摘要：本文以我国政府在基础教育择校问题上的认识及政策演变作为切入口，同时对过去十年中始终纠缠在教育投入不足与治理教育乱收费的中小学择校政策进行全面而深入的审视，以期能在此基础上就新的思维框架提出若干新的建议与对策。
关键词：择校；教育均衡；公立学校体制改革
一、问题的提出
择校是民主社会的一种普遍现象，它体现的是家长对孩子行使的监护权，同时也是促进学校提高教学质量、切实实施内部教育改革的有效机制。择校现象在先进国家普遍存在，西方一些民主发达国家通过实行开放式的择校政策，不仅保障了家长的择校权，而且还以此来推动公立学校的体制改革并提升其教育质量。20世纪80年代，约翰。E .丘伯和泰力。M .默借用政治学研究中的制度理论，建立了一个分析学校治理状况的独特视角，即通过"制度理论"来理解美国20世纪70年代以来公立学校的一系列变革。他们通过研究认为，要解决教育改革过程中的困境，关键不在于采取什么形式的措施，而在于解决所建立制度本身的弊端。
简言之，任何教育改革只有经过制度改革，才能从根本上实现其提高教育质量的目的。为此，美国学者认为择校的实施即是一项制度选择和机制改革。"它完全可以独立承担起改革的全部责任：因为它包括了所有的教育改革必需的理念和方式，并完全可以实现改革者多年以来追求的改革目标。"①「丘伯。默。政治、市场和学校[M].蒋衡等译。北京：教育科学出版社，2003.227.」纵观上一世纪90年代以来，美国政府在公立学校变革层面所采取的一系列行动，其基本特征之一即反映在对择校制度的建立与完善上。
而我国在"文革"之前，基础教育较解放前有了明显的发展，虽然教育资源紧缺，学校办学条件比较落后，但由于社会的发展尚未对民众的素质提出较高要求，因此在那时择校并未成为引起社会关注的重要问题。改革开放以来，随着人均收入的提高，国家经济实力的提升，教育的发展速度加快和规模增大，各地及各级各类学校之间的差距开始拉大，尤其是上个世纪末推行的重点学校政策，更加剧了各校间教育资源的不均衡，从而引发了国内择校风的盛行。择校机制的建立，原本可以促进学校之间的良性竞争，同时还可满足不同学生家长对子女受教育的不同需求。但这样一项在西方国家被视为重要教育机制的改革，却在中国演变为"千家万户争名校、无钱没势莫进来"的择校走后门、择校高收费的社会不公现象。那么择校问题的症结究竟在哪里？教育理论界又应如何因势利导从政策与实践层面去剖解这个难题？这无疑是摆在当代教育理论工作者面前的重大问题。
本文以我国择校现象的产生及其政策演变的历史作为切入点，同时通过对西方择校制度的考察和思考，来深入分析我国择校问题的利弊，并进一步展现我国公立学校体制变革的时代走向。
二、我国择校现象的产生及其历史演变
新中国成立以后，我国政府在义务教育的普及与提高上做出了巨大的努力。解放初期，通过对旧教育的接管与改造，原有的私立中小学改由政府接管，当时所有教育均由国家举办，社会化、多样化的教育格局转而被大一统的、高度集权的国家教育体制所取代。在基础教育领域也同样如此，公立学校承担起实施正规教育的全部重任。为了较快地提升中小学的教育质量，中央提出把一部分学校建设成"重点学校"的方针①，「1954年6月5日政务院第212次政务会议通过《关于改进和发展中学教育的指示》，指出"当前中学教育工作的方针应该是在整顿巩固的基础上，根据需要与可能，作有计划有重点的发展，并积极地稳步地提高中学教学的质量。"1962年12月21日，教育部发出通知，有重点地办地一批全日制中小学。参见转型期中国重大教育政策案例研究课题组。缩小差异：中国教育政策的重大命题[M].北京：人民教育出版社，2005.287.」而随着"重点学校"的兴起，教育领域被公立学校体制所垄断，实施走精英教育道路的格局开始形成。由于"重点学校"在经费投入、教师分配、设施更新等方面占有"天时地利"的优势，因而一般学校与重点校之间逐渐拉开了距离。而教育资源的紧缺加之学生家长的一味追捧，亦使得"重点学校"成为了教育领域的稀有资源。
