——访财政部财政科学研究所所长贾康
魏革军：非常感谢您接受《中国金融》杂志的采访。新一届政府在调整结构、深化改革方面作出了很多部署。国务院批转的《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》，确定今年在行政体制、财税、金融等领域加大改革力度，而财税改革是其中的重点。那么您认为，进一步推进财税改革有哪些重要意义？
贾康：我国经济持续30多年高速增长，与财税改革的推进密不可分，在几轮重大的经济体制改革中，财税改革都成为先行者和突破口。随着我国经济总量的持续增长，收入分配不公、经济结构失衡、资源环境瓶颈等问题越来越明显。财政是国家政权“以政控财、以财行政”的分配体系，财税问题实质是公共资源配置体系与机制问题，具有“牵一发动全身”的联动效应，与公共权力主体的改革息息相关，也和社会整体资源配置机制的优化息息相关。
上世纪80年代以来，我国以放权让利和“分灶吃饭”财政体制为突破口，启动了经济体制改革。1993～1994年，以统一财务会计制度起步，实行税利分流制度开路，统一税制为主旋律，初步理顺国家与企业的分配关系，特别是以分税制结合转移支付理顺了中央与地方的分配关系。这是新中国成立以来规模最大、范围最广、内容最深刻的一次财税改革，形成了适应社会主义市场经济间接调控的财税体制基本框架，促进了社会经济的全面、持续发展。1998年后，我国又明确提出公共财政转型建设，实行部门预算、政府收支分类、收支两条线、国库集中收付、完善税制等多项改革，提高了财政收支管理的制度化、规范化、科学化水平。
1994年的财税改革中有些问题没来得及深入研究和实际推进，如政府间事责事权细分、地方税收体系建设、转移支付制度的完善以及公共财政体制建设等，均有待继续推进。20年来，国内外经济形势和我国经济社会运行状况发生了巨大变化，我国社会经济发展中面临的新情况、新问题、新矛盾，都需要在深化财税改革中加以解决。当前宏观环境出现的一些新情况、新问题、新矛盾，加剧了深化财税体制改革的必要性和难度。
比如，经济结构失衡成为影响我国经济质量和效益提高的主要问题，发展方式仍然粗放，产业升级和服务业发展不尽如人意，资源环境制约加剧。在国民收入分配格局中，企业所占份额较高，居民内部的收入差距有所扩大，基尼系数高达0.47以上。再有，中央与地方政府分权方面，宪法中仅有原则性规定，实际除外交、国防等少数事权专属中央外，地方政府事权在很多方面与中央政府事权同构。各级政府之间的职责也缺乏立法层面的界定，出现财力向中央集中，而事责向地方尤其是基层政府集中的现象。有人将其形容为“中央财政喜气洋洋，省级财政满满当当，市级财政勉勉强强，县乡财政哭爹喊娘”。由于收入能力有限，地方政府对土地出让金依赖严重，加上“GDP挂帅”机制作怪，地方平台公司失控，大规模隐性举债，财政风险积累不容忽视。
总之，我国目前仍处于可大有作为的战略机遇期，也处于矛盾凸显期和改革深水期，财税改革任务紧迫。如果不能在短期内使改革有较大突破、缓解各种矛盾、加快经济发展方式转变，不但会丧失发展机遇，还可能使各种矛盾集中爆发，危及国家稳定和长治久安。
魏革军：从财税体制自身运行角度来看，您认为，当前存在哪些突出矛盾和问题？
贾康：从财税体制角度来看，我认为主要有以下问题：
一是政府收入体系存在结构性问题。从收入总量来看，非税收入比重偏高，规范程度不足。比如，2012年一般预算收入中税收收入占GDP的比重（即狭义宏观税负）为19.4%，再加上社会保障收入、政府性基金收入、国有资本经营预算收入在内的全口径政府收入（即广义宏观税负），占GDP的比重超过了32%。从税制结构看，我国间接税收入占比接近70%，与OECD成员国相比，处于最高水平；流转税收入占比过高，所得税、资源税、财产类收入占比过低。这种税制结构意味着消费大众（其中大多数又为低中收入群体）承担大部分税负；直接税尤其是个人所得税和财产税占比过低，无法体现量能纳税的基本原则。适于作为地方大宗财源的资源税和财产类税基窄和税负轻导致地方财源不足。
