五眼联盟（Five Eyes Alliance）是全球主要情报合作系统，在全球情报安全以及国际政治中扮演着重要角色。随着大国战略竞争的不断激化，原本较为沉寂的五眼联盟逐渐活跃于国际政治舞台，成为美国推进全球战略利益的重要工具与有力支撑。通过文献梳理发现，既有研究主要从情报搜集、媒体舆论、不对称关系等不同视角分析五眼联盟，本文着重分析五眼联盟情报联盟体系的发展现状及演进趋势，为研判当前及今后中美大国战略竞争的动态以及中国周边安全态势提供政策参考。
一、五眼联盟的演进
从第二次世界大战爆发至冷战结束，美国、英国、澳大利亚、加拿大和新西兰五国同属一个阵营，对威胁的认知一致，拥有共同敌人，推动着五眼联盟的诞生。冷战结束后，基于主要威胁来源及竞争对手的变化，且受到国际政治格局变迁尤其是霸权国美国战略意志的深刻作用，五眼联盟逐渐发生相应的演进变化。
五眼联盟缘起于二战期间英美两国的情报合作，当时目的是联合对付法西斯国家以及扩大安全利益。1939年9月，第二次世界大战爆发，英国、美国等反法西斯国家积极应对来自德国、日本、意大利等法西斯国家的威胁。1941年12月，日本偷袭珍珠港，美国摒弃孤立主义立场并参战，加入反法西斯阵营。为了破译日本、德国的情报密码，美国与英国开展情报合作，并在1943年6月签署《英国政府密码学校与美国战争部关于特定“特殊情报”的协定》，商定两国分工监控法西斯国家以及分享截获的加密信号情报。1946年3月，英美签订《英美通信情报协定》（BRUSA，后改为UKUSA），重申两国在分享信号情报方面的合作，包括情报分享的范围与权限、双方的对接机构以及大英帝国自治领（加拿大、澳大利亚、新西兰）在英美情报合作中的地位等。该协议搭建了五眼联盟的基本框架，被视为联盟正式建立的标志。
冷战时期，英美等国为应对苏联威胁，积极推动五眼联盟进一步发展。二战结束后，美国开始与苏联争夺霸权，美苏分别组建了以自身为中心的两大阵营，进行了长达40多年的冷战。美国认为苏联试图在全世界传播共产主义并致力于拥有核武器，应是《英美通信情报协定》情报搜集工作的主要目标。英国秘密情报局在二战前的主要工作重点就是对付苏联。这为冷战时期英美深化情报合作奠定了有利的基础。另外，加拿大于1948年、澳大利亚和新西兰于1956年加入英美通信情报合作体系，五眼联盟成为全球化的情报实体，对苏联和东欧集团的监视能力进一步加强。比如，加拿大在北极地区具有信号情报优势，补齐了英美两国在该地区的信号短板。冷战期间，尽管美国与英、加、澳、新的双边关系有所波动，尤其是建立在情报合作基础上的英美“特殊关系”在20世纪60～70年代逐渐冷却，但是苏联威胁的存在致使五眼联盟情报合作得以延续。
冷战结束以后，应对非传统安全威胁一度成为五眼联盟的重要目标。随着东欧剧变及苏联解体，五眼联盟的主要监视对象不再，反恐成为美国的战略重点及成员国的共同需求。2001年爆发的“9 · 11事件”使得恐怖主义成为美国国家安全的重要威胁，同时也对五眼联盟其他国家的安全和利益构成共同威胁，进而成为五眼联盟的主要关注对象。
2002～2018年，美国共经历382次恐怖袭击，其中针对设备和基础设施的恐怖袭击有239次。经济与和平研究所（IEP）发布的2019年《全球恐怖主义指数》显示，在168个国家中，美国、英国的全球恐怖主义指数排名分别是第22位和第28位，加拿大和澳大利亚也位列前80。因此，加强反恐与国家安全的情报合作成为五眼成员的现实迫切需求。亚瑟·赫尔曼（Arthur Herman）指出五眼联盟在冷战期间非常成功地搜集和共享了有关苏联的数据，并且在“9 · 11”之后的反恐战争中有了强大的复兴。在2013年的首届五国部长会议上，美国时任国土安全部长珍妮特·纳波利塔诺指出，包括恐怖主义在内的新的、不断发展的威胁将五眼成员联系在一起，五眼联盟应合作应对恐怖主义和其他形式的暴力极端主义。科里·福禄克（Corey Pfluke）认为，五眼联盟之所以有效，是因为在打击恐怖主义方面有共同的国家利益。
