1 简介
巴西、印度、印度尼西亚和土耳其这四个强大的民主国家的崛起能够强化当前的全球秩序。然而，这一结果还远未得到保证。这四国通常被视为“全球摇摆国家”（global swing states），它们在多大程度上能够捍卫和改革全球秩序仍然是未知数。
这四个全球摇摆国家都可能会积极支持当前全球秩序的主要内容。随着经济的发展，它们将在促进贸易和投资增长的国际安排中获益更多。作为民主国家，它们可能被现有制度的开放、稳定和基于规则的特质吸引，这些特质也使代议制政府在许多地区生根发芽。随着军事力量的增强和利益地理范围的扩大，它们也可能从一个有助于防止大国间战争的体系中获益更多。然而，这四个国家都对现有全球秩序中的一些因素持怀疑态度，而各国所面临的内部挑战也将分散其全球目标所需的资源和精力。因此，美国与四国的接触至关重要，对其全球选择和承担全球责任的能力都将大有裨益。
近年来，美国一直努力与这些国家建立更加紧密的关系。美国大量投资于与印度的长期战略伙伴关系，在防止核扩散等问题上获得了短期红利，但在多边贸易自由化等方面却进展甚微。2010年11月正式启动的美国-印尼全面伙伴关系仍然是一种愿望而非现实。美国与巴西的接触已经拓展至联合军演和在非洲的有限合作，但目前美巴合作仍然远未实现全部潜力。土耳其不愿意支持对伊朗的额外经济制裁，而且与以色列的关系日益紧张，尽管“阿拉伯之春”创造了新的合作机会，但美土关系仍然充满了潜在的爆发点。
本报告首先回顾了全球秩序面临的新挑战，阐述为何巴西、印度、印度尼西亚和土耳其是特别有希望捍卫全球秩序的伙伴；然后，报告考察了这四个国家在全球秩序五大核心支柱方面的立场：贸易、金融、海洋公域、核不扩散和人权；最后，报告就美国如何与全球摇摆国家合作提出建议。
2 全球秩序五大关键支柱
二战后，为了规范各国行为，美国及其盟国建立了一个基于国际规则和国际机构的新体系。为促进经济发展和金融稳定，成立了世界银行和国际货币基金组织；为促进贸易自由化，则签署了关税与贸易总协定（世界贸易组织的前身）。
以下五个支柱是当今全球秩序的关键：
第一，推进商业互惠和非歧视原则的贸易秩序。这是高度正规化的，以关贸总协定为基础，现在体现在世贸组织及其规则和争端解决机制的网络中。多哈回合代表了目前这一秩序向更加自由的国际贸易发展的努力。
第二，实现货币稳定的金融秩序。这植根于灵活的汇率、普遍的货币可兑性和以美元为主导的国际货币体系。国际货币基金组织发挥着最后贷款人的作用；世界银行向中等收入国家和贫困国家输送资金、战略和技术建议，帮助其经济发展。自2008年以来，20国集团（G20）已成为稳定全球金融秩序的关键机构。
第三，保障领土主权和航行自由的海洋秩序。《联合国海洋法公约》（UNCLOS）正式确定了许多支撑海洋秩序的规则。尽管一些国家（包括美国）还没有批准该公约，但美国和大多数主要国家都将该公约的主要条款视为国际习惯法，美国的海军力量也支持海洋领域的国际法。
第四，防止核武器扩散并减少核试验的核不扩散秩序。这植根于对公认的核武器国家和所有其他国家进行了严格区分的《不扩散核武器条约》（NPT），此外还包括国际原子能机构（IAEA）和试图限制特定武器和运载系统扩散的多边出口管制制度。不扩散秩序的制度化程度较低，包括美国领导的防扩散安全倡议（PSI）等努力，以及旨在阻止扩散融资和收集情报的特设多边协调。
第五，尊重基本自由和民主进程的人权秩序。这包括一系列受到广泛认可的、与个人基本权利和自由有关的国际规范。这些权利在《世界人权宣言》和《国际人权公约》等文件中都有列举。
在其存在的前五十年中，全球秩序允许和平、繁荣和自由的扩展。该秩序虽然没有消除战争，但却促成了现代大国之间最长时段的和平。然而，自2000年以来，新的挑战给全球秩序的每个支柱都带来了压力。多种挑战已经出现，有些来自于中国崛起，有些来自于一系列不同的国际发展。
中国的崛起给现有的国际体系带来了挑战。在贸易方面，中国具有全球竞争力的国有企业以及对本土创新的推动，揭示了世贸组织的监管“漏洞”；在金融领域，中国绕过世界银行，向发展中国家提供双边贷款，并推动人民币国际化，此举可能将推动国际货币体系的部分去美元化。
