拉美的过度城市化，即城市人口“爆炸式”增长超过城市资源的容纳能力，源于其城市发展缺乏制造业支撑，大量进入城市的移民只能在非正式部门就业，并聚居于基础设施与公共服务匮乏的贫民窟。与拉美相反，中国制造业发达，城市化面临的主要是“市民化不足”的挑战。农村人口进入城市后难以获得城市户籍并享受城市公共服务，打工而难以永久性定居，在大城市尤为突出。本文对拉美过度城市化的表现、成因及后期的政策转向进行了梳理，对比剖析中国城市化的症结“市民化不足”，提出了相应的政策建议。
一、拉美的过度城市化：表现、成因及政策转向
二战后，伴随着实施“进口替代工业化”战略带来的较快经济增长与城乡收入差距的扩大，拉丁美洲大量农村人口涌入城市、特别是大城市。但城市的基础设施与公共服务供给能力不足，大量移民只能聚居于贫民窟。学者Hoseltize（1953）将其归纳为“过度城市化”(overurbanization) 。
（一）过度城市化的主要表现
一是移民主要在非正规部门就业。移民劳动力往往没有签订正式的劳动合同，或者正式地受雇于某个雇主，缺乏社会保障（如不参与养老金项目）与体面的工作条件，通常而言工资也极低。上世纪七十年代，三分之一的拉美城市人口在非正规部门就业。2008年，巴西、阿根廷以及墨西哥的非正规就业占比都在40%以上（图1）。根据世界银行的最新数据，2019年拉丁美洲的工业部门就业人员比重仅为20.31%。
图1 阿根廷、巴西、墨西哥非正规部门就业比重（1980-2008）
数据来源：郑秉文（2011）
二是“一城独大”。各国的第一大城市（首要城市）占全国城市人口的比重都非常高，2020年平均为23.13%，不少国家超过40%，有的甚至高达70%（图2）。一城独大源于产业布局与优质公共服务在地域上的过度集中，首要城市往往都是首都，集中了政府部门、工业部门以及服务业部门，也多为外资的首选目的地。如智利50%以上的制造业企业位于首都圣地亚哥。
图2 拉丁美洲各国首要城市人口占城市人口的比例（1950-2000）
资料来源：郑秉文（2011）
三是正规住房严重短缺。由于城市化缺乏工业化支撑，城市无法为迁移人口提供必要的就业机会和基本的生活条件，新增人口多为贫困人口，严重制约了其对城市正规住房的负担能力，城市正规住房总体短缺，秘鲁、尼加拉瓜等国家住房不足家庭超过一半（图3）。大量移民住在基础设施匮乏的贫民窟，无法获得基本的卫生、教育与医疗条件。
图3 拉美无家可归的家庭或住房不足的家庭
数据来源：http://lapress.org/articles.asp? art=6690
（二）过度城市化的成因
一是拉美的城市化缺乏制造业的充分支撑。即使在城市化加速期，拉美制造业也从未成为国民经济中的主导产业，在GDP中的比重一直徘徊在20%-25%之间（图4），峰值出现在1985年，制造业增加值在GDP中的比重也仅有25.08%。1989年以来，拉美城市化率超过70%，2020年达到81.12%，但周期性的民粹主义政策盛行，使其未能及时顺应全球化浪潮，将进口替代工业化调整为出口导向，在全球竞争中失去比较优势，制造业在国民经济中的比重进一步下滑，从1989年的24.51%下降到2018年的12.92%，经济发展停滞甚至陷入衰退。由于制造业发展滞后，缺乏以制造业为主的中小工业市镇，农村迁移人口涌向首都等大城市，而大城市的工业部门发展不充分，吸纳的就业也非常有限，新增城市人口集中在城市非正规部门就业。
图4 拉美制造业比重与城市化率（1960-2020）
数据来源：世界银行
二是政府有限的财政与治理能力。城市人口激增，而且新增人口多为贫困人口，严重制约了其对城市住房与公共服务的可负担性。各国政府为了获得民众支持，虽然承诺扩大财政支出提高民众福利，在提升移民公共服务、特别是发展公共住房政策方面都进行了或多或少的尝试，但无力通过经济增长扩大财政收入，长期的财政赤字只能通过超发货币与举借外债来弥补，加剧通货膨胀与经济动荡，低收入群体规模进一步扩大，陷入恶性循环。