2008年国际金融危机爆发后，五眼联盟将中俄作为重要关注，进一步向政治安全联盟发展。金融危机爆发后，美英等西方国家的国际政治地位相对下降，以中国为代表的新兴经济体崛起，国际力量对比变化促使美国重新把中国、俄罗斯作为主要竞争对手，并推动五眼联盟进一步朝着政治安全联盟的方向发展。美国奥巴马政府实施旨在遏制中国的“亚太再平衡”战略，并积极推动《跨太平洋伙伴关系协定》，新西兰、澳大利亚、加拿大都是该协定成员；特朗普政府在2017年《美国国家安全战略》中指出国际政治进入新一轮大国竞争，并把中俄作为主要竞争对手，积极推进“印太战略”，旨在遏制中国；2019年美国《国家情报战略》将包括中国、俄罗斯在内的传统对手列为首要挑战，反映了美国情报部门对大国博弈的密切关注。美国在五眼联盟中居于领导地位，其安全观对联盟的机制塑造和目标确定发挥着至关重要的作用。随着美国对华接触政策调整为竞争政策，英国、澳大利亚、加拿大、新西兰开始调整各自对华政策，协调彼此立场，在经济、技术等领域最大限度与美国保持一致。大国竞争正日益推动五眼联盟从以情报合作为主的“议题联盟”转向多领域合作的政治安全同盟。
二、五眼联盟的发展
五眼联盟建立后，不仅组建了全球监控网络、强化机制化建设，还与其他国家进行扩容性合作，目前五眼联盟呈现出正式联盟的趋势。
第一，建立全球监控网络。五眼联盟是由美、英、加、澳、新五国多个情报机构组成的相互联系且复杂的全球监控网络，五国的28个情报机构在信号情报、国家情报评估、国防情报、安全情报、人力情报以及反恐情报领域形成全面对接的组织架构。美 国 国 家 安 全 局（NSA）、英 国 政 府 通 信 总 部（GCHQ）、澳大利亚信号理事会（ASD）、加拿大通信安 全 机 构（CSEC）和 新 西 兰 政 府 通 信 安 全 局（GCSB）是搜集和分析信号情报的主要负责机构，任务是在政府内部提供信息保障服务，以及向政府提供外国信号情报，以支持国家决策。五眼联盟建立有效的全球监控网络，成员国根据各自的国家安全重点和地理临近性，对国际通信监控进行职责分工，美国负责监听拉丁美洲、亚洲、俄罗斯亚洲地区和中国北部，英国负责监听欧洲、非洲和俄罗斯欧洲地区，澳大利亚负责监听亚洲国家，加拿大负责监听中南美洲地区，新西兰负责监听南太平洋地区。通过多个国家之间分担责任，五眼联盟可以从对国家安全构成威胁的地区拦截更多的通信。2001年“9 · 11事件”后，随着西方国家全球反恐战争的需要，五眼联盟大大增强了其监视能力。2013年，美国国家安全局局长基思·亚历山大（KeithAlexander）表示，国家安全局的监控项目帮助阻止了50多起发生在美国和国外的恐怖阴谋。
五眼联盟国家通过共享情报产品和情报技术使自身的情报能力得到放大。自五眼联盟成立以来，加拿大、澳大利亚、新西兰获得了大量的情报产品。对于联盟中的加澳新三国而言，美国和英国提供的情报与技术支持尤其重要。尽管一般观点认为不平等关系会损害与大国结盟的小国国家利益，但是澳大利亚仍是五眼联盟中的净收益获得者。在谈到联盟的好处时，澳大利亚国立大学国家安全学院院长罗里·梅德卡夫（Rory Medcalf）称五眼联盟是力量倍增器。 而对于美国和英国来说，加澳新三国可以分担通信情报搜集和分析的负担。在不用过度扩充资源的情况下，美国可以及时了解来自世界各地的可能对自身及盟友的威胁。
第二，强化机制化建设。随着国际形势的不断变迁以及现实需求的持续变化，五眼联盟逐渐强化机制化建设，以夯实情报合作网络的根基。一是建立五国情报首长会议机制，协调对接五国情报部门在各领域的全方位合作。二是建立五国部长级会议机制（Five Countries Ministerial Meeting，FCM）。自2013年起，五眼联盟每年举办一次部长级会议。五国部长级会议是五眼联盟情报共享机制衍生的协商制度，与会者最初是各国情报部门负责人，后拓展至国防、内政、司法等部门的负责人。