二是政府支出体系存在一些矛盾和问题。财政支出和公共资源过多地用于经济建设和投资领域，干预了微观经济运行，扭曲了价格信号，严重干扰了市场机制基础性作用的发挥，对民生投入公共产品和公共服务不足。大量采用企业补贴，降低了政策效用，比如上市公司2013年就获得各种名目的财政补贴570亿元。
三是预算收支体系不完整，部门色彩明显。全口径政府预算还未到位，规范性的公共预算收支占全部政府收支的比重不过60%，政府性基金、社保和国资预算的部门色彩浓重；预算编制透明度不高，细化不够；预算的编制、审议、执行、监督各环节制衡机制不强。
四是政府间财政关系不够明晰，不同级次间职责不清，税基不顺。比如，政府和市场在经济发展中的地位、作用不清，政府间事责事权划分不清，中央与地方之间、省以下各级政府之间事责事权界定不明晰，基层政府的支出责任与财力保障不匹配现象尤为严重。另外，我国地方税体系建设严重滞后，地方缺乏稳定、自主、大宗的财力财源。转移支付制度不够规范，专项转移支付决策随意性较强。
五是财税其他领域的矛盾与问题也较为突出。比如，地方债务管理制度欠缺，政府债务风险增大。地方政府通过地方融资平台等非正规方式举债随意性强，收支不透明，资金使用效率低，债务风险增大。地方债的审批、发行、使用、统计、监督各环节均缺乏基本、完整的制度，数据准确性和透明度极低，财政部门不能全面掌握债务信息。再比如，财税基础信息缺失，没有全国性的信息系统，财政收入、支出及其相关信息尚未形成共享机制，严重制约了财税管理效率的提高以及重大改革科学决策方案的设计实施等。
财政改革要服务市场经济全局、理顺政府间财政关系
魏革军：财税改革的内容很丰富，涉及财政改革、税制改革、预算体制改革等。目前推进的财政改革主要涉及哪些内容？您曾经提出，财政改革牵一发而动全身，需要政府改革之配套，为什么？
贾康：1994年中国的财税配套改革，初步搭建了中央政府与以省级为代表的地方政府之间以分税制为基础的分级财政体制框架。但是由于种种条件制约，1994年建立的新体制带有浓重的过渡色彩，在之后的演进过程中，虽然于某些方面有所改善，但总体来看，省以下分税分级体制的建设几乎没有实质性进展。在此期间，财权重心上移、事权重心下移等情况，使县、乡两级政府和财政运行的困难加剧，引出了基层（县乡两级）欠发工资严重、负债严重等为各方关注的问题。
从财政体制改革的大思路看，应该在省直管县和乡镇综合改革的基础上，继续推动财政体制扁平化改革，争取使五级财政框架扁平化到三级框架。这是贯彻落实省以下分税制以及完善市场经济体制等相关改革的前提条件。在“三级框架”内，按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，构建起财权与事权相顺应、财权与事权相匹配、中央与省两级自上而下转移支付加必要的横向转移支付的财税体制，其目的也就是理顺政府间财政关系。
首先，每一级政权都有一级合理的事权，进而应表现为由粗到细动态优化的三级事权明细单。其次，要有三级合理配置的财权，进而要形成三级现代意义的预算，使之公开、透明，并发展公众参与、接受社会监督。构建以房地产税和资源税为主的地方税收体系，逐渐减少中央与省市县之间的税收共享成分，使各级政府拥有稳定的支柱财源。在这种情况下，地方可以追求与市场经济、可持续发展客观要求相契合的绩效，也可以规范地拥有举债权和产权。