但是，中国并不是现有全球秩序的唯一挑战者。由于巴西和印度等国的反对，多哈回合谈判冻结，关于在全球层面推进自由贸易的讨论也很少，取而代之的则是一些区域和双边协议。近年来的市场动荡引发了对金融秩序合法性的质疑，《清迈倡议》（Chiang Mai Initiative）正在成为国际货币基金组织在东亚的一个区域性替代方案；土耳其在东地中海的诉求，俄罗斯的北极诉求，以及东南亚、非洲之角和几内亚湾的海盗，都对海洋秩序构成了挑战；朝鲜和伊朗深刻冲击着不扩散秩序；人权秩序也面临着新的挑战，始于20世纪70年代的民主化浪潮已经结束，2010年选举产生的民主国家下降到115个，是1995年以来的最低水平。
债务危机迫使欧美进入新紧缩时代，对全球秩序构成了额外的挑战。当前的财政压力可能会迫使美国在未来几年内削减军事和外交开支，欧洲则面临着更加惨淡的财政状况。长期以来，西方的军事和财政能力一直是全球秩序的基础，因此愈演愈烈的财政紧缩将给国际体系带来巨大压力。
总的来说，当前的全球秩序面临着越来越大的压力，但并没有单一的新选择。与冷战时期不同，今天没有任何国家既有实力又有野心来构建一个对立的体系。未来，全球秩序所倡导的原则可能不再具有普遍约束力；世界不同地区可能会根据区域共识或区域主导国的意愿来对这些原则进行选择性应用。在这种情况下，成功规范国家行为的机构和安排可能会不再有效，这种分裂对所有依赖一个开放和稳定的世界来实现其安全和繁荣的国家来说非常不利。
3 有希望的伙伴
美国必须抓住机会，通过扩大其支持者的范围来维护全球秩序。巴西、印度、印度尼西亚和土耳其是特别有希望的伙伴：它们都拥有庞大且快速增长的经济，都位于区域的中心或是多个区域的交界，国内都拥护民主政府，意味它们有可能支持由自由主义价值观和规范定义的秩序。最为重要的是，这些国家在地区和全球层面的影响力越来越大，它们寻求对全球秩序的改变而不是彻底颠覆。
（一）巴西
巴西的未来似乎愈发光明。2000-2011年，巴西GDP（以购买力平价计算，后同）每年增长3.5%，当前总额超过2万亿美元。2012年，巴西超过英国，成为世界第六大经济体。巴西是南美国土面积最大的国家，与除智利和厄瓜多尔外的所有南美国家接壤，其海岸线一直延伸到南大西洋，在经济和文化上将南美和西非相连接。自1985年结束军政权以来，巴西的民主已经深入人心。
巴西已经成为一个地区领导者和有影响力的全球大国。在地区范围内，巴西拓展了南方共同市场（MERCOSUR）的关税联盟，支持南美国家联盟（USAN）的建立，领导联合国在海地的维和行动，并通过资助基础设施项目加强与邻国的联系。在全球范围内，巴西也发挥着越来越重要的作用，包括在联合国安理会中担任非常任理事国、争取成为联合国安理会常任理事国、在G20中发挥领导作用、增加其在WTO中的活动、与伊朗进行核谈判以及倡导金砖国家峰会和IBSA对话论坛等新兴经济体的对话平台（译注：IBSA Dialogue Forum，一个旨在促进印度、巴西和南非之间的国际合作的国际三方组织）。
巴西争取获得更多的全球认可。近年来，巴西一直呼吁美国支持巴西成为联合国安理会常任理事国，认为有必要将新兴市场的利益纳入并平衡联合国安理会，并发挥巴西在减少不平等和促进经济增长、民主、种族多样性和调解国家间争端的作用。此外，巴西也寻求在国际货币基金组织和世界银行中获得更大的影响力。
在2011年的IBSA公报中，巴西联合印度和南非呼吁建立一个“新的世界秩序”，一个“政治、经济和金融架构更具包容性、代表性和合法性的世界秩序”。这更多源于巴西希望在现有体系中为自己和其他新兴国家争取更加有利的地位，而不是对新规则的追求。正如一位巴西观察家所说：“巴西想扩大它在这个房子里的空间，而不是拆掉这个房子”。
（二）印度
印度的实力已经开始与其庞大的规模相匹配。2000-2011年期间，印度GDP约为4万亿美元，每年增长7.4%。印度位于中东和东亚的边缘，占据南亚次大陆绝大部分，并与南亚国家以及中国、缅甸、印度尼西亚和泰国都有陆地或海上边界。自独立以来，印度的民主经久不衰，只有一次短暂的中断。