就我国的现状而言，择校的产生与发展又可分为两个阶段。一是"改革开放"政策实施之前的以"分"择校；二是"改革开放"政策实施之后的以"钱"（或权势）择校。就第一阶段的特征而言，尤其是在"文革"结束以后，随着高考制度的恢复，社会对教育的态度由"文革"期间的"轻视"到"文革"后的极端"重视"，以及随着发展重点学校政策的进一步明确与加强，均为择校的产生提供了合适的土壤。但当时要进重点学校，沿用的还是"文革"前的做法，即"分数面前人人平等".换言之，中小学生若想进入重点学校，凭的还是个人努力与学业优秀。从某种程度看，它体现的还是一种公平原则。
再就第二阶段的特征来看，随着改革开放、市场经济的不断深入，社会民众对教育亦表现出越来越高的热情，加之独生子女政策产生的输不起心理，基础教育追随高考"指挥棒"走的倾向也越来越明显；而"一考定终身"的体制性弊端又直接导致了基础教育全面走向应试教育的死胡同。由此，谁享受优质教育资源谁就能优先获得发展机会的现实，更激发了广大民众被唤醒的、期望自己子女接受高质量教育的内在需求。以上各种主客观因素的持续存在与激化，使得择校热逐渐演化为21世纪初的择校风。不过第二阶段的择校风与第一阶段的择校热还是具有某种本质区别的，其最大的不同之处即在于，无论是其需求的人数还是追捧的热烈程度都要远甚于前者。但现实的问题却在于，那些被称之为重点学校的教育资源毕竟是少数，其数量根本无法满足几乎所有适龄儿童家长的择校要求。加之根据1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国义务教育法》及其他有关规定，小学入学及升入初中，因其处在义务教育阶段，要求取消升学考试而实行"就近入学"的方针。这一原本为减轻学生学业负担的决策，客观上却使得户籍、家庭经济状况成为儿童入读重点学校的主要因素，从而间接限制了部分原本可以"以分择校"的儿童的入学机会，这就使得家长们希望孩子进入重点校的强烈愿望得不到公平而客观的对待，家长为子女择校引发的社会问题与教育问题随之日益凸显。在"粥少僧多"的限定下，一部分重点校转钻政策的空子，如变公办为转制，或直接转为民办并巧立收费名目，或根据领导批条等来作为录取新生的条件。随之，在第二阶段中以"分"择校的公平途径又受到了"以钱择校"或"以权择校"的挑战，择校亦更演变为严重的社会不公和教育不平等的问题。①「这一阶段公立学校的改革与转制客观上加剧了教育的公平问题。1994年国务院颁发《关于（中国教育改革和发展纲要）的实施意见》指出"，企事业单位和其他社会力量可按国家的法律多渠道、多形式办学。有条件的地方，也可实行"民办公助"、"公办民助"等形式。"1996年《全国教育事业"九五"计划和2010年发展规划》提出："现有公办学校在条件具备时，也可以酌情转为"公办民助"学校或"民办公助"学校。"1997年国家教委《关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》指出："各地在义务教育阶段办学体制改革中，可依实际情况实行"公办民助"、"民办公助"、社会参与、举办民办学校等多种形式。"在转制的过程中，国有资产、民间资产交错，政府、学校、社会的责、权、利发生重组。这就产生了一系列复杂的教育与社会问题。以上海为代表的"改制"不是转体制、转所有制，而是在所有制不变的前提下，转变办学机制。而在其他地区的实践中，更多的是通过收费来缓解政府教育财政经费不足。参见胡卫，刘国永。基础教育公办学校体制改革的路向及发展思考[J ].教育发展研究，2003，（9）.」