需要指出，只要是“自发的城市化”，就是美好的。人口从农村向城市的自愿迁移，一定为其带来了福利改善。即使是聚居于贫民窟中的拉美城市贫民，也比其在乡村的生活更好，而不应以欧美式的城市化与城市生活水平作为比较准绳。
（三）城市化政策转向：由“堵”转“疏”
“过度城市化”概念提出后，曾被拉美国家的决策部门所接受，而其引申的政策含义，即通过多种措施限制城市的“不合理膨胀”，也曾得到广泛认同与实施。面对大量移民自建的非正规住宅自发性扩展形成的贫民窟，起初拉美国家的政府尝试以“堵”的方式，遏制贫民窟扩展，如上世纪五六十年代巴西实施强制拆迁、委内瑞拉发起 “清理自建房”运动等，但效果不佳，反而引发大规模的社会冲突。
上世纪七十年代后，拉美国家大城市当局开始认识到移民对城市的积极作用，不是城市化“过度”，而是政府的治理能力、基础设施、公共服务提供“不足”。城市中在非正规部门就业的移民，提供了大量廉价商品和服务，降低了正规就业人口的生活成本，对城市发展做出了积极的贡献。移民自建的非正规住宅是容纳城市新增人口的有效载体，有利于解决城市化进程中的住房严重短缺问题。
由此，拉美国家城市化政策转向“疏”，即将移民管理纳入到城市治理框架内，进行必要的规范与支持，促进其有序发展。一是贫民窟的合法化与正规化。通过登记与确权，承认非正规住宅的法律地位、社会作用，并加快非正规住宅区的更新改造。上世纪八十年代以来，拉美各国先后对非正规住宅进行登记与土地确权，并颁发产权证书，使其成为产权完整的私有住房。二是给予相应的财政支持进行基础设施改造，并将贫民窟正式定位为“社区”。如巴西的累西腓市将贫民窟改造为“社会利益特别区”，列入市政发展规划中，基础设施与公共服务得以较大幅度改善，原来的非正规住宅也都编制了门牌号，犯罪率也大大降低。
二、中国城市化的症结：市民化不足
中国城市化的症结，以“市民化不足”为主要特征。与拉美的过度城市化正好相反，中国的城市化在相当历史时期滞后于工业化（图5）。政府曾在工业化和城市化发展过程中采取种种措施来限制人口城市化，使得大量农村迁移人口进入城市后，只能打工，无法定居，城市的集聚效益和规模效益得不到很好实现。
图5 中国制造业比重与城市化率（1978-2020）
数据来源：国家统计局
（一）市民化不足的体制性成因
有所松动、但仍然分割的城乡二元体制，是市民化不足的体制性成因，核心的城市公共服务仍然与户籍严格绑定。上世纪九十年代中期以来，随着以乡镇企业为主体的“离土不离乡”发展模式逐渐式微，以外资、私营企业为主导的城市部门开始飞速发展，农村劳动力开始大规模地向城市制造业、服务业部门转移。但是，中国和拉美国家有一个显著的不同，中国经济是从计划经济转轨过来的，计划经济时期的户籍制度仍然延续至今，与其关联的部分公共服务虽然随着经济的市场化有所调整，但总体来看仍然是城乡分割的二元体制。这就使得中国的农村转移人口无法实现像拉美国家一样的永久性迁移，而是以乡-城间的“钟摆式”迁移为主。2020年，中国的常住人口城市化率达63.89%，但户籍人口城市化率仅为45.4%，换言之，有2亿多农村户籍人口已经统计为城镇常住人口，但尚未获得城市户籍，也难以充分享受市民化的公共服务。
中国城市政府以户籍作为提供公共服务的准绳，本质上也是以户籍将迁移人口“堵”在了城市公共服务大门之外。在政策制定中往往忽视尚未获得城市户籍的迁移人口的合理权益。例如，城中村改造过程中，本来完善必要的基础设施即可有效提升流动人口的居住品质，但城市政府为追求城市空间本身的高端、大气，存在明显的“绅士化”倾向，即进行拆除改造，拆迁后全部盖为商品房，从而失去了流动人口的容纳功能，流动人口只能去更偏远的城中村或城郊村居住。
（二）与拉美国家的比较
与拉美缺乏制造业支撑相比，中国的城市化具备充分的工业化支撑。但受制于户籍制度与公共服务等原因，城市劳动力的家人难以随迁，表面上看节约了城市为其提供公共服务的成本，但迁移人口钟摆式的城乡流动不利于城市内需扩大，也抬升了其为城市其他居民提供服务的成本，反过来制约了城市效率的提升与城市规模经济效益的实现。
