任教育部次长时就说过：“教育应当是立在政潮外边的。”111949年以前在中国国立大学校长的观念中，公开的政党活动在大学里通常不被认可。无论北洋政府时期还是国民政府时期，党派背景并不是国立大学校长来源的必备条件。国立清华大学校长梅贻琦曾在日记中说过“余对政治无深研究，于共产主义亦无大认识，但颇怀疑；对于校局则以为应随蔡孓民先生兼容并包之态度，以克尽学术自由之使命。昔日之所谓新旧，今日之所谓左右，其在学校均予以自由探讨之机会，情况正同。此昔日北大之所以为北大。而将来清华之为清华正应于此注意也。”12
1948年，北大五十周年纪念时曾有一个“社会主义及苏联文献展览”。
“展览说明书”是这样写的：13
洎自民国五年蔡孓民先生长校，以兼容并包之精神聘请各派著名学者来校，奠定学术自由研究自由之宏模，促成新文化运动之勃兴。一时众说争鸣风气大开，始成大学之所以为大。其时，陈独秀李大钊二先生首先介绍社会主义思想与新青年。其后李大钊先生主持本校图书馆，汇求社会主义文献甚力。旋招军阀之摧残，李先生竟以身殉。本大学优良之传统横告灭绝者经年。民十八年冬，本校社会科学院设有社会主义之理想及其统系，社会主义与社会运动等学。二十年，蒋梦麟校长返校，胡适，刘树桤，周炳琳三先生分长文理法学院，去旧布新，步入校史之复兴时期。本院遂请陈启修讲授马克思经济学说研究，许德衍先生讲授社会制度研究（内容略分封建制度，近代资本主义制度，社会主义制度三部分），赵乃抟先生讲授社会主义（内容分空想社会主义，科学社会主义，其它社会主义等），秦瓒先生讲授马克思学说研究，卢郁文先生讲授劳工运动及社会主义史。社会主义文献之汇求遂为法政经济纪录室工作之一。抗战军兴，该室所在之红楼为敌寇宪兵队侵占，是项文献，胥告劫散。学校南迁之后，赵乃抟先生继续讲授社会主义于西南联合大学。胜利复员以还，复得许德衍先生讲授社会制度，吴恩裕先生讲授马克思主义政治思想，樊弘先生讲授马克思经济学说，陈振汉先生讲授比较经济制度（内容分资本主义制度及社会主义制度），吴惟城先生讲授苏联政府。至于社会主义文献之采录，前由经济学系自总图书馆书库检出敌伪时期毁去目录卡片并加禁阅之劫余旧藏西文书籍，复自教育部平津区办事处收回伪新民会中央总会劫持并列为禁书之本校藏书，旋由方经恢复之法政经济纪录室于接收伪新民学院等敌伪机关图书资料中备加搜罗，为数遂大有可观。其中尤以伪新民学院劫掠前北平大学法商学院藏书中最众，其书目卡片具遭毁弃，书籍藏诸密室，并加‘禁’字、‘伊’字或‘特’字戳记，以事禁阅。年来积极从事极端繁重之整旧工作之结果，十年禁书卒得重见天日。同时，增新工作亦在极端困难之条件下积极进行。兹值五十周年校庆，特选出所存中文及日英俄法德诸国文字社会主义及苏联文献之一部，都一千余册，以供展览，并资庆祝。
由此看出当时中国国立大学的大概情况。1949年以前，中国国立大学校长主要活动在北洋和国民政府两个时期，在这两个时期里，越往后政府对国立大学的控制意图越明显，但因为国立大学校长通常由具广泛社会声望的人担任，所以在政府和国立大学校长之间，形成了一种有合作但更有独立的关系，政府对国立大学校长的干涉并不严重。
1949年前的中国是一个动荡的时代，真正安定的时间并不长。在这个时代里除了外患以外，还有不断的内争。这样时代里中国的高等教育还能发展，实属不易。这个结果是中国知识分子共同努力造成的，也是中国国立大学校长能在政府和大学之间保持平衡的结果。在这个过程中，政府对大学独立所保持的相当尊重，应当肯定。在动荡的时代里，政府和大学可以说是天敌，因为有大学就有学潮。1949年前的中国学潮，从“五·四”到“三·一八”，从“一二·九”到“一二·一”，越往后学潮发生的原因越简单，明显特点是党派介入不断加深。学潮是国立大学校长和政府之间最矛盾的事。既要保护学生，又要对政府负责，在两者间找到平衡点是很难的，但中国国立大学的校长在这方面表现杰出，他们没有因为自己是政府任命就对政府惟命是从，而是在保护学生的首要前提下，调适自己与政府的关系。