出现以上状况在中国无疑有着深刻的社会背景。背景之一是，自上一世纪80年代中期以来，我国开始建立社会主义市场经济的体制，这一转型与改革的结果，一方面是城乡居民收入的大幅提高，而与此同时，贫富两极分化的现象也逐渐加剧。再就市场经济体制而言，它不仅体现的是一种经济形式，与其相对应的还是一种人的生存方式与文化模式。②「孙彩平。市场经济文化的矛盾与心理教育的文化功能[J ].东北师范大学学报（哲社版），2005，（2）.」换言之，随着市场经济体制在我国的确立，市场经济的发展不仅带来了文化意识的更新，而且个人对自身利益的主动追求与能动维护也得到了最大的激发。特别是在制度并不健全的政策环境下，被市场经济与竞争机制唤醒了的个体，必然会以各种方式实现个人利益的最大化。背景之二是，自1985年以来，中共中央及国家教委相继出台了一系列有利于社会力量办学的政策，由此民办学校在我国迅速发展。诚如以上所述，一部分公立学校借此机会"转制"为民办，还有一些地区甚至出现收取高额学费的"贵族学校".背景之三是，随着分级管理、地方负责（分权）教育管理体制以及校长负责制的确立，一部分公立学校在面临优质教育资源稀缺的情况下，采取计划外招生并变相收取高额学费的手段，亦直接导致以"钱"择校现象的产生。
耐人寻味的是，择校问题一般在京津沪等经济发达的城市首先产生，然后逐渐蔓延到其他中小城市。
形成这一格局的原因是，发达城市较早地完成了义务教育的普及任务，加之随着城市居民物质生活水平的逐渐提高，他们更开始关注教育质量，并追求更优质的教育资源。任何事物都具有两面性的特征，择校现象也同样如此。其愈演愈烈的状况，一方面表明了当前我国民众对于优质教育的高度期待与旺盛需求；而另一方面，由择校引发的教育公平与社会公正问题，也越来越受到了民众的关注和学者的质疑。
三、择校问题背后的教育体制因素
从长远来看，择校问题还将继续困扰我国教育事业的健康发展，并引发人们对教育公平及社会公正问题的讨论。毋庸置疑，处在一个实施义务教育的社会主义国家，孩子接受基础教育竟然还要缴纳高额学费，并且有些学校甚至已经发展到"无钱没权莫进来"的地步，这不能不说是对社会主义教育制度内在精神的极大破坏。
《人民日报》社论曾指出："中小学择校问题既是一个关系到千家万户子女升学的社会问题，也是一个很复杂的教育问题。从根本上说，是生产力发展水平与人民群众日益增长的物质文化需求这一矛盾在教育领域中的反映。这个问题也涉及到如何贯彻实施义务教育法和《中华人民共和国教育法》的问题。择校问题如不妥善解决，就会影响教育发展和义务教育法的实施，会引起社会不安定。因此，中小学择校问题是一时难以解决但又必须解决的现实问题。"③[本报邀请首都教育界部分专家学者座谈如何解决中小学择校收费问题[N].人民日报，1996-01-12（5）.]上述由《人民日报》在1996年举办的，历时两个月的"中小学择校收费问题讨论"得出的共识，在今天看来仍然具有现实意义。
根据以上对择校产生的历史成因的分析及其所引发的社会问题的讨论，我们似可得出如下几点结论：（1）择校现象的产生与城市教育发展的目标定位有着密切关系。在义务教育尚未全面普及之际，国家的教育政策只能集中于有限的教育资源，而为了较快地培养出建设社会主义事业的优秀人才，政府又制定了举办重点学校的方针。但这一定位不仅导致了城市走精英教育和应试教育的路径，而且直接形成了择校产生的原因。（2）重点学校（中小学）制度的确立，虽然使有限的优质教育资源相对集中，但在"粥少僧多"的情况下，由此产生的却是以"权"择校与以"钱"择校的弊端，
而这一状况已对教育公平与社会公正形成了巨大冲击。（3）随着教育体制的改革，社会力量办学（民办学校）开始在政府办学（公立学校）的垄断体制之外，为满足部分民众的教育需求提供了便利，但它同时也使得教育公平的问题成为了民众关注的热点。①「为了实现多元化、多样化的办学体系与机制，国家引进了民办教育的概念，在不得追求赢利的前提下，甚至允许社会团体乃至个人举办基础教育。但民办教育的高额投入却转化为高额学费被分摊到受教育者头上，特别是部分公立学校的转制，更因可享受免费优质教育资源的减少而加剧了这一问题的严重性。」总之，择校问题产生的根源虽然多种多样，但国家对基础教育投入的不足及优质教育资源远远不能满足民众的需求，却是使这一问题逐渐上升为一个严重的教育问题的主要原因之一。
四、我国治理择校问题的政策走向