财政改革的推进需要政府转型。例如，如何以“扁平化”和“大部制”为导向改造政府通盘架构，进而如何界定、划分各级政府事权，如何按照公共财政的要求进行系统性的财政制度创新、管理创新与技术创新，都与实质性的政府职能转变密切相关。
魏革军：您如何看待当前地方政府的财政风险？
贾康：就目前来看，我国财政风险主要存在于三个领域，即国有银行系统配套改革不到位、社会保障体系通盘建设不到位和地方政府财政困境。现行地方政府的财政困境，一方面是由于往昔的债务累积，另一方面则在于地方政府缺乏相应的自主税权和稳定的收入来源，面临很大的财政压力。过去，由于制度约束松弛，地方政府的“三乱”收费、隐性举债等行为屡禁不止。随着改革的深化，在逐步赋予地方政府一定税收、举债等权限的同时，尤其要注重建立相应的监督与约束机制，加大防范财政风险的力度，以确保和巩固改革的成果。
从制度安排角度考虑，最为积极稳妥的方式就是建立有效的地方政府民主监督机制，从社区到辖区，内在地约束地方政府的经济行为。其可行性在于，我国的基层民主改革方兴未艾，会逐步覆盖地方政府的各个级次，从而为内在约束机制的逐步建立奠定基础。其次，建立能够指标化的领导干部责任评议考核和追踪问责制度，强化他们的责任感。相关绩效指标的设置应该立足现实，兼顾长远，抑止短期化行为。然后，通过试点逐步推进“参与式预算”等改革，其目的在于积累经验，为制度创新和制度完善提供空间。另外，还需要建立规范有序的地方债券市场，强化债券市场的信息披露机制，促使地方政府更加公开、透明。并且要加强社会监督，成立相关的独立信用评估机构，甚至允许境外评估机构介入合作，次第展开对地方政府的信用评估。最后要建立和完善财政风险预警机制，将地方政府的财政风险纳入重点考察范围。
税制改革需理顺政府、企业与个人的分配关系
魏革军：税制改革是大家非常关注的话题。您也多次谈到税制改革的重点领域，如营改增、消费税、资源税、个人所得税、房产税等等。您认为，税制改革如何做到推动经济发展方式转变以及产业结构调整？
贾康：我前面提到，财税问题实质是公共资源配置体系与机制问题，和社会整体资源配置机制的优化关系密切。比如，税制改革可以通过优化资源配置的税收调节杠杆，起到推动节能降耗、产业升级、促进经济发展方式转变的作用。举例来说，加快资源税及相关配套改革有利于缓解我国资源、环境制约，促进节能降耗和可持续发展。
我国经济发展所受资源、环境瓶颈制约日趋收紧，但经济发展方式仍明显带有粗放特征，节能降耗、加快方式转变的实质性进展远不能令人满意，其中一大重要原因，就是基础能源产品和初级产品的比价关系与价格形成机制仍严重扭曲，不能真实反映资源、能源的稀缺性和供需关系上的矛盾压力，迫切需要推进我国原油、天然气资源税“从量改从价”改革。这一改革还会有力地促动“从煤到电”运行机制的改革与理顺，引发电力领域配套改革，并可形成我国中西部资源富集地区地方税体系的一个主力税源。
魏革军：下一步税制改革主要包括哪些内容？请您为我们梳理一下。
贾康：当前和今后的税制改革应按照“稳定税负，扩大税基，优化结构，合理分权”的原则，理顺政府、企业与个人的分配关系。
一是稳定广义宏观税负，即大体稳定政府性收入占GDP的比重。我国宏观税负连年提高至2012年32.8%左右，不宜再继续提高。要降低企业主要是垄断和资源性产业、行业的占比，提高居民占比。
二是优化政府收入结构与税制结构。降低非税收入与政府性基金收入占政府总收入的比例，清理不够合理、规范的收费和政府性基金，尽可能减少、规范非税收入与政府性基金收入。优化税制结构，降低间接税比例。
三是完成增值税改革，“营改增”，“全抵扣”，“降税率”，优化税制结构，包括：争取在2014年大体完成“营改增”改革；合理界定增值税的范围；完成增值税转型工作，尽快将固定资产所含进项税额纳入抵扣范围，实现增值税的彻底转型；降低增值税基本税率，用5～10年时间将基本税率降低30%左右（即标准税率17%应降为接近或达到11%）。