自20世纪90年代初的经济改革以来，不断增加的国家财富、新军事能力和外交举措推动印度全球影响力的提升。印度是金砖国家成员，同时也是G20中仅次于中国的最大新兴经济体。2021年，印度开始担任安理会非常任理事国，并在世贸组织主持下的多边贸易谈判中发挥了重要作用。
印度外交政策的首要因素是寻求更多国际认可和地位，包括成为安理会常任理事国，其理由很简单：这个世界上最重要的决策机构必须包括一个国家，它既是人口最多的民主国家，也是选举政治与经济增长在一国发展道路上积极共存的典范。美国支持印度成为安理会常任理事国也强化了印度的野心，这是美国对新兴大国前所未有的声援。（译注：2010年时任美国总统的奥巴马访印时表示，期待在未来若干年内出现一个包括印度在内的经过改革的安理会）
尽管印度领导人时常呼吁建立新的全球秩序，但实际上他们更愿意提高印度在现有秩序中的代表性。印度外交政策的真正矛盾在于，是采取旨在为印度提供空间以专注于国内发展的对外政策，还是追求国内增长的同时承担更多国际责任。目前还不清楚哪种论点会胜出，也不清楚印度在中期内会在维护现有制度方面变得多么积极。
（三）印度尼西亚
印尼的成功十分引人注目，因为在十多年前，它还深陷于经济和政治混乱之中。1998年后的政治转型为印尼带来了持续的民主政治。2000-2021年，印尼的GDP约为1万亿美元，年增长率5.3%。印尼是世界上穆斯林人数最多的民主国家，这也是其一项重要的软实力资产。作为一个由17000多个岛屿组成的群岛国家，印尼横跨两大洋，与大多数东南亚国家以及澳大利亚、印度海上接壤。
印尼经济的崛起与其区域和全球角色的增强相吻合。长期以来，印尼一直是东南亚人口重镇，自2000年以来，它也明确地成为了东南亚的政治重心。印尼2011年成功主持东盟峰会，并在东盟中传达了印尼的声音。印尼也是G20、亚太经合组织（APEC）和伊斯兰合作组织（OIC）的成员，尽管其并不总是积极参与。
与巴西和印度相比，印尼在表达其希望获得更多全球认可的愿望时更加谨慎。2004年，凭借其新近巩固的民主制度和全球人口最多的穆斯林国家地位，印尼要求成为联合国常任理事国。此后，印尼也多次呼吁对安理会进行改革。但相较于直接的自我宣传，印尼更倾向于主张为穆斯林占多数的国家提供一个常设席位，以使安理会更具代表性和多样性。
在四个全球摇摆国家中，印尼是对国内挑战关注程度最高的国家，也是参与全球问题能力最弱的国家。未来，印尼是专注于国内发展，延续其以地区为重点的外交政策，还是走向全球，与美国、欧洲和其他国家合作，以适应和更新全球秩序，目前还不确定。
（四）土耳其
土耳其已经成为世界上最有活力的大国之一。2000-2011年，土耳其的GDP约为1万亿美元，年增长率4.3%。在地理上，土耳其位于欧亚交界处，与许多中东最不稳定的国家以及巴尔干和高加索地区接壤，同时与俄罗斯和乌克兰共享海上边界。在政治上，选举民主与穆斯林占多数的人口结构相共存是其政治的突出特点。
由于经济快速增长，近年来土耳其的地区和全球雄心显著提高。土耳其是北约、经合组织、伊斯兰会议组织等一系列国际机构的成员国，同时也正在申请加入欧盟。土耳其积极参与G20，最近还成为了联合国非常任理事国。
土耳其渴望在国际事务中发挥更大的作用，在中东地区尤其如此。土耳其成功地推进了区域经济一体化，并在“阿拉伯之春”之后将自身打造成为地区的民主标杆。同时，土耳其寻求在联合国内提升形象，多次提出改革联合国常任理事国机制，并认为“在国际事务发生重大而迅速变化的时代，土耳其将为全球和平与安全提供重要的附加值”。土耳其认为安理会扩员是可取的，它应当成为常任理事国的候选国。在国际货币基金组织和世界银行，土耳其也在寻求与其经济水平相称的更大的影响力。
埃尔多安呼吁建立一个基于团结和信任而非冲突的“国际新秩序”，但事实上除了在主要国际机构扩大其代表权之外，土耳其还没有为这个新秩序提出任何明确的愿景。