"政策"一词在《牛津英语词典》中被界定为"政府、政党、统治者和政治家等采取或追求的一系列行动，或所采取的任何有价值的行动系列".美国政治学家戴维。伊斯顿也指出："一项政策是由配置价值的一系列决定和行动所构成。"英国政策学家史密斯则对此作了如下的评论，"政策概念意味着理性地选择行动或者不行动，而非相互依存的力量的影响""，注意力不应该放在那些导致变迁的决定上，而且也应该对那些反对变迁、没有在立法机关所制定的法令中得到体现，因此难以观察的决定保持敏感性"②。「以上三处引文，转引自米切尔。黑尧。现代国家的政策过程[M].赵成根译。北京：中国青年出版社，2004.5-6.斯密斯的观点并非独创，在林德布洛姆的《决策过程》一书中，也有类似的见解。」我们引用以上三种关于"政策"的解说，其目的是对我国择校政策的界定提供理论的基础。首先，就"政策"本身的涵义来看，我国已经制定的择校政策主要反映在两个方面：一是政府的理性决定与行动，即通过对教育现状的判断而做出决定与行动，并由此实现价值（资源）的权威分配。二是政府的"不作为"，即为了实现某种目的（如集中优质资源、培养社会急需人才等）或为了保证某项政策的出台及贯彻实施，而对由此产生的负面影响采取视而不见、悬置不议及客观上默许的态度。在我国，择校现象及其问题在日趋严重并持续多年之后，中央政府才决定采取"行动"，并将其排上教育政策的议事日程，这一过程本身就反映了政府的一种"态度"和"立场".
切实解决因择校而引发的社会弊端并把它作为一项政策议题予以讨论最初始于1995年。
当年的1月中旬，当时的国家教委主任在全国教育工作电话会议中正式提到了义务教育阶段"择校高收费"的问题。③「朱开轩谈教育热点问题义务教育阶段不允许高收费对所谓"贵族学校"或豪华型学校，国家教委再次明确表示不赞成[N].人民日报，1995-01-19（3）.」但在事实上，择校现象早在《人民日报》④「本文以"《人民日报》图文数据全文检索系统"为基础，以"择校"为关键词进行检索，将检索得到的所有的出现该词的文章作为一手材料。之所以这样是基于如下考虑：《人民日报》是中国共产党中央委员会的机关报，是中国发行量最大的综合性报纸，也是世界最具影响力的报纸之一。作为党中央的机关报《，人民日报》既是广大干部群众了解党中央精神的重要媒体，也是外界了解和观察中国的重要窗口。因而《人民日报》中关于"择校"的相关报道无疑传达的是党中央对这一问题的政策思考。」上出现之前，就已在某些大中城市存在。而中央权威媒体对"择校"问题的关注，则表明中央政府将在政策层面上采取行动的态度与立场。
那么自1995年以来，时间又流逝了近10年，一直困扰着社会民众的择校问题有否因政府政策的出台而有所改善或解决？在回答这一问题之前，我们不妨对近十年来的择校政策做一粗浅分析，并由此对择校政策今后的发展趋势进行预期的展望。以当时所处的时代特征为背景，我们可以将1995年以来的政策走向分为三个阶段①。「本文对择校政策史的三个阶段的划分，主要凸显了近十年择校问题演进过程中的时代背景，而非依据择校政策的内容，因而各个阶段的年限确定并不严格，只是为了行文的方便。笔者按。」
第一阶段（1995-1997），是治理义务教育择校高收费的政策实施阶段。我国对"择校"问题的表态始于国家教委主任朱开轩的讲话，这一讲话的精神奠定了择校政策的基调——即重点治理择校"高收费"的问题。②「朱开轩谈教育热点问题义务教育阶段不允许高收费对所谓"贵族学校"或豪华型学校，国家教委再次明确表示不赞成[N].人民日报，1995-01-19（3）.」换言之，择校收费现象早已存在，并已有延续了相当长的时间，而之所以进入国家政策视野，则是因为它的负面影响已经到了民众难以忍受的程度。在此后的若干年中，可以说择校问题始终与治理教育乱收费的问题纠缠在一起。而整治教育乱收费问题亦实际上奠定了择校政策制定的价值基础。