该会议聚焦五国具有共性的国家安全威胁问题，强调五国协作应对，包括反恐、打击暴力极端主义、网络安全、打击外国干涉、保护关键基础设施、边境管理和执法等方面。三是成立五眼情报监督审查委员会（Five Eyes Intelligence Oversight and Review Council，FIORC）。该委员会于2017年10月成立，由五国的非政治情报监督、审查和安全实体组成，包括澳大利亚情报与安全监察长办公室、加拿大国家安全和情报审查局、加拿大情报专员办公室、新西兰情报与安全监察长办公室、英国调查权力专员办公室、美国情报机构监察长办公室。五眼情报监督审查委员会的主要任务是：就共同关心和关切的主题交换意见；比较审查和监督方法中的最佳做法；探索在适当情况下允许进行审查合作和成果共享的领域；在最大程度上鼓励透明度，以增强公众的信任；酌情与政治机构、监督和审查委员会以及非五眼国家保持联系。
第三，进行扩容性合作。为应对国际及区域安全热点问题，五眼联盟加强同其他国家的情报合作，先后出现过“八眼联盟” “九眼联盟” “十四眼联盟”等。“五眼联盟+法德日”的“八眼联盟”主要针对中国与俄罗斯， “五眼联盟+法日韩”的“八眼联盟”针对朝鲜的军事活动， “五眼联盟+丹麦、法国、荷兰和挪威”的“九眼联盟”以及“九眼联盟+德国、比利时、意大利、西班牙、瑞典”的“十四眼联盟” （“欧洲高阶信号情报”，SSEUR）主要活跃于欧洲大西洋地区。
此外，第三方国家还参与五眼联盟开发的新的情报搜集和分析项目，大大扩展了五眼联盟监听的地理范围和对象。冷战期间，五眼联盟开发了“梯队”（Echelon）系统，主要用于监视苏联及其东欧盟友的通讯。同时， “梯队”系统不断扩展，挪威于1952年加入，丹麦于1954年加入，德国于1955年加入，意大利、土耳其、菲律宾和爱尔兰也是其成员。不断的扩容性合作使“梯队”系统的情报搜集拦截站遍布世界各地，大大提升了该系统的情报搜集能力。到20世纪末， “梯队”系统已发展成为五眼联盟重要的全球监视网络，能够拦截大量私人和商业通信，包括电话、传真、电子邮件和其他数据通信。
第四，呈现出正式联盟的趋势。五眼联盟虽然很少以正式联盟的形式出现，但已成为美国开展大国竞争的战略工具，呈现出正式联盟的趋势，显示出联盟的关键特征，如分担责任、联盟内部谈判和成员间逐渐加深的规范性承诺。2013年， “斯诺登事件”发生以后，五眼联盟从秘密走向公开，在继续发挥情报网络作用的同时，开始更积极地扮演安全同盟的角色。 尤其是自2017年美国特朗普政府判断国际政治进入新一轮大国竞争，并实施遏制中国的“印太战略”以来，中美战略竞争激化，五眼联盟进一步步入美国遏制中国的战略轨道。外交上，五眼联盟国家联合制裁香港，粗暴干涉中国内政。2020年5月28日，美、英、澳、加四国发表《香港联合声明》，污称中国实施《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》违背了《中英联合声明》所规定的国际义务，损害了“一国两制”框架。军事上，五眼联盟通过联合军演等方式对中国施压。2019年9月，五眼联盟成员国美、澳、新、加四国在关岛地区举行联合军事演习，展示其捍卫航行自由和飞越自由的意愿和能力。经济上，五眼联盟成员将贸易政治化，遏制中国企业。2018年，五眼联盟国家就遏制中国企业华为达成共识，美国和澳大利亚率先以国家安全为由禁止华为参与本国的5G网络基础设施建设。2018年11月，新西兰政府通讯安全局（GCSB）以“对国家安全构成重大风险”为由，否决了电信运营商星火新西兰（Spark New Zealand）拟使用华为5G设备的提议。2020年7月，英国发布针对华为的禁用令。加拿大虽然没有明确宣布禁用华为，但实际上已经采取行动以阻止华为参与本国5G网络建设。制裁香港、联合军演、遏制华为等近期事件，使五眼联盟从以秘密方式低调运行的情报联盟，变成日益公开反华的政治安全联盟。
三、五眼联盟的发展趋势