4 绘制全球摇摆国家地图
本节探讨四个全球摇摆国家对全球秩序关键支柱的立场：贸易、金融、海洋公域、不扩散和人权。
（一）巴西
巴西试图通过现有的机构和安排来修改贸易、金融、海洋和人权秩序。同时，巴西也已开始在发展融资和海上安全方面承担新的全球责任。
贸易秩序：巴西努力减缓全球贸易自由化，在世贸组织允许的范围内颁布保护主义政策，并敦促将汇率作为一个贸易问题来考虑。
在多哈回合的谈判中，巴西组织了一个新兴经济体联盟，使得坎昆部长级会议在2003年遭遇停滞。巴西抱怨中国和美国的货币政策损害了其商业利益，并试图将此问题移交给世贸组织加以解决。巴西认为汇率是一个商业问题，人为的货币贬值则被视为出口补贴。为了打击外汇倾销，巴西提出了一个争端解决机制，以裁定被指控的汇率操纵案。尽管巴西的努力迄今尚未产生重大影响，但其通过现有多边框架开展工作的决心值得注意。
金融秩序：巴西既是世界银行贷款的主要接受者，同时也为主要的金融机构提供资金，并提供大量的发展援助。
2004-2009年，巴西平均每年捐赠超过2.5亿美元。巴西已经通过其国家开发银行成为向贫穷国家提供最多外国援助的国家之一。同时，巴西也倡导一个非美元中心的国际货币体系。巴西财长呼吁建立一个“新的货币体系”，将国际货币基金组织的特别提款权作为一种额外的储备货币，而与中国的货币互换协议也推动了中国政府实现人民币国际化的努力。
海洋秩序：巴西一直试图将海洋规则转变为自身优势，并开始为海洋安全做出贡献。
作为《联合国海洋法公约》的签署国，巴西坚持认为该条约赋予了沿海国管理在其专属经济区内活动的外国军队的权利。但是，巴西并没有对穿越其专属经济区的外国海军进行骚扰。相反，巴西通过《联合国海洋法公约》来实现其海洋抱负。例如，巴西在2008年提议扩大海洋法所允许的近海设施周围的安全区。
不扩散秩序：巴西勉强接受了不扩散秩序的大部分法律要素，同时以维护主权和试图促成与伊朗的核协议为由反对新的不扩散措施。
巴西于1998年签署了《不扩散核武器条约》，并批准了《全面禁止核试验条约》（CTBT）。但巴西仍对《不扩散核武器条约》的不平衡性以及核武器国家未能履行其裁军承诺感到不满。对主权的保护有时会使巴西反对旨在加强不扩散秩序的措施。巴西认为获得铀浓缩技术不仅是提高国际影响力的途径，也是工业持续发展的必要条件。此外，巴西仍未加入《防扩散安全倡议》（PSI），因为拦截大规模杀伤性武器及其运载系统可能会破坏主权准则。
人权秩序：近年来，巴西对全球秩序的这一支柱的态度已经从几乎只关注经济、社会和文化权利转变为对海外政治和公民权利的更大支持（但仍然有限）。
通过军事力量来制止暴行是巴西的一条红线，相比之下巴西更倾向于多边调解和外交协商。这一立场影响了巴西对“阿拉伯之春”的反应。巴西倾向于通过谈判解决利比亚问题，不支持授权干预的联合国安理会决议，并认为北约领导的军事行动严重扭曲了联合国的授权。巴西通过提出 “保护中的责任”（Responsibility While Protecting，译注：鉴于利比亚干预引发的争议，巴西于2012年提出“保护中的责任”，主张国际社会强化以和平手段处理大规模暴行的承诺），试图重塑正在形成的人道主义干预规范。巴西认为，国际社会应该制定标准和程序，以管理未来的人道主义干预，以免它们成为地缘政治干预的借口。
（二）印度
除贸易外，印度越来越支持全球秩序的主要支柱。
贸易秩序：印度努力减缓全球层面的贸易自由化。
作为世贸组织的成员，印度最初对多哈回合持批评态度，直到今天印度国内对成功结束多哈回合谈判的支持仍寥寥无几。印度商界普遍认为，多哈回合的好处并不明确，印度应该优先考虑双边贸易协定。印度接受了世贸组织的另一个功能，即解决争端。印度已经对其他世贸组织成员提出了20起诉讼，并收到来自他国的21起诉讼。在败诉案件中，印度遵守了相关裁定。
金融秩序：印度向国际货币基金组织提供资金，成为外国援助的重要提供者，并接受美元在全球金融体系中的中心地位。