第二阶段（1998-2000），是素质教育政策视野下的"择校"治理阶段。素质教育是在应试教育时代提出的一种变革中国教育的新的全面发展教育理念。而1999年6月13日，中共中央、国务院颁布的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》又将素质教育确定为21世纪中国教育改革的历史追求，这在客观上使得解决择校问题与制止片面追求升学率及长期以来的减轻中小学生课业负担等问题联系在一起。换言之，素质教育政策的实施使择校问题由单纯的乱收费引发的社会不公现象，渐而转变为如何解决学校片面追求升学率及中小学生课业负担日益加重的深层次问题。而这一阶段的特征亦着重表现为围绕"择校"现象而展开的素质教育与应试教育的论争问题。
第三阶段（2001-2006），是以教育均衡思路消解择校弊端的政策考量阶段。以教育均衡来消解因择校引发的弊端，这一思路早在上一世纪90年代中后期即已出现。换言之，通过改造薄弱学校及重新调整教育布局，尽可能地消解因短期内难以完全解决的择校问题所引发的教育不公平是这一政策的理论基础。其具体做法是：（1）加强对薄弱学校的经费投入和改造；（2）控制公办学校转制的数量并明确"名校不得转制"的规定；（3）由名校牵头采取联办或合作的形式，提高薄弱学校的教育质量。
通过以上分析，我们似可对近十年来我国在择校问题上的政策走向梳理出两个殊途同归的展开层面。其一是为了满足家长的择校要求，或为了保障家长行使正当的择校权而出台的政策，其基本内容大致有以下三项：义务教育阶段的公立学校实行就近入学的原则，基本不予择校；民办学校允许择校，但收费内容与标准必须公开；非义务教育阶段也允许择校，但对择校范围和内容必须予以明确规范。其二是在治理择校弊端方面采取的政策举措，其又由如下几个部分构成：加大政府对基础教育经费的投入；调整学校布局，加大薄弱学校改造的力度；义务教育就近免试入学；取消重点学校和重点班；实行"一费制"③「根据2001年教育部、国家发展和改革委员会、财政部三部委联合下发的《关于在全国义务教育阶段学校推行"一费制"收费办法的意见》规定"，一费制"指在严格核定杂费、课本费和作业本费标准的基础上，一次性统一向学生收取费用。」和"三限政策"④。「"三限"政策是指政府举办的公办高中在完成本年度招生计划的前提下，可以招收一定数量的择校生，但必须严格限人数、限分数、限钱数。更具体的说明可参见治理高中教育乱收费"三限"政策限什么[N ].人民日报，2004-07-11（2）.」
需要强调指出的是，近十年来我国治理择校弊端，出台择校政策的基调，大体上还是围绕治理教育乱收费目标而展开的。换言之，十年的择校政策大都聚焦于"解决发生在老百姓身边的、严重损害群众切身利益的问题"上，而对于如何充分利用择校机制，并通过"择校"的良性竞争，来出台有利公立学校内部体制改革的政策却未深入研究。诚如本文在开头部分所述，择校犹如一把双刃剑，它既具有促进学校与学校之间双向互动、良性竞争的功能，但同时也可能使一部分学校利用自身的有利条件达到其利欲熏心的目的。简言之，择校是一个复杂的社会现象，因而看待这一问题也需站在多层面、多角度的立场。而现行的择校政策存在两个思维定势：一是认为要解决择校弊端就必须大力扩充公立学校的优质教育资源；二是必须坚定不移地实施就近入学的原则。笔者以为，前者是将解决择校问题的努力全部寄希望于地方政府（固然政府是消解择校弊端的"第一责任人"，它必须有所作为）；而后者则试图在随着市场经济体制确立而产生的个体追求自身利益最大化的时代，限制民众对教育所拥有的自由选择权。无疑，在择校风愈演愈烈的形势下，以上两种思路都值得反思，其思维框架亦亟待重新考量。
五、以择校推进学校体制改革的可行性
长期以来人们把政府视为当然的公共教育资源的供给方，就择校问题的治理而言，这一理解限定了我国解决择校问题的思维空间。比如用"就近入学"的思路来制定治理择校弊端的政策，其表面看起来似乎做到了公平与公正，但实际上不但限制了公民应该拥有的择校权利，而且在客观上也使得一部分人可以用"钱"去"择"能够提供优质教育资源的转制学校或民办学校，其结果是仍然无法解决教育的不公平现象。那么能否因势利导，利用择校之所长而去克服其所短呢？换言之，我们能否做到既充分发挥政府作为公共权力的作用，去尽力提供教育公共产品、缩小教育差距、实现教育公平；同时还出台一系列政策，使因择校带来的生源流动、资金流动及人才流动的教育活力更加勃发，并以此作为推动公立学校内部机制改革的动力？对此笔者的看法是，以上思路不仅可能而且可行，因为它可以达到顾此及彼的目的，并使择校从滋长社会问题的温床，而成为能提升学校教学质量、推动学校教育改革的催化剂。
