国务院发展研究中心副主任、党组成员张军扩发言
保持稳增长与调结构的平衡
------当前经济形势及政策取向
张军扩
我就当前经济形势及政策取向，结合学习李克强总理《政府工作报告》的体会和自己的研究思考，从三个方面谈一些看法。一是对当前经济运行状况的认识和总体评价;二是对今年及今后一个时期经济走势的分析和判断;三是关于宏观调控政策取向的几点思考。
第一，对当前经济运行状况的认识和总体评价
大家知道，去年我国经济增长7.4%，比上年的7.7%回落了0.3个百分点，经济增速继续呈现下降态势。对于去年的经济运行状况，李克强总理在《政府工作报告》中给出的评价是，“总体平稳、稳中有进”。所谓“稳”，主要表现在三个方面：一是经济增速稳，虽然增速回落，但仍处于合理区间，在世界主要经济体中也是名列前茅的。二是就业稳，城镇新增就业多于上年。就业形势较好，既是因为我国人口结构变化，农村富余劳动力减少，劳动力供求形势发生变化等，也是因为我国经济规模扩大和服务业比重增加，因而GDP每增加一个百分点所创造的就业岗位有所增加。三是价格稳，居民消费价格上涨2%。而所谓“进”，主要表现在发展的协调性和可持续性增强，增长的质量和效益有所改善。一是经济结构有新的优化，消费对经济增长的贡献率上升，服务业增加值比重提高，新产业、新业态、新商业模式不断涌现。另外，在结构调整和矛盾化解的过程中，中国经济长期积累和潜伏的一些风险因素进一步暴露，但总体而言尚处于可控状态。二是企业利润和政府财政收入总体保持增长，经济增长的质量和效益状况保持稳定。全国规模以上工业企业实现利润比上年增长3.3%，主营业务收入利润率为5.91%。全年全国一般公共财政收入增长8.6%，其中税收收入增长7.8%。三是居民收入增长较快，居民得到的实惠较多。去年全年全国居民人均可支配收入实际增长8.0%，快于GDP增幅。其中城镇居民人均可支配收入实际增长6.8%，农村居民人均可支配收入实际增长9.2%，城乡居民收入差距有所缩小。四是改革开放有新的突破，全面深化改革系列重点任务开始启动实施。当然，这是就全国的情况总体而言的。去年以来增长的一个明显特点，是区域上的明显分化，特别是部分地区由于经济结构不合理，能源、重化工业比重高，下降幅度比较大，问题相对比较突出。
应当说，在我国经济进入新常态和面临“三期叠加”复杂矛盾的大背景下，去年经济运行能够取得这样的结果，可以说是一种比较好的组合。如果这种局面能够维持几年，那么转变发展方式就能够取得高大进展，就能够为长期健康发展奠定基础。
正确认识和评判当前经济运行状况，需要我们对现阶段我国的潜在增速及其与现实增速的关系有一个正确的认识。关于现阶段中国经济的潜在增长率问题，近年来一直是学术界热议的一个话题，现在可以说已经取得两个基本共识：一是中国经济基本面正在发生变化，传统增长动力减弱，潜在增长率有所下降，不可能也不应当再回到过去接近两位数的高增长。二是，虽然中国的潜在增长率已经下降，但也不会一下子滑落到前沿发达国家2-3%的低速水平，而是具有在一定时期内实现中高速增长的潜力。而根据国务院发展研究中心课题组的研究，这个中高速潜力的范围可能在6-8%之间。
需要特别注意的是，潜在增速只是由经济发展阶段、与前沿国家发展差距及后发优势大小等因素所决定的增长的一种可能性。这种可能性只是意味着我们通过努力有可能实现的增速，而不意味着通过努力一定能够实现的增速，更不意味着不通过努力就可以实现的增速。有三个方面的国际经验可以说明这一点。一是世界上有不少处于低收入发展水平的、非常贫穷的国家，它们的后发优势和增长潜力应当说也很大，但并不一定能够实现快速增长;二是即使成功实现追赶型增长的经济体，包括日本、韩国及我国台湾地区等，其在相似发展阶段时，尽管后发优势或增长潜力比较相似，但最终实现的中长期平均增长速度，也还是存在较大的差异。三是一些追赶不那么成功的国家或地区，虽然在发展的初期都经历了高速增长，但到了中等收入阶段，却出现了发展的停滞，陷入了所谓的中等收入陷阱。这三个方面的经验和教训充分说明，中高速增长潜力只是一种增长的可能性，这种可能性并不会自动或必然实现，其能否实现或能够实现的程度，不仅取决于一国发展面临的国内外客观环境，更取决于其经济体制、发展战略及发展政策是否与环境的变化相适应。