有大学就有学潮。中国国立大学的校长很少不曾遇到过学潮的，无论大小。在那个时代里，没有平息过学潮的国立大学校长，不能说是真正的大学校长。大学校长的社会声望常常是在学潮中确立的。在中国国立大学校长的教育理念中有一个核心内容，就是如何对待学潮。蔡元培说过：“我对于学生运动，素有一种成见：以为学生在学校里面，应以求学为最大目的，不应有何等政治的组织。其有年在二十岁以上，对于政治有特殊兴趣者，可以个人资格，参加政治团体，不必牵涉学校。所以民国七年夏间，北京各校学生，曾为外交问题，结队游行，向总统府请愿；当北大学生出发时，我曾力阻他们，他们一定要参与；我因此引咎辞职。经慰留而罢。到八年五月四日，学生又有不签字于巴黎和约与罢免亲日派曹、陆、章的主张，仍以结队游行为表示，我也就不去劝阻他们了。他们因激愤的缘故，遂有焚曹汝霖住宅及攒殴章宗祥的事，学生被警厅逮捕者数十人。各校皆有，而北大学生居多数；我与各专门学校的校长向警厅力保，始释放。但被拘的虽已保释，而学生尚抱再接再厉的决心，政府亦且持不做不休的态度，都中喧传政府将明令免我职而以马其昶任北大校长，
我恐若因此增加学生对于政府的纠纷，我个人且将有运动学生保持地位的嫌疑，不可以不速去。乃一面呈政府，引咎辞职，一面秘密出京，时为五月九日。”14这是蔡元培对学潮的基本态度，大体代表了中国国立大学校长对学潮的一般认识。
国立清华大学校长梅贻琦在对待学生的态度上也非常有独立性。四十年代末，国民党特务有一次要来清华逮捕学生，先送来了一个名单，大概有几十个人。这个名单本来可以不给清华，因为负责人是清华毕业生，对梅贻琦有相当的尊重，事先秘密的通知了一下。学校为此开了校务会，梅贻琦极力主张通知黑名单上的学生马上离开学校，使这些学生免遭逮捕。15当时国立大学校长在对待学生这一点上大体是相同的，这些大学校长在政治上不完全一致，但在对学生上，无论是一般的罢课还是大规模的学潮，无论学生是出于什么动机，有什么背景，国立大学校长总是以保护学生为自己的职责，在学生和政府之间，学生比政府重要。
国立大学校长知道教授和学生出事的时候，他们的第一反应不是去责怪教授和学生，而是先去解脱他们，使他们免于任何迫害。国立大学校长似乎有一种自觉，这是国立大学校长的基本行事原则。1937年，七七事变前，许德珩、侯外庐、马哲民被捕后，成为当时北平轰动一时的大事。当时北大校长是蒋梦麟，文学院院长是胡适。这三位是著名的红色教授。但蒋梦麟和胡适却多方奔走，设法营救，最后使三位教授获得释放。在教授和学生受到威胁时，国立大学校长是受害者和政府之间非常重要的调节因素，他们的选择非常重要。
从国立北京大学最重要的几位校长严复、蔡元培、将梦麟、胡适和傅斯年（代理）的思想观察，其自由主义思想较为突出。中国知识分子较看重美国高等教育模式，也与这个知识背景相关。晚清历史处境中的国立大学校长，是在传统与现代转型中发挥作用的。在严复生活的时代里，仕途与学术大体并不冲突，一般读书人进退余地很大。从晚清到民国，虽然时代变了，但这个时代的转换，对社会基本结构的震动并不很大，创造民国的领袖人物在很长时期里是与晚清的旧臣在共同进行政治活动，虽然冲突不断，但并非你死我活。民国初年中国政治的变化，对日常生活的影响是渐进的，中国文化的基本传统没有发生断裂。科举的废除，新政的实行，立宪运动的兴起和地方自治的热潮等等，对社会生活的影响基本是正面的。当时因为有相对发达的民间社会为不能再进入仕途的读书人预留了空间。如政府没有限制民间办学的合法性，从法理上保障了民间办报纸、办出版社和通讯社及宗教活动的自由等等。在国家之外，社会力量随处可见。在国民政府面临困境的时候，选择胡适出任北京大学校长，可见政府还是有借重自由主义知识分子的诚意。中国文化的命脉从近代以来基本保持在自由主义知识分子手里，国立大学校长在政府眼中的作用主要是精神方面的，是文化和道德的象征。
1949年前的中国社会，有一个社会贤达的群体。这个群体由前朝官员、地方绅士及各行业中具有社会声望的人士构成，国立大学的校长是这个群体中的重要成员。它的形成与当时相对发达的民间社会相关。这些人一般都有独立的经济基础，广泛的社会关系和为社会各政治力量认可的社会声望。他们通常不直接介入政治活动，只是一个中间性质的力量，在文化、道德和社会进步方面起主要作用。