对于以上设想，在实行开放入学的西方国家已经有所实现。如实行开放入学的英美等国，其择校制度的设计体现了建设多元化教育格局的追求，它们基于市场的教育改革理念，对传统公立学校一统天下的僵硬制度进行了挑战。如美国的特许制学校政策激励着教育管理者和家长们去创造一种独立的、可供选择的、摆脱了官僚体制的、并致力于产生更加出色教育成果的公立学校。而英国的直接拨款教育政策亦有着类似的做法，它把招生权由地方教育当局直接转移到学校，同时赋予了家长自由择校的权利。又如近年来在欧美开始流行的"在家上学"现象，亦大胆地对义务教育必须在学校体制内接受正规教育的传统说"不"；①「当然"在家上学"必须申请、登记，并经教育行政部门的认可。」而西方国家的学券制政策，则更把每一位享受义务教育孩子的经费直接交给家长，并由家长手握这些"财权"去为自己孩子选择合适的学校。由此公立学校与公立学校之间、公立学校与私立学校之间的良性竞争及互动机制也随之产生。简而言之，义务教育经费仍然由国家无偿提供，并由政府宏观掌控，而学生及家长获得了将经费提供给哪所学校的"投票权"和"决定权".换言之，唯有学校做出切实努力，并以优质的教学质量与完善的教育服务来取信于学生家长，这才能赢得生源和学校运作的经费。需指出的是，以上一些运作方式虽然具有市场化的性质，它是一种以教育民营的方式来实现公共教育服务供给的运作机制，但其基本宗旨则是放权给家长，而与此同时对学校提出了更高的要求。
同样一个择校问题，在国外却把它与公立学校体制改革的制度联系在了一起，这不由使我们看到在择校视野下，如何促进学校内部体制的变革及切实保障义务教育公平性和公益性原则的实现，还是大有拓展余地的。我国目前实行的就近入学与户籍制度、公立学校行政管理制度、校长负责的制度、公立学校的产权制度等都限定了我国政府在择校政策上进行宏观调控的空间。换言之，要彻底解决择校问题，就必须对这些制度进行重新考量，其关键是对我国教育体制进行整体变革，
并重构政府与公立学校的关系。
六、解决择校问题的若干建议和对策
综合以上的分析与研究，我们认为，只有将择校问题提升到公立学校体制改革的高度，才有可能实现合理的制度设计，并解决择校风久刮不止的难题。对此，特提出以下几点建议与对策。
重新认识择校问题。对于择校问题我们不能仅仅停留在治理教育乱收费的层面，应该看到它与我国公立学校体制及现行教育政策都有着密切的内在关系。因此，在治理择校问题的同时，还应从公立学校教育体制变革的角度作整体思考。比如，政府可以进一步"放权"或进一步"集权".通过放权可以使学校拥有教育改革的自主权，而民众亦拥有择校的自由权，这在客观上使市场经济所体现的公平竞争的原则在基础教育领域发挥作用。但为了避免学校的两极分化，政府作为监管者，可以将有限的教育资源做出更为合理的分配。①「眼下有一种现象需要警惕。即重点学校的优势地位已经形成，教育差距客观存在，因而在短期内要求薄弱学校与之缩小差距并不现实。所以要防范一些地方由于利益驱动，仍把有限的教育资源向重点学校倾斜，并进一步拉大校际差距。因为只要存在明显的教育鸿沟，择校现象就不会消失。」而通过集权，政府则可以利用宏观调控的能力，实现基础教育在校园设施、师资条件、办学质量上的趋同，也即提供一种无差别的公立教育服务，这也是一种取消择校的策略。
但就我国的现状而言，以上两种极端形态，可能都未必适合我国国情。因此亟待明确一个发展变化的方向，然后分阶段地稳步推进。
充分了解民意，调整择校政策。政府在制定择校政策之际，还需要考虑在择校现象背后民众所认可的内在制度。在此之前，一度实施的"以分择校"引发了应试教育的弊端，但它同时亦表明这种择校规则也是民众所能接受的。因此可以明确，若要进一步调整我国的择校政策，就需要转换视角，即不仅从政府的立场，同时还要从民众的角度去了解他们对择校的需求与期待，并由此加以深入认识和准确判断。
