「内容提要」在义务教育阶段，择校已成为一个不可回避的问题。现代社会是一种权利的差序格局，西方发达国家家长择校权利的实现，大多数遵循的是差序原理。随着义务教育的普及，政府不得不把择校问题纳入议事日程，改变原来对择校限制的态度转而制定政策让择校成为现实。择校权的实现依赖于经济条件、义务教育的普及程度和法制的完备。它从应然权利到法定权利的过渡有赖于经济的发展，简单地制定有关择校的法规并不能解决所有的问题。我国自洋务运动开始直至当今的各类立法都带有浪漫主义色彩，属于“追赶型”的立法，执法的程度就可想而知了。在经济发展程度不同的地区，择校政策的制定可以采取“分步走”的办法，首先在经济发达的沿海地区和省会城市制定地方性的择校政策，待条件成熟后再推广到经济欠发达地区。
我国《教育法》第五章规定，“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利”。但在现实中，受教育者的权利往往不平等。在义务教育阶段，就近入学、电脑配位等引起的择校问题比比皆是，这是一个老问题，也是一个新问题，这个问题必须加以解决。
一、西方国家家长择校权利的经验考略
近代以来，随着社会经济的发展，受教育权的主体——家长和学生的范围逐步扩大，受教育权利的种类逐渐增多，权利享有和实现的程度日益充分，这是西方发达国家受教育权实现的一种普遍现象。
从下页表1可知，西方发达国家家长择校权利的实现，大多数遵循的是差序格局。①所谓权利实现的差序格局，是指权利实现中的一种状态，主要有两层含义：第一，现实中的权利主体是逐步扩大的，即一部分人享有法定权利，然后推广到其他人；第二，现实中不同种类（政治、经济、文化、社会、教育等）权利的法律化及其实现是循序渐进而非一蹴而就的。传统的身份社会是一种“义务”的差序格局，现代社会则是一种权利的差序格局。②在没有普及义务教育之前，家长择校的问题没有提到议事日程，接受初等和中等教育还只是一部分有权或有钱阶层子女的特权。随着义务教育的普及，义务教育领域各类学校或不同学校教育水平之间存在差异，部分经济条件好的家长或民主意识强的家长开始为其子女接受更好的义务教育而奔走。随着这类家长人数的增多，政府不得不把择校问题纳入议事日程，改变起先对择校限制的态度，转而制定政策让择校成为现实。此后，政府不断修订已有政策，使家长择校权利拓展、完备和法制化。
美国在80年代以前，各州均实行“划分学区，就近入学”的政策，择校只局限于少数富裕家庭选择私立学校，或者有宗教信仰的家庭选择教会学校。80年代以来，美国一部分州采取了多种择校形式。根据择校政策的类型，可以归为如下几类：一是“学区内选择学校”，家长只能在自己所属的学区内为子女选择一所学校就读，不得向其它学区的学校提出入学申请。如麻州、纽约州、华盛顿州等部分地区。另有些学区则采用“控制式选择”，即允许家长将子女送往学区内任何公立学校就读，但仍需顾及种族、性别、家长社会经济地位的平衡。二是“学区间选择学校”。例如，明尼苏达州在1988年制定并通过了全州公立学校学区内和跨学区并行的开放入学选择权方案，1990—1991学年度开始实施。三是教育券式的学校选择。这种方式曾在20世纪70年代小规模试行，争议性较大，1987年民众支持率降至44％。里根政府曾多次提出“教育券”或“所得税扣抵学费额”的方案，但国会在公立学校系统及教师团体的强烈反对下始终没有通过该方案。小布什上台后大力推行教育券制度，其主要动机就是利用教育改革促进社会平等，以教育凭证协助人口中居于最劣势的黑人、西班牙语族后裔、穷人和妇女。四是“特许学校和磁石学校”式的自由选择。这两类学校学生不受学区的限制，可自由选择学校，美国约有41个州和哥伦比亚特区、波多黎各通过了特许学校法，全美约有3000所特许学校，超过70万学生就读。③公立学校中有24％的学生在“磁石学校”就学。
表1 部分国家教育平等权和择校权发展—览表
英国进入90年代以后，家长择校权得到了进一步的扩大。1993年《教育法》要求地方教育当局向公众公布更多关于学校的信息，包括区内学校考试结果和其它行为指标。1998年的《学校标准和组织法》对择校做出了新的规定：一是限定了学校的入学标准，学校必须保证家长择校的公正和透明，家长必须有机会表达对一所国立学校的选择意向并阐述其理由。⑤学校必须满足他们的要求，除非其子女已被两所学校拒绝或者他们所选择学校的注册生已超过限额。如果家长的要求没有得到满足，他们有权向法院起诉。二是缩减以能力为取向选择学生的比例，规定学校可以根据学生的性向（aptitude）在一些限定的领域内优先选择10％的学生。⑥三是设立了裁判员来调解与学校入学有关的事项，鼓励家长和有关当局对学校一部分的选择学生计划提出反对意见，由审判员来调解。⑦