与拉美的大城市当局缺乏必要的财力与治理能力，无法提供必要的基础设施不同，中国城市政府通过以地融资，城市基础设施日新月异，城市空间迅速扩张，甚至远快于人口城市化的速度（图6）。但超前的基础设施与扩张的城市空间仍然主要用于服务城市户籍人口，以及用于工业开发区建设，人口持续流入的大城市上述问题尤为突出。畸高的房价超过了大部分农村转移人口的住房支付能力，大量农村转移人口居住在城中村和城郊村的出租屋以及工厂的集体宿舍中。
图6 城镇人口增速与城市建成区面积增速的比较（2005-2019）
数据来源：国家统计局
（三）户籍改革的进展与局限
近年来，社保等就业相关公共服务与户籍逐渐脱钩，户籍制度改革有所推进，但总体效果仍较为有限。2014年起，全国层面推行城乡统一的户口登记制度，中央政府也一再督促城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制。但实际情况是，大学生等学历、技能突出的转移人口落户相对容易，而为城市提供廉价服务的农村转移人口落户仍然较为困难。
值得关注的是，已经实行城乡统一的户口登记制度的部分地区，成为“市民”的农村居民并没有获得当地相应的最低生活保障、保障性住房等公共服务，还有部分地区的改革仅针对当地农村居民，而未将外来农村居民也纳入。流动人口享有的公共服务与本地户籍人口仍有显著差距。
三、政策启示与建议
无论是拉美的“过度城市化”还是中国的“市民化不足”，都是城市化质量不高的表现，本质上都与城市基础设施、公共服务未能有效覆盖迁移人口相关联，前者将基础设施与公共服务跟不上的原因归之于农村进入城市的人口过多，而后者是公共服务未能覆盖迁移人口的必然结果。中国的城市化正处在向高质量发展转型的关键阶段，吸取拉美国家的教训，并借鉴其后期的政策调整思路，正视迁移人口积极作用，提升政府公共服务供给能力，逐步将迁移人口纳入到城市公共服务的覆盖范围内，不仅有利于提升城市内部的分工效率，也有利于“新市民”群体扩大消费，从而有效提振内需。
拉美城市化进程中的大部分问题，基本上都可归因于城市人口爆炸式增长与城市资源的容纳能力不足的冲突。在城市化政策理念上，应吸取拉美国家大城市当局驱赶贫民窟人口带来社会动荡的教训，未来城市治理中应着重提高城市的包容性与可持续性，尤其是对低收入移民的接纳能力。正视农村转移人口的积极作用，他们是城市发展的贡献者，为城市提供廉价的服务，降低了城市的生活成本，提升了城市的产业竞争力，源源不断的移民是城市活力之源。
（二）渐进式扩大城市公共服务覆盖范围
未来可支付住房及子女在城市同等享受义务教育是中国城市化进程中农民工等流动人口落脚并定居城市的两个关键互补性条件。为有效地解决中国城市化进程中的“市民化”不足问题，不妨从可支付住房与子女教育入手，渐进式扩大城市公共服务覆盖范围，将农民工等新市民群体纳入到城市治理框架中。
一是重新审视容纳了大量流动人口的城中村、城郊村出租屋等城市非正规住宅。对于符合相关设施配套标准的城市非正规住宅，探索允许其在补缴土地出让金等条件下进行确权登记并转为正规住宅。对于基础设施条件较差的非正规住宅，可通过完善公共设施等城市更新活动提高既有流动人口的租住条件。
二是加快发展租赁住房。租赁住房是“住有所居”的低成本解决方案。建议出台相应的税收与金融支持政策，鼓励企业将闲置或低效利用的厂房、商业办公房改建为租赁住房，引导个人将富余住房拿出来用于租赁。鼓励城中村和城郊村居民利用低成本的集体土地新建租赁住房。在符合规划的前提下，优先选择区位好的城郊村与城中村建设租赁房，为城市新增人口提供可负担住房，避免城中村和城郊村因基础设施匮乏而“贫民窟化”并滋生其他社会问题。
三是保障流动人口子女的平等就学权益。在城市新增人口的城市权利难以一步到位的情况下，可优先推动义务教育阶段流动人口子女在流入地公立学校平等就学、升学。并探索完善教育转移支付体系，建立中央、地方（包括流入地和流出地）之间的成本分摊机制。