印度在维护全球金融秩序方面承担了更大的责任。尽管国内有人反对，但印度最近还是出资100亿美元支持国际货币基金组织的贷款机制。2011年，印度提供了15亿美元的发展援助，承诺的优惠贷款规模则更大，仅在非洲就有50亿美元。作为金砖国家的一员，印度批评美元的储备货币角色是金融不稳定的根源。
海洋秩序：印度已经成为一个倡导航行自由、打击海盗并寻求促进印度洋地区合作的海洋大国。
作为《联合国海洋法公约》的签署国，印度积极推动公约修订，要求外国海军在专属经济区内行动前必须获得沿海国的同意。印度国内法也规定，外国军舰穿越印度领海必须提前告知。但事实上，印度已经开始强调航行自由。印度日益致力于部署其新的海军资产以保卫海洋公域。印度已派遣舰艇参与东非海域的反海盗行动，并参加了索马里沿海海盗问题联络小组。同时，印度正在通过帮助该地区国家加强其海上能力来塑造海洋秩序。
不扩散秩序：印度在制裁伊朗的问题上仍持矛盾态度，但已向不扩散秩序的关键因素靠拢。
印度是少数几个仍未签署《不扩散核武器条约》的国家之一。1974年，印度首次引爆了一个核装置，并在1998年进行了一系列地下核试验。截至目前，印度已经生产了大约80至100枚核弹头，并成功开发了远程导弹运载系统。2008年签署的《美国-印度民用核协议》（U.S.-India Civil Nuclear Agreement）为印度加入不扩散机制铺平了道路。印度已承诺将民用核反应堆置于国际原子能机构的监管之下，并适应核供应国集团（NSG）的指导方针。印度当前正寻求加入核供应国集团和其他主要的多边出口管制制度，并支持《禁止生产裂变材料条约》（Fissile Material Cut-off Treaty）的多边谈判，上述情况都表明印度对防扩散秩序的支持在不断增加。
人权秩序：印度积极促进过渡国家的民主巩固，同时避免单独指责政权侵犯人权，并避免支持武装干预以保护平民。
印度是联合国民主基金（U.N. Democracy Fund）的创始国之一和主要捐助国，也是由民主国家组成的政府间联盟“民主共同体”（Community of Democracies）的创始国之一，致力于促进法治和善治。在联合国人权理事会，印度很少支持针对单独国家的决议。“阿拉伯之春”期间，印度外长称印度不会干涉他国内政，而是在适当的时候以他们希望的方式提供帮助。印度在联合国安理会上支持对卡扎菲政权的个别官员进行制裁，但对后来授权使用武力保护平民的决议投了弃权票。印度对叙利亚动乱的态度从谴责各方转向支持联合国的制裁，但仍然反对任何外部军事干预。
（三）印度尼西亚
印尼所采取的立场总体上加强了全球秩序的金融、海洋、不扩散和人权支柱。
贸易秩序：印尼在全球贸易结构方面一直处于相对被动的地位。
在世贸组织中，印尼要求发达国家提供优惠的关税削减，但在整个多哈回合谈判过程中，它通常选择跟随而不是领导。印尼在2000年后的经济增长为市场开放和自由化树立了榜样。印尼的经济发展不是基于重商主义的出口战略，而是基于与中国的贸易、商品价格上涨、国内消费和中产阶级的崛起。然而，印尼政府最近设置了新的外资准入，并着手监管矿产出口。这些措施可能会削弱印尼的开放经济模式。
金融秩序：印尼支持主要金融机构，同时也推进去美元化进程，推动亚洲IMF替代性组织的出现。
尽管国际货币基金组织在20世纪90年代强加给印尼的“结构性调整”引发了经济和政治双重破坏（译注：指1997年亚洲金融危机期间IMF为印尼提供贷款，但要求印尼进行若干符合“华盛顿共识”的金融改革措施，结果引发银行挤兑乃至一系列政治危机），但印尼在2012年仍承诺向IMF提供10亿美元的支持，以表明印尼作为全球社会一份子对全球金融秩序的承诺。印尼在世界银行等国际机构中积极作为，前财政部长慕莉·雅妮（Sri Mulyani Indrawati）曾在2010年担任世界银行的执行董事。在G20中，印尼在新兴经济体和成熟经济体之间游刃有余，试图代表那些没有代表的发展中国家发声。近期，印尼开始通过购买人民币债券和与中国签订货币互换协议来实现本国外汇储备多样化，两者都削弱了美元在国际金融体系中的主导地位。一个影响更为深远的行动是推动清迈倡议从双边货币互换机制转变为一个多边储备库，推动了亚洲IMF替代性组织的出现。