联邦德国在1949年《基本法》的基础上，分两次（1969、1971年）修订了基本法。在现行《基本法》第二部分第六款规定个体选择学校作为一项宪法权利。在小学阶段，家长无权选择特别的公立学校，只能在住处所在的学校进行注册，但是因某种特殊的原因可以在学区以外申请别的小学。在中学阶段，家长可以根据子女的能力和成绩在不同种类公立学校之间进行选择，也可在同一类（级）中的不同学校中进行挑选。在大多数州的小学阶段乃至中学阶段的主体中学（Hauptschule）地理上的学区依然存在；在中学阶段的实科中学和文法中学地理上的学区并不存在，跨区择校也是可能的。⑧
在法国，破除“就近入学”推行择校的政策在1980年的一项法案中提了出来。⑨时隔4年，社会党的教育部长阿兰。萨瓦日（Alain Savary）第一个使“就近入学”的政策弹性化，1984年他将天主教学校整合到普通公立教育中，这种整合导致家长择校一发而不可收，择校逐步拓展到整个公立学校系统中。⑩1998年的教育法案强调择校的规则和目标，既促进了社会阶层的整合，也避免了学校遭受不公正的评价。
俄罗斯教育改革的特点是大力推进私有化进程，而私有化进程也是靠国家发放教育支票或教育券来实现的。1992年7月颁布的《教育法》明确规定，在义务教育阶段学生有选择进入各类性质学校的自由。1994年9月，俄罗斯制定了《关于教育领域非国有化、非垄断化法律草案》，为了实现教育领域非垄断化，草案提出一种新的财政构想，即实行教育机构按人头拨款的教育支票制度。具体做法是政府将教育拨款以教育支票的形式一次性直接拨给学生，以完成全过程的义务教育。教育支票上没有面额，其具体数额由政府根据当年的经济发展状况确定。义务教育阶段的教育支票可以送交任何一个教育机构，不受地点、学校所有制形式（国立、私立、民办）和学校类型的限制。
日本首次提出择校制的构想是在1984年的“展望世界京都座谈会”中。由于择校制被指定为临时教育审议会“教育自由化论坛”的核心内容，曾引起激烈的争论。1996年，日本行政改革委员会下属的“松绑支委员”重新提议在全国范围内实施择校制度，主张打破公立学校僵化、封闭、划一的局面，在公立学校中引入市场竞争原则，该提议再次引发了关于择校制的争论。自2000年4月开始，择校在日本成为现实，东京平川区40所小学划分为4块，每一块内家长和学生可以自由选择学校，从2001年开始这一做法扩大到初中。足力区从2002年起在全区的76所小学和39所初中实行自由选择制。（11）
此外，20世纪80年代以后，澳大利亚、比利时、荷兰、新西兰、以色列等国家也在实现义务教育的基础上努力推行择校政策。
二、择校权实现的规律
在教育权的实现方面，不同种类权利的实现是有先后顺序的。正如马歇尔指出，“权利的实现分为‘民事权利’（18世纪）、‘政治权利’（19世纪）、‘社会权利’（20世纪）”，受教育权利也是如此。在19世纪，义务教育权是一项民事权利；进入20世纪后，受教育权得到各发达国家的重视，演变成为一项政治权利——自1919年德国的《魏玛宪法》首次明确规定受教育权开始，在142个有成文宪法国家的宪法中，规定了公民受教育权的占51.4％（12）；其拓展则是国家认识到它的必要性，使受教育权成为一项政治权力的延伸——进入20世纪七、八十年代，人们从社会保障的角度来看待受教育权，择校权更多地表现为一项社会权利，其目的是让教育从形式上的平等走向实质上的平等，成为社会保障的内容之一。后现代法学思想对西方特别是美国教育机会平等实践的发展产生了重要影响，使得教育机会平等的法律实践出现了从追求形式平等向追求实质平等的转变。人们对受教育权平等的认识，已经不再局限于规则层面或者停留于形式平等的水平，对实质平等和实体公正的追求成为教育机会平等的重要目标。（13）从义务教育的普及，到义务教育的拓展，最后到择校权利的实现，遵循的是受教育权实现的差序格局。这正是本文所说的择校权利实现的差序格局。
受教育权利的实现与社会的经济发展状况、民主化程度、法制化完备、义务教育的普及程度等密切相关，其中择校权利的实现依赖于以下几个条件：
（一）经济条件