随着大国竞争的加剧，美国不断提升五眼联盟在其霸权护持及大国博弈中的分量，五眼联盟进一步超越传统情报合作范围，不断延展到大国竞争领域，其未来发展趋势值得深入关注。
第一，增加五眼联盟正式成员数量，分担信号情报搜集责任。尽管五眼联盟的触角遍及全球，合作密切，但它面临着成员数少但全球问题增多的困境。因此，五眼联盟考虑在协定中增加新的成员，以分担信号情报搜集责任，进一步增强有针对性地解决国际问题的能力。候选对象包括德国、法国、以色列、日本、韩国、新加坡等国。美国曾于2009年邀请法国成为五眼联盟的“第六只眼”，但法国由于未能获得与五眼国家同等的地位而拒绝加入。2013年，在斯诺登泄密事件曝光了美国对德国领导人默克尔的电话监听后，美国部分两党人士也曾提议将五眼联盟扩展到德国，因为法国和德国都有着强大的信号情报搜集配置，可以用来搜集信号情报。德国可以分担五眼联盟对欧洲、俄罗斯、朝鲜的情报搜集任务，法国则可以分担对欧洲、俄罗斯、非洲和南美的情报搜集任务。以色列和日本是两个拥有深厚情报传统的美国战略盟国，前者能够帮助美国监控中东地区的极端势力和敌对国家，后者是美国遏制中国、推进“印太战略”必须重点依赖的对象。韩国与朝鲜接壤且文化相近，是搜集朝鲜情报的最佳合作对象，而且韩国是一个关键拦截点，可以访问中国大陆、中国香港和台湾地区的外部通讯。自2017年以来，随着美国的战略重心从“亚太”转向“印太”地区，五眼联盟开始寻求加强与印度的情报合作。2019年12月，美国众议院情报常设委员会主席亚当·希夫提议印度、日本和韩国应与“五眼”并驾齐驱，以维护“印太”地区的和平与法治。
日本是五眼联盟扩员的重点考虑对象。美国和英国对于日本加入五眼联盟都持欢迎态度。在维护“印太”地区秩序和遏制中国方面，日本与五眼联盟成员具有重大的共同利益，日本与美英在“印太”地区加强战略合作。在中美战略竞争日益激烈的背景下，日本积极响应美国遏制中国的“印太战略”。在“印太战略”和“全球英国”战略交汇下，日英安全合作不断深化并呈现浓厚的“印太”指向。而且，由于日本紧邻中国，将日本进一步纳入五眼联盟将为该联盟在东北亚提供一个新的、有价值的锚点。对于日本成为“第六只眼”，英国外交事务特别委员会保守党主席汤姆·图根德哈特表示：“‘五眼联盟’一直是我们情报和国防架构的核心。我们应该寻找可以信赖的合作伙伴来加深我们的联盟。日本是重要的战略合作伙伴，其原因很多，我们应该抓住一切机会进行更紧密的合作。”同时，日本具有加入五眼联盟的强烈意愿与合作能力。事实上，日本早已同“五眼”成员国建立了情报交换机制。二战后，日本的情报部门在美国的监督下进行了改造，日本由此成为美国在亚洲情报行动的重要基地。除了与美国的长期合作，日本与澳大利亚在2012年签署了信息安全协议。2020年8月15日，日本时任防卫相河野太郎称：“我们是拥有共同价值观的国家，日本几乎可以称得上是‘第六眼’。”
第二，五眼联盟国家将强化网络和太空领域的安全战略合作。在互联网时代，网络安全威胁尤其是相关加密科学技术发展迅猛，给五眼联盟带来新的挑战，国家以及非国家行为体可以利用网络对公私部门乃至个人实施窃密、勒索、袭击等行动。2016年，特朗普当选美国总统，美国及其盟友纷纷指责俄罗斯干预美国大选。
家认为这两种病毒分别是朝鲜、俄罗斯发动的网络攻击。2018年五眼联盟污称中国违反网络安全承诺，对五国实施网络攻击，加拿大甚至拘留中国科技企业华为的高管。2019年《美国国家情报战略》指出：美国的对手越来越多地利用快速发展的技术对美构成新威胁，特别是在太空、网络空间、计算和其他新兴的破坏性技术领域。2020年7月，五眼联盟成员英国、美国、加拿大集体指控俄罗斯试图窃取新冠疫苗数据。为应对日益严重的网络安全威胁，五眼联盟国家不断加强网络安全合作。自2016年以来，五眼联盟国家纷纷出台国家网络安全战略。2018年8月，五眼联盟部长级会议公报强调，经济和社会各个方面日益数字化和网络化，意味着网络安全和弹性是最高优先事项。2019年，五眼国家承诺就网络威胁和应对措施发展并分享经验教训，以促进五国共同提高理解和应对能力。2020年6月，五眼国家的内政部长和安全部长举行网络会议并决定：该联盟成员将与所有伙伴合作，促进形成网络空间中负责任的国家的行为框架，维护各国在帮助打击犯罪集团在本国开展的不负责任活动方面的作用，并敦促科技公司与政府合作解决端到端加密问题。