综合思考、兼顾整体与局部。在制定治理择校的有效举措之时，还需突出综合思考的原则。如"就近入学"与"开放入学"都是可供选择的政策，它们与教育公平本无内在的联系。
换言之，任何一项具体政策都需要放在整个政策体系中去加以综合考虑，才能权衡其利弊。比如在突出"就近入学"原则之际，为减少其可能出现的负面影响，就必须出台相关的配套政策。而在实际运作过程中，如果没有公办学校教育质量的整体提升，那大部分民众的择校权也就必然受到限制，因为公办学校教育质量不提高，民众仍将不得不通过其他方式，去就读高收费的转制或民办学校。简言之，政府为民众提供就近入学的便利，其并不意味着就必须强制要求就近入学。赋予民众自由择校的权利，再运用配套政策引导并规范其择校行为，这才是应该采取的对策。
多维视野、立体运作。除了通过市场机制来变革公立学校，或者直接退出教育服务领域，政府似乎还可以有其它的选择：一是在终身教育理念的指导下，实现各种教育形态的重新整合，以使其更具有制度弹性与包容性；二是重建新的国民教育体系。处在一个信息化、全球化的时代，在家学习（home schooling ）的实践与非学校化社会的构想，已经有了实践的基础，对此进行探索与深入研究，应该成为推动教育发展的重大历史课题。
打破传统、重建教育供给机制。打破原有教育经费只投入公立学校的供给体制，而将公立学校与民办学校都视为可提供公共教育经费的学校，以实现公共教育经费在学校内部自由流动，也不失为是一种积极的对策。在优质教育资源供给不足的情况下，努力拓展我国优质教育资源的供应渠道应是一个现实而急迫的问题。从这一层面看，自由择校（开放入学）与公立学校体制变革应是不可分割的整体。换言之，若没有择校，公立学校体制变革的动力只能来自政府的外部调控，其真正的自我变革就不可能彻底展开；而若没有公立学校的体制变革，学校发展方向与评价标准趋同，结果则是千校一面、万人同语，家长也就无校可择。其带来的也不是教育的发展，而是教育的衰落。
三方博弈、共建择校良性发展机制。我们以为，政府、市场与社会（广大家长）是三股影响公立学校发展的重要力量，而它们之间的平衡与博弈，将使公立学校与政府的关系得以更新，而这种更新又可以通过择校制度的合理设计来加以实现。换言之，对择校制度的设计首先需要打破当前择校政策的限定性框架，其次要致力于重新构建政府与公立学校的关系，再次，则是借助市场运作的原则，实现公立学校独立自主、面向竞争、良性发展的局面。
综上所述，我国近十年择校政策在逐渐调整的过程中已经取得了一定的成效，但至今仍未根本解决因择校引发的诸种问题。在市场机制引入、公办学校垄断体制被打破、民众教育需求增加、学校类型多样及办学体制多元化的发展时期，择校的出现有其必然性，并且在相当长的历史时期内仍将继续存在。择校的历史亦必然决定了对它的治理不能只是采取禁或堵的简单思路，正视现实，采取更加合理的制度设计并对其进行规范才是务实的立场。
在对择校制度进行重新考虑与设计之际，如何变革公立学校的体制又是首当其冲的关键问题。因为只有对公立学校体制做出更科学合理的设计，才能正视优质教育资源相对集中与民众对优质教育需求旺盛的这一对立与统一的现实矛盾。而在这一过程中，政府如何调整其与公立学校的关系则对于公立学校的发展与择校问题的解决具有决定性的意义。就目前的发展趋势来看，我国择校政策的合理走向应考虑民众的如下要求：希望今后能不再择校，因为所有的学校都是优质学校；希望今后可以自由择校，因为所有的学校都是特色学校。无疑，这一发展趋势融合了人们太多的期待与愿望，而实现这一代表民众意愿的目标，则应该是政府实现制度变革的基础和方向。
吴遵民，上海人，华东师范大学教育学系教授，研究方向为终身教育、社区教育等；沈俊强，福建诏安人，华东师范大学教育学系博士生，研究方向为基础教育政策、教育基本理论等。
来源：《清华大学教育研究》2006年第6期