海洋秩序：尽管印尼的海军能力有限，但其仍通过在外交中使用海洋法来维护海洋秩序，回应南海问题并打击马六甲海峡的海盗活动。
印尼偏离了对《联合国海洋法公约》的公认解释，要求非商业船只进入其领海需要提前告知，并反对外国海军在其专属经济区内活动。然而在实践中，印尼并没有干涉航行自由，并已接受通过海洋法确定其海洋主张的范围并管理潜在的边界争端。2012年，印尼的外交努力成功地克服东盟内部围绕南海问题的分歧，为东盟发表声明呼吁和平解决海洋争端铺平了道路。虽然海军能力有限，但印尼已经成功遏制了基于海洋的跨国威胁。2004年，印尼联合马来西亚、新加坡在马六甲海峡启动了三边协调巡逻，在很大程度上消除了马六甲海峡的海盗活动，保证了这一占世界贸易总量约40%的水道的安全。
不扩散秩序：印尼已经接受了不扩散秩序的法律要素，但对海上拦截和经济制裁等执法措施仍保持警惕。
起初，在美国批准《全面禁止核试验条约》之前，印尼并不愿批准该条约，但后来做出改变，于2011年成为缔约国。尽管印尼越来越支持不扩散秩序的法律部分，但它并不急于接受执行机制。在联合国安理会，印尼政府支持2007年关于伊朗的决议，但对2008年的决议投了弃权票，并质疑彼时采取额外制裁措施的有效性。印尼认为国际原子能机构是处理伊核问题的合适平台，应避免实施单方面的经济制裁，并自觉地保留了作为伊核问题潜在调解人的地位。
人权秩序：印尼对人道主义干预仍有戒心，但通过分享经验、构建区域规范以及指责侵犯人权行为等方式支持人权秩序。
印尼领导人相信，印尼的外交政策应该反映其国内原则。他们为国家新的民主身份感到自豪，并认为印尼可以成为伊斯兰教与民主并存的典范。此外，印尼在将人权纳入东盟的努力中发挥了关键作用。尽管印尼从不热衷于制裁缅甸，但其还是通过派遣专家帮助缅甸政府建立人权机构，努力巩固缅甸的政治开放。印尼2008年发起巴厘岛民主论坛（Bali Democracy Forum），该论坛将亚洲和中东国家聚集在一起，目的是促进政治发展，通过对话和分享经验以加强民主。自成立以来，巴厘岛民主论坛的知名度不断提高，吸引了来自欧洲甚至中国参与。
（四）土耳其
总的来说，土耳其的政策加强了全球秩序的贸易、金融和不扩散支柱。土耳其的人权政策已经从不干涉迅速发展为有限的干涉主义。同时，在海洋领域，土耳其采取了对抗现有秩序安排的立场。
贸易秩序：土耳其在世贸组织内一直不甚活跃，但其自由市场改革的成功，为中东地区树立了一个强有力的榜样。
除领导联盟延长对中国纺织品进口配额的期限之外，土耳其一直避免在世贸组织中发挥领导作用。土耳其不热衷于恢复多哈谈判，其对世贸组织争端解决系统的参与也十分有限。土耳其已经成为自由市场改革实现经济增长的范例。加入欧洲关税同盟后，土耳其的国内经济政策固定在维护作为世界贸易秩序基础的商业互惠和非歧视原则上。由于贸易自由化使其成为地区典范，因此土耳其重返保护主义的可能性并不大。
金融秩序：土耳其通过向国际货币基金组织捐款、成为发展中国家的贷款人和支持G20，支持了全球金融体系。
土耳其认为有必要加强国际货币基金组织和世界银行原则，并在2012年6月承诺提供50亿美元支持国际货币基金组织的贷款机制。土耳其官方发展援助的年度预算接近7.5亿美元，取得了重大进展。土耳其已将G20视为其发挥国际影响力的新平台，试图通过G20维护世界上最不发达国家的利益。在全球货币问题上，土耳其总体采取消极态度。2012年初，土耳其和中国就货币互换进行了谈判，这使他们能够绕过美元进行部分商业往来。
海洋秩序：土耳其拒绝接受海洋秩序的法律基础，并在东地中海提出广泛的权利诉求，同时土耳其在打击海盗上贡献突出。