权利总是先由少数人获得集中的质量，再扩大到其他多数人那里，这是一个历史发展的通道和事物发展的路径。（14）择校权的实现也是这样。家庭经济收入的高低会影响到学生及其家长选择学校的意愿。如美国纽泽西州孟克雷尔市在实施“控制式选择”时，发现收入较高的家庭具有较强烈的选择学校的意愿。在年收入10万美元以上的家庭中，有75％的家庭会参与学校在晚间所举行的说明会；而在年收入5万美元以下的家庭中，只有45％的家庭会出席此类会议。有76％的较高收入家庭会运用文字信息来评估他们所做的选择，而只有35％的较低收入家庭会运用同样的信息。由此可见，即使在像孟克雷尔那样富裕的社区里，还是那些较高收入的家庭能从学校选择措施中获得利益。（15）威尔姆兹（Willms）和恩卡尔兹（Echols）在分析苏格兰的择校政策时发现，有权利选择学校的家长比起那些被迫接受学区分派的家长有较高的教育程度和职业声望，也就是说处于社会优势地位的家长有可能使自己的子女参与学校的选择。（16）
在我国，家长择校与其家庭的经济状况也是紧密联系在一起的。有调研机构联合对北京、上海、广州、成都、西安五城市2000年度“择校费”情况做了调查，结果显示有32.6％的家长交过择校费，平均数额为3150元；北京比例最高为50.8％，平均为4767元。（17）时至2005年，在有些地方（如广州、深圳等地）2.5万元已成了重点中学择校费的下限，上限则有可能达到10万元甚至更多。
（二）义务教育的普及程度
义务教育的普及是择校权实现的根本基础，没有义务教育的普及，择校权的提出与实现还不可能提到议事日程上来。在普及义务教育之前，还只有部分具有某种特权或有钱人的子女可以享受这种教育。文艺复兴以后，欧洲的英国、德国、法国、俄国等实行教育双轨制，逐步普及初等义务教育，但这种普及带有严重的等级性和差别性：一条是供劳动人民入学的初等教育轨道，一条是供统治阶级或贵族、资产阶级、资产阶级化的贵族子女进入的文法（中学）学校、实科学校�
文科中学等的轨道。随着初等教育的普及，人民群众接受中等教育的呼声越来越高，于是中等教育普及的立法也随之而进行了。到上个世纪中期，各发达国家已基本普及了中等教育，高等教育也开始由精英阶段走向大众化。在这种背景下，不论是上层社会还是中产阶级，甚至连贫困阶层的子女均有权接受初等和中等阶段的义务教育。在接受义务教育既是义务也是权利的背景下，人民不仅追求形式上的平等，而且追求实质上的平等，家庭经济条件优越或民主意识强的家长开始为其子女接受好的义务教育以便上名牌大学而殚精竭虑，择校的问题便呼之欲出了。因而，没有义务教育的普及，择校问题还处于萌芽阶段；义务教育普及之后，政府对这个问题便不得不制定相应政策以缓和阶级矛盾了。
（三）法制的完备
法制的完备包括立法、司法和执法几个方面。西方国家择校的成功实施取决于其法制的完备，它们制定了可供操作的择校规则。20世纪80年代以后，美国实行择校的各州均制定了相关的政策法规，如明尼苏达州在1988年制定通过了全州公立学校学区内和跨学区并行的开放入学选择权方案、美国联邦政府通过了专门的《磁石学校辅助方案》、开办特许学校的州也制定了相应的法案。
英国择校的成功推行取决于教育法中有关择校规定的完备以及执法的有效。自1980年以来，家长的择校计划如果遭到否决，他们就有权上诉，于是越来越多的家长上诉。这类案件从1991年的25203件增加到1994年的41389件，三年间增加了64％。（18）最近的数据显示，2001—2002年上诉案达到了94900件。（19）在正式提出的66100件上诉案件中，有21700件被法院裁决家长择校获胜，也就是说约有三分之一的家长打赢了官司。大量的判例（case law）和官方的指导文件为司法公正提供了依据，也为家长择校提供了指路明灯。
三、我国家长择校权利实现的初步探索
择校的实现是从应然权利，到法定权利，再到实然权利的一个过程。自休谟以后，权利的二分法（即把权利分为应然权利与实然权利）成了一种经典。然而，这种划分忽视了一个对权利主体而言最为重要的步骤——自身的权利如何从应然转化为实然？毫无疑问，应然权利的法定化是权利实现的一个最重要的途径，尽管权利的法定化并不等于权利的实现。近年来，法学界逐步接受了权利的实现过程中在应然权利和实然权利中间加上“法定权利”的权利三分法：其中应然权利是指道德权利，即权利主体应当享有的权利；法定权利是由立法（国内立法和国际立法）加以确认的那些应然权利；实然权利是指权利主体能够实际享有的应然权利和法定权利。三种权利并非并行关系，而是层级关系，其中有很大一部分是重叠的。