回到我国的现实。过去30多年，我们实现了接近两位数的高速增长，经济和社会的面貌也都因此得到很大改变，成就是巨大的。但现在发展阶段变了，国内外客观环境变了，这种变化，不仅使得我国潜在增长率发生变化，也要求经济体制、发展模式、发展战略、发展政策及时做出调整，以适应变化了的环境，从而为经济能够实现中高速稳定增长奠定基础，为此，需要我们付出艰苦的努力。我们现在讲的新常态，更多的指的是客观环境的变化，发展条件变化的新常态，而不是发展动力、发展模式的新常态，发展模式的新常态还在形成的过程当中，还需要我们通过改革的努力去争取。从国际经验来看，在高速增长阶段结束之后，我们既有可能实现较长时期的中高速增长，也有可能实现较长时期的中低速增长，当然，也不能排除陷入中等收入陷阱的风险。对此，我们需要有清醒认识，不可掉以轻心。我们要努力争取最好的结果，而不是坐等中高速增长的自动降临，错失发展良机。
另一个需要注意的问题是，潜在增速是就一定时期全国的平均增长潜力而言的，不能将其视为每一年、每个时期或每个地区都能够或应当争取的增速。实际上，而现实当中的增长会受到各种内外因素的影响而出现波动变化，这是十分正常的。特别是在当前的“三期叠加”时期，旧的发展模式越来越不适应，新的发展模式和增长动力有待形成，同时，还面临调整结构、化解矛盾和风险的艰巨任务，这时个别年份的增速甚至可能会低于潜在增速，也不能说就不正常。因此，经济发展目标的设定和经济调控政策的实施，应立足于实现中长期健康发展，而不是过于注重每年都能实现中高速增长。
另外，“三期叠加”时期，分析经济形势不能把眼光仅盯在经济增长的速度上，更重要的是要看经济增长的质量和效益是否得到改善，要看矛盾和风险是否得到化解，要看新的增长动力、增长模式是否正在形成，是否有利于经济进入新常态增长，等等。如果为了维持较高的增速，而使得结构进一步扭曲，矛盾进一步积累，风险进一步加大，环境进一步破坏，那是得不偿失的。相反，如果结构在优化，矛盾在化解，民生在改善，新的增长动力在形成，那么即使增长速度低一些，也是好的。
第二，关于今年及今后一个时期的经济走势
总的看法是，经济依然面临比较大的下行压力。这一点，实际上去年年底大家已经形成共识。《政府工作报告》将今年全年经济增长预期目标设定为7%左右，也代表政府对今年增速继续做出下行的判断。但即使如此，今年1-2月部分经济数据的下行变化还是多少有些超出人们的预期。比如，头两个月，从工业生产来看，规模以上工业增加值增长6.8%，比去年12月7.9%的增幅回落1.1个百分点，比去年全年8.3%的增幅回落1.5个百分点。再比如，工业生产者出厂价格同比下降4.6%，工业生产者购进价格同比下降5.5%，说明通缩的程度在继续加深。从实物指标来看，1-2月全国铁路完成货运量同比下降9.1%，社会用电量1-2月增长2.5%，而2月份当月为下降6.3%。另外，从三大需求即固定资产投资、居民消费和出口的增长情况看，也不甚乐观。比如，头两个月与去年同期相比，固定资产投资同比名义增长13.9%，而去年全年是15.3%，回落1.4个百分点;社会消费品零售总额同比名义增长10.7%，而去年全年是12%，回落1.3个百分点;出口方面，去年全年出口增长4.9%，而今年一月是下降3.3%，2月经季节调整后的增幅为4.2%，也是低于去年的增幅。在这种情况下，社会上对中国经济悲观的声音增多，国际上担心中国经济硬着陆的声音也有所增多。
当然，对于一、二月份部分经济指标波动幅度较大的情况，还需要进一步观察和分析，因为一、二月份受年底年初转换因素、节假日因素影响，存在较为复杂的数据调整问题。要对经济的全面情况作出相对客观的判断，可能需要等到三月份的数据出来后，把一季度作为一个整体进行观察分析才能做出。但另一方面，对于今年及今后一个时期面临的较大的下行压力，却需要引起足够的重视。克强总理在记者会上说，虽然预期增速定为7%左右，调低了，但实现起来并不容易。为什么不容易呢?就是因为客观分析起来下行的压力的确是不小的。