土耳其一直没有签署《联合国海洋法公约》，而且不把公约大部分条款视为习惯国际法。土耳其不承认12海里领海主张，因为它担心这会不利于它在爱琴海与希腊的海洋争端的裁决。土耳其还提出了自己在东地中海划定专属经济区的理论，将其专属经济区延伸至埃及的最北端水域。这些水域中的天然气勘探及开采已将法律争端转化为涉及土耳其、塞浦路斯、黎巴嫩和以色列的政治热点。此外，土耳其在打击海盗方面也做出了重大贡献。2009年，土耳其成为第二个指挥多国海军特遣部队参与打击海盗活动的国家。考虑到土耳其传统上有限的海上作用，这是一个重大进步。
不扩散秩序：土耳其一直坚持不扩散秩序的法律要素，但有时会使国际社会向伊朗施压的努力变得复杂。
土耳其从未追求过核武器，并毫无保留地接受了不扩散秩序的法律要素。土耳其是《不扩散核武器条约》和《全面禁止核试验条约》的缔约国，也是核供应国集团和其他主要多边出口管制制度的成员。与其他全球摇摆国家相比，土耳其更乐于接受通过特别措施打击核扩散。同时，土耳其反对旨在限制获取可能有助于国家军事野心的民用核技术的国际努力。但土耳其有时也会阻碍解决伊核问题的多边努力。2010年，土耳其与巴西试图与伊朗达成一项核燃料交换协议，但这没有得到联合国安理会的支持，最终土耳其反对联合国对伊朗实施新一轮的制裁。
人权秩序：土耳其已经从对坚持不干涉原则发展到愿意进行政治甚至军事干预，以维护其所在地区的人权。
土耳其自视为地区的民主典范。早在“阿拉伯之春”之前，土耳其就已经敦促中东各国走上改革和政治开放的道路。但土耳其的行动并不总是符合这些冠冕堂皇的言辞，尤其是在伊朗和叙利亚问题上。随着“阿拉伯之春”的展开，土耳其的人权政策出现急剧转向，具有代表性的案例是土耳其在叙利亚问题上的立场。起初，土耳其政府试图推动叙利亚进行自上而下的民主改革，但随着叙利亚局势恶化，土耳其立场也越来越强硬，采取了实施制裁，切断外交关系，向叙利亚叛军提供物质援助等一系列措施，并对叙利亚政权的部队采取直接军事行动。
5 参与原则
美国有跟大的机会与全球摇摆国家建立更紧密的伙伴关系，以加强全球秩序的关键支柱。美国的参与应该利用巴西、印度、印尼和土耳其已经承担了新的全球责任的领域。然而这还不够；为了奠定与四个全球摇摆国家的关系基调，美国应该采取以下措施：
（一）利用摇摆四国已经承担了新的全球责任的领域
在贸易秩序方面，美国应寻求扩大和加强以规则为基础的贸易体系，为此应做出以下努力：第一，与这四个国家合作应对中国企业的“不公平”竞争；第二，表达对自由贸易协定的支持，尽管与这四个国家中的任何一个签署自由贸易协定都面临巨大困难；第三，在这四个国家召开汇集创新者、投资者、学者和政府官员的全球创业峰会，以激励技术初创企业，为支持国内和国际的知识产权保护发出新的声音。
在金融秩序方面，美国应与印度、巴西和土耳其合作，在非洲推广发展模式，帮助这三个国家扩大其在非洲的存在。印度公司在非洲发挥着重要作用，因此国务院应努力促进美国-印度私营部门在非洲更深入的合作；美国应与巴西一起鼓励西非参与开放政府伙伴关系，并应责成美国国际开发署与其土耳其同行合作，在东非确定新的合作项目。同时，美国也可以与土耳其建立一个G20双边工作组，每半年召开一次会议，并确定美国在土耳其担任G20轮值主席国期间与土耳其合作加强这一机构的方式。如果行之有效，美国也可以在其他国家轮流担任G20主席国时继续推广这一模式。
在海洋秩序方面，随着全球摇摆国家对海洋贸易的依赖程度越来越高，并均已采取保障海洋安全的行动，美国在这一领域的新举措还有很大的发展空间。美国可以与这些国家合作，共同应对非国家威胁和中国崛起给海洋秩序带来的挑战。首先，减少向巴西转让军事技术的现有障碍，增加联合海军演习的频率，并探索区域性的海洋倡议。其次，扩大与印度的海事规划和联合军演。两国的政策规划人员应共同探讨如何更有效地联动印度洋海军论坛（Indian Ocean Naval Symposium）和环印度洋区域合作联盟（Indian Ocean Association for Regional Cooperation）两大机制。联合印度和印尼发起倡议，开发一种可负担的远程无人系统，提升它们保卫海洋公域的能力。最后，与印尼合作，动员企业利益相关者游说声索国政府制定具有约束力的南海行为准则。