从应然权利到法定权利的实现有待于我国经济的发展，简单地制定有关择校的法规并不能解决所有的问题。西方的现代化属于原发型或先发型，而中国的现代化属于追赶型或后发型。我国自洋务运动开始直至当今，各类立法都带有一种浪漫主义色彩，属于“追赶型”的立法，执法的情况就可想而知了。不提过去的清末新政、北洋政府以及民国政府的立法，即使解放后中国的立法也带有浪漫主义色彩，这从我国义务教育的实施就可见一斑。我国1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》以及1986年的《中华人民共和国义务教育法》就要求有步骤地实现9年义务教育，而时至1998年只有占全国人口73％的地区普及了九年制义务教育。因而我们认为，在我国择校权的实现主要依赖于以下两个条件：
首先，经济的发展是择校从应然走向法定的必要条件。权利实现的差序格局是和现代法治追求权利平等性、普遍性的价值目标相冲突的，这种冲突的根源在于现代法治和市场经济的对立统一关系，权利实现的差序格局说到底是由市场经济决定的。市场经济要求的是形式（机会）平等，并不要求实质（结果）平等，它以拉开人与人的差距为自身存在的前提条件，没有差距就没有市场经济。我们不能只看到现代法治与市场经济相统一的一面，而看不到二者对立的一面。现代法治追求公平，市场经济追求效率，公平应当在效率的基础上实现，我们不能为了未来才能实现的权利普遍性、平等性的价值目标而牺牲现实的市场经济的特性。理想引导现实，但不能代替现实，不是社会以法律为基础，而是法律以社会为基础。解决应然权利与实然权利、法定权利与实然权利的冲突，根本依赖于经济的极大发展，不是法学家的一场启蒙运动和立法者的一番变法。只有经济发展了、人民群众的生活水平提高了、义务教育在广大农村和边远地区得到较好的实施了、公众的民主意识极大地增强了，择校权的实现才有可能。
其次，减少人为重点学校与非重点学校之分，教育部门必须根据学生注册的名额向各个学校提供等额的生均经费，平衡学校的师资力量。德国尽管存在不同种类的学校，但择校风没有其它国家严重，各州保证各个学校水平一致，除了教学设备相同外更重要的是使各个学校的师资力量平衡。在亚洲国家中，日本的择校热属于比较“冷”的：日本的中小学校，无论规模大小、在校学生人数多少，学校都必须达到办学标准，具备办学的条件和设施。校长和教师的轮换制既保证了各中小学教学管理与教学水平的均衡性，又有利于各校办学经验的交流，最大限度地避免了择校热的兴起。英国近年来为有力地推行择校政策，对中小学校的拨款是按学生的注册人数进行的。在我国，重点学校与非重点学校之间的差距太大。减少各类学校差距的重要手段是对所有中小学一视同仁，按学生注册人数进行拨款；加大对薄弱学校的改造力度，使薄弱学校在短期内达到或接近与重点学校同样的教育条件；定期推行教师轮换制度。这样可以尽可能地消除城市与农村、东部与中西部地区、重点学校与普通学校之间的差距，促进各类学校的公平竞争，促进教育的均衡发展。在这种情况下，择校热会有所降温。
然而，对待经济发达地区和经济欠发达地区，择校政策的制定可以采取“分步走”的办法，在经济发达的沿海地区和省会城市可由当地教育管理部门制定地方性的择校政策，待条件成熟后推广到经济欠发达地区。我们认为，参照国外发达国家卓有成效的择校政策，义务教育阶段在经济发达的沿海和部分省会城市可以制定以下政策：第一，教育行政部门根据所有公立学校的招生情况按人数给予拨款，不得有所偏重；第二，教育行政部门根据每所学校的师资状况确定学校的招生限额，任何学校招生人数的增减必须征得教育行政部门的同意，具有所在城市或学区常住户口的学生家长可对本市或学区的任何学校做出选择，所选学校在没有达到招生限额时不能拒绝家长的要求；第三，如果某所学校的申请者超过了学校的招生限额，“申请者居住在学校的所在地或附近”应成为首选条件；第四，小孩如果已有一个兄弟或姐妹已在该校上学，他（她）可以在该校入学；第五，教育行政部门为公众发布关于学校的信息，学校的招生情况向社会公布；第六，如果家长的子女已被两所学校拒绝或者他们所选择学校的注册生已超过限额，学校可以拒绝该小孩入读该校并由教育行政部门安排入学；第七，如果家长的选择意向没有得到满足，他们有权向教育行政部门投诉，或向法院起诉；第八，学校可以根据自己的特色，优先招收20％—30％具有某种特长的学生。
总之，择校的实现从应然权力，到法定权利，再到实然权利的过程不是一蹴而就的，我们不能凭借一时的头脑发热想当然地指望择校权顺利地从法定化走向实然化。只有经济发展了、国家对各类学校的投入均衡了、国家制定相关的法规政策了，择校权才有实现的可能。
注释：
①“差序格局”一词是从费孝通先生《乡土中国——生育制度》一书中借用过来的。参见费孝通。乡土中国——生育制度[M].上海：三联书店，1998：24.