在太空领域，俄罗斯和中国太空能力的长足发展以及太空领域非传统安全问题的增加促使五眼联盟成员加强彼此太空行动的协调。随着大国竞争的回归，太空领域的大国博弈加剧，美国等西方国家对中俄两国的太空威胁认知更加深化，日益强化太空安全合作。2014年，美国、英国、澳大利亚和加拿大启动联盟太空行动（CSpO）倡议，以协调开展太空域感知工作、解决太空安全需求。2015年，新西兰加入该倡议。2019年《美国国家情报战略》认为，俄中两国反卫星武器的全方位发展是降低美国军事效能和整体安全的手段。五眼联盟开始扩展与第三方国家的太空安全合作。2019年4月，五眼联盟成员国家以及法德两国的空军参谋部长和高级航天官员在美国空军航天司令部总部举行会晤，就太空对国家经济、技术、安全和国防的战略重要性达成共识，并且同意通过联盟太空行动倡议积极协调，增强所有伙伴国家之间的太空态势感知和数据共享，以促进共同的国家利益，支持太空活动。而且，德国和法国先后在2019年12月、2020年2月正式加入联盟太空行动倡议。
第三，五眼联盟国家及其与国际伙伴间将会扩展战略经济合作关系。2020年新冠肺炎疫情的暴发，使美国及五眼联盟其他成员愈发深刻地认识到依赖中国维持本国经济运转可能产生的“战略威胁”，并开始采取应对措施。2020年5月，英国鹰派智库亨利·杰克逊学会（Henry Jackson Society）发布名为《打破中国供应链：“五眼联盟”如何摆脱战略依赖》的报告，指出五眼国家在 831类商品上对中国存在战略依赖，其中包括260类服务于关键应用的商品。这些类别的商品涵盖笔记本电脑和手机等消费类电子产品，以及抗生素、止痛药和抗病毒药物所必需的药品成分。澳大利亚、新西兰、美国、加拿大、英国对中国存在战略依赖的商品种类数依次为595类、513类、424类、367类、229类；对中国存在战略依赖的服务于关键应用的商品种类数依次为 167类、144类、114类、83类、57类。澳大利亚对中国的战略依赖程度最高，英国对中国的战略依赖程度最低。为了保证经济安全和国家安全，澳开始积极推动五眼联盟国家间的经济合作。2020年6月，澳财政部长乔什·弗莱登伯格积极推动五眼成员财长之间举行定期的经济政策谈判，协调五国对新冠疫情的经济反应。五眼联盟已同意就协调战略经济应对新冠病毒危机展开讨论，以扩大自身作为全球最大安全联盟的用途。例如，五眼联盟国家计划大幅增加来自澳加美的稀有和半稀有金属的供应，以降低对中国的依赖，建立可信赖的供应链。
五眼联盟缘起于二战期间英美两国的情报合作，对以美国为首的西方阵营赢得冷战至关重要。在当前大国战略竞争时代，美国领导的五眼联盟服务于美国维护自身霸权的战略目标，中国被美国视为首要战略竞争对手，也成为五眼联盟的主要战略对象。2013年斯诺登曝光的文件表明，五眼联盟对中国的监控长期而全面，它强调留意并“阻止”中国等国出现技术突破并由此获得构成威胁的战略军事、经济或政治优势。五眼联盟针对中国的情报监视以及外交合围，尤其是美国试图把五眼联盟作为遏制中国的核心骨架与战略支撑，给中国的国家主权、领土完整以及周边安全带来相应冲击。基于此，中国需要从总体国家安全观的角度出发，加强安全防范和应对能力，在人力、技术、组织等方面做好与五眼联盟过招抗衡的战略思维与战术安排，以对冲美国对华的战略施压与情报围堵，加强应对各种风险与威胁的情报公共产品的供给。
本文系2019年度国家社会科学基金青年项目“大国战略竞争下东盟地区安全治理机制变迁及中国对策研究”（19CGJ009），及对外经济贸易大学中央高校基本科研业务费专项资金资助“百年大变局下代理人战争的新特征及演进趋势研究”（19QD20）的阶段性成果。