在不扩散秩序方面，美国的参与应该旨在确保这四个国家支持、或至少不使其阻碍现有不扩散秩序的努力。鉴于印度对伊朗的重要性，以及伊核问题对美印关系的重要性，美国应继续与印度合作，解决并尽量减少在伊朗核发展问题上的分歧，并将关于伊朗的对话作为美印关系的优先事项。同时，美国也应鼓励印尼成为地区和全球领导者的愿望，国际原子能机构已将印尼视为和平利用核技术的典范，华盛顿应资助印尼与其他已签订新反应堆协议的东南亚国家（如越南）分享经验。
在人权秩序方面，一些全球摇摆国家有能力通过推动中东和亚洲的政治开放来帮助美国加强人权秩序，为此美国应强化与印度和印尼的合作，抓住缅甸政治开放所带来的机会。此外，美国应加强与土耳其合作，推动其安全部队专业化。
（二）帮助摇摆四国在国际机构中获得更多代表性
虽然美国应该主要关注与这四大国在具体领域的合作，但也不应该忽视它们在全球治理中获得更多话语权的要求，这要求美国申明改革联合国安理会的必要性，并公开支持安理会常任理事国扩容；继续推动实施国际货币基金组织的摊额和投票权份额，并支持进一步努力重新平衡国际货币基金组织的治理。鉴于巴西、印度、印尼和土耳其日益增长的全球影响力，重新平衡国际货币基金组织将增加它们的话语权，这将鼓励它们更积极地参与外部事务。
（三）帮助摇摆四国加强其国内能力，以更积极地支持全球秩序
增加美国对巴西、印度和印尼三国的国际军事教育和培训（IMET）预算，使其达到土耳其的当前水平（400万美元），以挖掘这些国家对全球秩序的贡献潜力。
设立年度奖学金，支持这些国家的外交政策专业人员进入美国国会办公室。这些新兴民主国家的立法机构在其全球参与中发挥着重要作用，然而在许多情况下，议会工作人员的质量参差不齐。目前美国国会办公室已经接待了一些由机构赞助的海外学者，该项目已经有了清晰的模式。
为四国的记者设立人权研究基金项目。这些国家的民众通常对世界遥远的角落里发生的人权挑战以及他们的政府对海外人权问题的态度知之甚少，为了深化国内外人权问题的联系，美国国家民主基金会应该为来自全球摇摆国家的记者建立一个单独的交流项目。
（四）增加美国政府对摇摆四国的资源和关注
为寻求扩大与全球摇摆国家接触的美国机构划拨额外资源。即便在财政紧缩时期，也应该增加对涉及这些国家的项目的资助水平。
每季度召开一次副职级别的机构间会议，每月召开一次工作级别的机构间政策委员会会议，以审查所取得的进展，分享经验教训，明确路障并制定下一步计划，以协调和四国对接的多个机构的步伐。
发展跟踪美国政府在语言培训和其他与全球摇摆国家有关的教育机会方面的投资的能力。如果没有这种能力，就不可能有效地利用现有的专业知识并作出明智的人力资源配置。
启动一项能够让美国官员沉浸式了解全球摇摆国家政治经济的计划。可以仿照曼斯菲尔德奖学金（Mansfield Fellowship）模式，为美国联邦雇员提供为期一年的语言培训，然后在对方国家政府任职。
向这四个国家的国会增派代表团。美国国会在与这四个国家的关系中发挥着重要作用，但联系仍然比较薄弱。振兴立法交流是增强联系的重要途径，每个国家都应该成为国会和代表团的重点。
（五）联动美国盟友建立与摇摆四国更紧密的关系
几十年来，美国在欧洲和亚洲的盟友在支持国际秩序方面发挥了重要作用。美国盟友应当和美国一同寻求与全球摇摆国家建立更紧密的伙伴关系。在亚洲，日本、韩国和澳大利亚已经加深了与印度和印尼的合作，但是对巴西和土耳其的关注有限。相比之下，欧洲与全球摇摆国家开展新举措的空间更大。欧洲与土耳其有广泛的政治、经济和文化联系，与巴西有历史和语言的联系，与印度和印尼有重要的贸易和投资关系。
欧洲若能采取以下措施，则对美国的参与大有裨益：建立一个由欧盟对外行动署（European External Action Service）、相关欧洲大国外交部和美国国务院参与的年度对话，协调美国和欧洲对全球摇摆国家的政策；加快土耳其加入欧盟的进程；与全球摇摆国家合作，界定并解决国有企业的“不公平”商业行为；与印度、巴西和土耳其合作，在非洲推广发展模式；扩大欧洲政府和基金会对这四个国家的人权组织的支持。