首先，从中长期背景来看，当前中国仍然处于“三期叠加”时期，经济转型的任务还没有完成，产能过剩、房地产泡沫、财政金融风险等问题依然突出，新的增长动力和增长模式也有待形成。在这样的大背景下，经济增长还不能获得牢固和稳定的基础。根据国务院发展研究中心中长期发展课题组的分析，这种由于发展阶段转化所导致的增速下滑压力，至少在今明两年都还会继续存在，对此，需要有足够的思想准备。
当然，分析短期形势变化主要还要看总需求的变化趋势。
先看外需。总体来看今年世界经济仍然处于危机后的大调整阶段，各区域发展状况可能更趋分化，但总体来讲有望保持一个低速增长的态势。一是美国经济有望继续维持稳定增长的态势。一方面，美国2月份非农就业人数呈现较大幅度增长，表现远胜市场预期，失业率由一月份的5.7%下降为5.5%，下降幅度也超出预期。另一方面，二月份产能利用率78.9%,较一月略微下降0.2个百分点，消费者信心93.6，比1月份也有较大下降。综合各种分析判断，美国经济仍将保持稳定增长态势。二是欧元区经济出现积极迹象。一方面，受通货紧缩、地缘冲突的打击，加上高失业率和结构改革缓慢，欧盟经济复苏乏力。但另一方面，得益于宽松的货币政策和欧元贬值，以及西班牙等南欧经济体逐渐企稳，近期欧盟经济出现积极迹象。比如，欧元区1月零售同比增3.7%，创逾九年新高;同时2月份欧元区综合PMI53.3，创7个月新高，其中德法意西四大成员国企业活动均呈现扩张趋势。在这种情况下，今年欧盟经济有望止跌回稳，出现1%左右的增长。三是日本经济将维持低迷状态。日本去年四季度GDP同比下降0.8%,今年1月工业生产同比下降2.8%。日本央行从去年10月开始加大货币政策刺激力度，物价水平有所回升，去年12月达到0.5%。但进入2015年后，受国际油价、国内食品价格走低等因素影响，CPI再次出现下降，今年月为0.2%，最近日本央行预计CPI会进一步下滑至0.同时，受结构改革滞后的影响，经济从总体上难有大的起色。另外，在新兴经济体方面，除了印度经济增长相对强劲以外，其他经济体受石油等大宗商品价格下降、资本流出、财政平衡压力加大和潜在增速下降等因素影响，经济运行短期也将难以有明显起色。
在这样的背景下，预计今年出口环境比去年会有所改善，出口增速有可能会略高于去年。
在外需难以有明显改善的情况下，2015年经济运行状况主要要靠内需。消费需求方面，2014年全年社会消费品零售总额比上年增长12.0%，扣除价格因素，实际增长10.9%。今年随着经济增速放缓，居民收入增幅将有所降低，加之由于去年住房销售面积的大幅下滑，与之相关的消费将减少，估计今年消费需求的增幅可能呈现稳中略降的情况。在这种情况下，今年内需增长的关键仍在于投资。能否保持投资的适度和有效增长，成为短期内稳增长的关键决定因素。
目前在我国固定资产中，房地产投资、制造业投资和基础设施投资三大块，约占总投资的85%左右。这三大块投资的走势，基本决定了总投资的走势。去年房地产投资增长10.5%，比2013年的19.8%，大幅回落9.3个百分点。从目前住房存量和的销售进度看，二线及以下城市住房库存大都超过3年。根据国家统计局前不久发布的2月份70个大中城市住宅销售价格数据，与1月相比，70个大中城市中，价格下降的城市有66个，上涨的城市有2个，持平的城市有2个。而如果与去年同期相比，下降的是69个，持平的是一个。在这样的形势下，尽管政府出台新的房贷和其他支持自住型政策，但房地产投资下行的态势短期内将难以逆转，预计今年房地产投资增幅还会在去年较大幅度回落的基础上进一步回落。
再看制造业投资方面，受部分行业产能过剩、价格下跌、盈利不佳等因素影响，我国制造业投资已经连续3年呈现较大幅度回落。2012年增速为22%，比上年回落9.8个百分点，2013年回落至18.5%，回落3.5个百分点，去年为13.5%，与前年相比又回落5个百分点。目前我国制造业投资方面，有利因素和不利因素都是存在的。有利的方面主要是新技术、新业态的不断涌现、传统产业的转型升级、以及国家加大环保力度促使企业技术改造等，不利的因素主要是部分产业产能过剩的问题尚未得到根本解决，房地产市场调整、汽车市场进入相对较低的增长期等不利于市场需求的扩大。权衡利弊，估计今年及今后一个时期制造业投资增速还会进一步回落，但回落的幅度会缩小，呈降中趋稳态势。