抗战胜利后，听说胡适将出长北大，曾引起很大反响，社会对胡适寄予厚望，当时很多自由主义知识分子都给胡适写信，表达对他的信任。胡适当时还在美国，他在给朱家骅、蒋梦麟的一封信中说：“将来弟归国，若不得已，亦愿与孟真兄分劳，暂代一时，以待梦麟兄之归-----”当时胡适对蒋梦麟在北大的作为很肯定，以为他的步入仕途是“为政府征调，只是暂局。”当时的情况是蒋梦麟离开后，蒋介石想让胡适或傅斯年出任，因为傅斯年在国内。蒋介石先让教育部长朱家骅征求傅斯年的意见，而傅斯年则说北大校长非胡适莫属，绝无自荐意，并为此上书蒋介石。这说明政府认同胡适和傅斯年是文化界当之无愧的领袖人物，这个评价是蒋介石的幕僚陶希圣的判断，唐纵在他的日记中说：“与希圣谈转移自由分子对政府之恶感，希圣认为胡适之为最恰当之人物，可惜适之不能归。其次傅斯年对西南联大亦颇能影响，如果自由思想派能了解政府，则青年学生不致为共党所愚。”16
中国第一代和第二代自由主义知识分子的代表人物，先后担任国立北京大学校长，可以理解为两代自由主义知识分子与政府的关系是平衡的。从严复、蔡元培经蒋梦麟到胡适，作为国立大学的校长，他们和政府之间，基本是一种诤友的关系，你不对的时候我批评你，你对的时候，我就支持你，这种关系，是建立在一种相互信任基础上的，有人格和知识作最后的底线。蔡元培和胡适他们曾有过“好人政府”的倡言，政府也在不同时期尊重过这种意见。当年无论北大还是清华，都曾有过名教授从政的先例。从早期的罗文干、汤尔和到后来的翁文灏、蒋廷黻、吴景超与何廉等，可以说，早期中国自由主义知识分子曾与政府有过蜜月时期。这种蜜月的建立有两个条件：一是政府对自由主义知识分子的人格和信仰有相当的敬意，二是在自由主义知识分子早期历史上，政府官员和他们有天然联系，即同出一校或在同一地留学。中国传统社会的官僚主要来源于科举，科举的传统是特别看重同年科考，这一传统到了现代转化成同学同校之谊。
1949年前，中国国立大学校长在政治活动中曾产生过很大影响，作为国家与社会之间的一种缓冲力量，在国家与社会发生对立时，他们居间调停，化解矛盾。一个正常的社会，不能没有这种力量。国民政府时期，大体保留了对自由主义知识分子的起码尊重，有冲突，但主导倾向是合作。在政府和自由主义知识分子之间，政府是强者，他们的合作是强弱之间的合作。凡强弱关系能保持合作，必是强者一方有大的诚意。七七事变前，国民政府召开庐山谈话会，当时主要国立大学校长基本到会，表现了政府对所有社会力量的尊重。
中国国立大学校长与政府的关系，其实主要是政治关系，而不是一般的谋生关系，它的主要意义是在精神方面。1949之际的时代转换，在中国历史是空前的。因为以往的政权转换，对整个社会的日常生活影响并不是突变的，社会的基本结构和文化传统一般可以延续，而这一次的时代变革却把中国社会的基本结构和文化传统全部改变了。
马寅初是新政权建立后的首任北京大学校长，但他和政府之间已没有往日的平等地位，他与新政府之间只有屈从，没有独立。中国大学校长身上的独立性到了马寅初这里就绝迹了，他是中国国立大学校长中最后一位在政府和校长间显示了自由精神的人。
1949年以后，政权更迭时在政治、经济、外交、司法、文化及道德方面积累的传统资源，没有得到保留，使得国家和社会的中间地带出现了真空，整个社会生活失去了活力。
1谢泳《中国现代大学的“制度设计”》，见杨东平主编《大学之道》第167页，文汇出版社，2003年8月，上海
2 唐鉞等主编《教育大辞书》第509页，商务印书馆，1928年2月，上海
3 常导之《各国教育制度》下册第402页，中华书局印行，1937年7月，上海
4 《蔡元培全集》第3卷第632页，浙江教育出版社，1997年10月，杭州
5《傅斯年全集》第5卷第13页，湖南教育出版社，2003年9月，长沙
6夏承枫《现代教育行政》第89页，中华书局印行，1933年9月，上海
7 《胡适来往书信选》下册第88页，中华书局，1983年4月，香港
8 《中华民国史挡案资料汇编》第5辑第1编173页，江苏古籍出版社，1994年5月，杭州
9 《胡适日记全编》第6册694页，安徽教育出版社，2001年年10月，合肥
10 《胡适来往书信选》下册第26页，中华书局，1983年4月，香港
11 《蔡元培全集》第2卷第44页，浙江教育出版社，1997年10月，杭州
12 《梅贻琦日记选》第171页，清华大学出版社，2001年4月，北京
13 《社会主义及苏联文献展览说明》，1948年12月，国立北京大学出版部，北平
14 《蔡元培全集》第7卷第504页，浙江教育出版社，1997年10月，杭州
15《梅贻琦先生纪念集》第309页，吉林文史出版社，1995年2月，长春
16唐纵《在蒋介石身边八年》第496页，群众出版社，1991年8月，北京