②郝铁川。权利实现的差序格局[J].中国社会科学，2002（5）：113、124.
③US Charter School[EB/OL].http://www.uscharterschools.org/pub/uscs_docs/sp/index.htm.
④贺武华。教育券在中国实践的再认识[J].比较教育研究，2004（10）：72—75.
⑤The 1998School Standards and Framework Act.Section 86[EB/OL].http://www.opsi.gov.uk/acts/acts1998/80031-t.htm#99.
⑥The 1998School Standards and Framework Act.Chapter II ：Selectionsof Pupils.102.1（b ）[EB/OL].http://www.opsi.gov.uk/acts/acts1998/80031-t.htm#99.
⑦Anne，W.Dabney ，I.（2001）。Making School Admissions Fairer ？"Quasi-regulation"under New Labour.Educational Management and Administration.Vol.4.pp.15.
⑧Lutz，R.R.（2004）。School and Civic Values in Germany.In ：Patrick，W.；Stephen，M.；David ，J.F.Charles，V.（Eds.）。Educating Citizens.Washington D.C.：Brookings Institution Press.pp.222.
⑨⑩Denis ，M.（2004）。School Choice and Its Regulation in France.In：Patrick ，W.；Stephen ，M.；David ，J.F.Charles，V.（Eds.）。EducatingCitizens.Washington D.C.：Brookings Institution Press.pp.255.
（11）孙晓明。择校收费的经济学思考[J].天津师范大学学报（基础教育版），2004（2）：11.
（12）亨利。范。马尔塞文、格尔。范。德。唐著。陈云生译。成文宪法的比较研究[M].北京：华夏出版社，1987：159—160.
（13）秦惠民。平等的受教育机会——解读一个重要的教育法原则[A].中国教育法制评论（第三辑）[C].北京：教育科学出版社，2004：4.
（14）孙霄兵。受教育权法理学——一种历史哲学的范式[M].北京：教育科学出版社，2003：454.
（15）Carnegie.（2002）。Foundation for the Advancement of Teachering.Schoolchoice.New Jersey ：Princeton.pp.101.
（16）Willms ，J.D.Echols ，F.H.（1993）。The Scottish Experinceof Parental School Choice.In：Rasell，E.Rothstein，R.（Eds.）。SchoolChoice：Examining the Evidence.Washington ，D.C.：Economic Policy Institute.pp.49—68.
（17）邱小健。择校：一个值得研究的经济学问题[J].教育科学，2003（4）：11.
（18）Annual Report of the Counsil on Tribunals（1991—1992）。London：HMSO.pp.65Annual Report of the Counsil on Tribunals （1995—1996）。London：HMSO.pp.104.
（19）Department for Education and Skills.（2003）。Admissions Appealsfor Maintained Primary and Secondary Schools in England （2001—2002）。London.
原载《教育管理研究》2006年第6期p37～43
彭虹斌，教育学博士，华南师范大学公共管理学院教育管理系副教授，主要研究方向为教育管理基本理论。