最后，基础设施投资。近两年，基础设施投资都保持了20%以上的增速，对稳定经济运行发挥了重要的支撑作用。从当前情况来看，尽管基础设施需求不如前些年那样强烈，但不论从量的方面还是质的方面，差距和需求还是巨大的。然而受地方财力和项目特点等限制，基础设施投资增速也面临下降压力。如何通过更加积极的财政政策，以及如何通过财政金融改革创新促进基础设施投资增长，将是今后一个时期政府稳增长举措中的一个重点领域。
由此可见，不论是从阶段转化、“三期叠加”特征等中长期因素来看，还是从外需、内需的相对短期趋势来看，今年甚至明年，我国经济都会面临比较大的下行压力，从而稳增长也将是宏观调控政策面临的重大任务。
第三，关于下一步宏观调控政策取向的几点思考
关于下一步经济工作的总体要求，去年年底中央经济工作会议和今年两会李克强总理的政府工作报告，都已经有了明确的论述，那就是继续坚持“稳中求进”的工作总基调，在保持经济运行在合理区间的前提下，着力提高经济发展质量和效益。
如何贯彻落实这个总体要求，克强总理提出了三个“双”的工作思路，即保持中高速增长和迈向中高端水平“双目标”，坚持稳政策稳预期和促改革调结构“双结合”，打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”。以及政府工作需要把握好的三点，即，一是稳定和完善宏观经济政策，二是保持稳增长与调结构的平衡，三是培育和催生经济社会发展新动力。
如何正确理解这些政策思路和总体要求呢?我个人认为最重要和最关键的，是全面和深刻理解政府工作报告提出的“保持稳增长与调结构的平衡这一要求的重要意义。
刚才说过，我们现在说进入新常态，更多地是说经济发展的阶段和内外部环境进入了一种新常态，是说在这种新常态之下，过去粗放的发展模式已经难以为继，因此经济已经不可能实现过去那种接近两位数的增长。但什么是新的阶段环境背景下的可持续增长的新常态?或者说怎样才算是形成了新的增长新常态呢?我想，至少有两点是重要的。一是过去粗放增长模式下所积累的结构矛盾和财政金融风险要得到一定程度地化解，二是新的增长动力和增长模式基本确立，经济达到一种新的平衡，中高速增长获得比较稳定和可持续的基础。显然，这两个任务现在还没有完成，因此，从这个意义上说，现在我们现在还处于为新的增长常态奠定基础的过渡阶段。用克强总理的话说，就是只有成功迈向中高端，才能实现稳定和可持续的中高速。
但这一点知易行难，原因在于，在我国现阶段三期叠加的背景下，增长阶段转换过程需要同时面对转方式和控风险两大任务，而这两大任务虽然长期来看是一致的，是相互促进的，但短期内往往相互掣肘，相互胶着，甚至相互矛盾。加大转方式力度需要深化改革，强化市场约束，促进优胜劣汰，长期来讲无疑有利于保持增长活力，控制风险，但短期内会加大矛盾和风险，况且短期内还要面临化解历史积累的矛盾和风险的任务;而如果短期内把控风险和保持稳定放在首位，则势必会在推改革、促转型方面迈不开步子，时间一长，矛盾和风险会更大，甚至积重难返，最终陷入增长下滑和风险加剧的恶性循环，落入增长陷阱。因此，宏观政策必须在保稳定、控风险和促改革、调结构之间取得平衡。
另一个需要注意的问题，是在经济阶段转换阶段，需要我们很好区分两种不同性质的经济增速回落。一种是由于阶段转换、潜力变化和结构调整、矛盾化解等所导致的增速下降。另一种是由于经济景气循环变化所引起的增速下降。这两种增速下降虽然根源不同，但却会相互影响，甚至相互加强，尤其需要注意的是由于前一种下降所导致的后一种下降。因为，经济增速变化不仅会受到客观因素的影响，而且会受到心理预期因素的影响。由于潜力下降或结构变化导致的增速下降，如果控制不好，就有可能通过预期因素导致经济的周期循环型下降。我们应当接受第一种下降，而应当避免第二种下降，或者至少要把这种下降控制在合理的区间范围之内。这也就是克强总理一直强调的要保持经济处于合理区间，防止经济的惯性下滑。当然，对于经济增速达到多少是合理区间，多少算是滑出了合理区间，大家一直都有不同的分析和看法。上面说过，我们的研究认为现阶段增速保持在6-8%的范围内是合理的。但这绝不意味着合理区间要坚持一个死数据，而应当更加注重质量和效益，注重就业与民生，注重环境的改善，注重风险的防控，在这些目标和要求能够比较好得到满足的情况下，即使经济增速低一些也应当是可以接受的。
从国际经验看，许多国家陷入中等收入陷阱，一个重要的原因，就是在经济发展阶段转换时期未能处理好这个关系，在二者之间顾此失彼。这个教训十分深刻，需要汲取。我们既不能为了维持短期的增长和稳定而延误改革和调整的时机，或在经济下行压力加大时采取简单的大规模需求刺激，导致增长上不去而让矛盾进一步积累，也不能在经济下行压力加大的情况下不采取必要措施而任由经济滑出合理区间，从而不仅损失发展机会，也在一定意义上损害了改革和转型的环境。
如何才能比较好地实现这二者的平衡。就是在坚持不采取大规模的、简单的需求刺激的情况下，坚持从需求和供给两个方面用力，特别是要尽可能多地采取哪些既有利于扩大需求，又有利于改善供给和惠及民生的政策。这就是克强总理所说的打造增长的“双引擎”。
一是要进一步加大能够惠民生、调结构的投资需求。实际上现阶段我国依然具有巨大的投资需求空间。想象一下，只要将现在城市的地下管网改造一遍，需要多大规模的投资?只要将现在的农房按最基本的抗震标准改造一遍，需要多大规模的投资?只要使我国广大的农村具备基本的基础设施，包括基本的硬化道路、垃圾处理设施等，需要多大规模的投资?要使我们的大气污染、水资源污染得到基本有效的控制和治理，需要多大规模的投资?等等。问题在于，与前一阶段的投资相比，这些领域的投资的一个突出特点，就是它们大都具有一定的公益性质，都不是可以直接商业化的投资。如何通过财政、金融制度的创新，建立适应新形势的可持续的投融资体制，从而充分释放国内投资需求空间，从需求侧形成增长的新动力，是我们面临的紧迫任务。另外，在经济下行压力较大的形势下，需要进一步加大积极财政政策的力度，来支持这些领域的政府投资，这也就是为什么中央经济工作会议提出的积极财政政策要加大力度，政府工作报告提出积极财政政策要加力增效的原因所在。
二是要通过改革，释放由于体制缺陷而受到抑制的我国在要素供给方面依然具有的比较优势或后发优势。比如，虽然我国劳动力成本远低于美国，但由于政府管制过多、竞争不充分，致使我国在资金成本、能源成本、物流成本等方面，远高于美国。如果计算综合成本，中国反而高于美国。这是导致近年来不少美国企业回归、甚至不少中国企业选择到美国设立分厂的重要原因。如果我们能够通过改革打破垄断，提高这些领域的质量，降低成本，就能为我们本来具有的比较优势的发挥创造条件，就能形成新的增长动力。
三是，要通过改革和政策调整，尽快形成有利于新产业成长的体制和政策环境。现阶段，一方面，信息、新能源等技术进步可谓一日千里，另一方面基于商业模式创新的新业态也层出不穷，把二者相结合，更展现出无穷的新商机、新业态。另外，随着我国居民收入水平的提升和人口结构的变化，健康、环保、养老等服务也存在巨大需求。但这些产业的发展也面临监管方式、财税政策、金融政策等方面的制约，也需要通过体制和政策创新创造适宜的环境。
最后，要加快改革，尽快构建起有利于大众创业、万众创新的体制和社会环境。我国人才资源丰富，科研教育基础扎实，具有巨大的通过创新驱动发展的潜力。但长期以来，由于教育体制、人才体制、科研立项、经费管理等方面存在弊端，严重制约创新驱动发展潜力的发挥，必须通过加快相关方面的改革创造有利的创新创业环境。
总之，新常态之下，经济仍然具有中高速增长的潜力，但这个潜力的释放不是自动的，而是需要我们通过改革和创新去争取的。在当前的“三期叠加”时期，更需要着力解决结构矛盾，化解风险，着力提高增长的质量，并在此基础上着力推进三中全会所确定的各项改革，为新的增长动力和新的发展模式的形成奠定体制基础。