四是调整消费税税目、税率，发挥消费税的调节作用。调整征税范围，从目前税目中，将已成为日常生活用品的消费品剔除，将污染重（如电池）、耗能大（如大排量汽车）产品以及奢侈消费品（如私人潜艇、私人飞机）纳入征收范围和增加税负。
五是改革资源税，调整计征方式，扩大征收范围，促进节约。扩大从量计征改为从价计征的税目范围，尽快将煤炭及其他非金属矿原矿、铁矿及其他金属矿等具备条件的税目改为从价计征。扩大资源税改革范围，将水、森林、草原、湿地、滩涂等资源一一纳入。注意资源税与环境税、消费税改革的协调。
六是开征独立的环境税。将目前与环境保护有关的收费项目改为税收，即开征独立环境税，以废气、废水、固体废物和噪音等污染物作为征税对象。逐步将适用范围扩大到其他排放量大的污染物，并结合化石能源使用量借鉴“碳税”机制强化调节。
七是改革个人所得税。包括：第一，扩大覆盖面。按“多数有收入者均纳税、低中收入者低税负、高收入者高税负”的原则，用5～10年将个人所得税纳税人数从目前占全国人口的3%提高到30%以上。第二，税负设计应考虑培育中等收入阶层因素。第三，建立综合纳税制度。除资本利得外，先易后难，将个人各类收入均纳入征税范围超额累进征收。第四，调整税率。在综合与分类结合的个人所得税制下，可下调最高边际税率，减少税率档次。第五，以家庭为纳税单位，建立差别化费用扣除制度等。
八是改革、强化房地产税。在这方面的总体思路是：统筹公平，重保（有）轻流（转），房地合一，评估为基，分类税率，基本扣除，信息联网，先增量后存量，先商（用）豪（宅）后普宅。
九是实施征管改革。调整国税、地税征收管理范围，将中央税、中央地方共享税的征收管理权划归国税；将地方税征收管理权划归地税，统一将全国社会保险缴费征收管理权限划归国税。研究国、地税征管机构适时合并的时机把握问题和可行性方案。
魏革军：房产税一直是大家热烈讨论的内容。您一直主张早日推出房产税。近日也有房产税扩围的多项讨论。您认为，迟迟没有重大进展的制约因素何在？
贾康：有关管理部门的改革文件，已多次明确规定要扩大房产税改革试点，表明这一改革方向其实已经被锁定。但提高改革实施方案的可行性，还需注重合理化的设计。房地产调控中，前一段热议的国五条关于交易环节严格按照20%征税，其实政策的框架原来也有，但这一次很多人感觉难于执行，是因为没有实施细则，也没有配套政策。结果很多地方出现人们要抢搭末班车，在政策细则没落地的时候赶快成交，形成井喷行情，而且逼出了听来荒唐的所谓离婚潮，这就是政策与信息不配套造成的副作用。所以在这种牵一发而动全身的事项上，调控和改革必须处理好顶层设计，注重理顺机制，全面协调配套，好动机才有望取得好结果。
什么人在反对房产税？房地产税的反对力量，一是一些开发商和先富阶层，但客观地讲，不是全部开发商、全部富有者都反对。二是一些学者。三是一些网民，其中大多数是年轻人。反对者或心生畏惧，或不明就里。由于调控当局“定心丸”没有送到位，个人理解不同，往往民间反对的声音很大。四是部分官员。在当今中国，很多官员都有好房、大房，还有不少人有多套房。这多数由各种历史因素造成，但已形成了既得利益。所以，要化解既得利益阻碍，按习近平总书记说的，“突破利益固化的藩篱”，把房产税改革往前推，就要最大限度地化解对立因素，坚持只“调节高端”而非普遍征收，在渐进改革中徐图实际进展。
魏革军：您前面提到，财税改革不能单项推进，亟需推进配套改革。比如与价格、土地、金融等改革配套联动出台。请您对此作一具体分析。
贾康：财税制度改革的确需要有一系列的配套改革。当前，需要市场发挥资源配置作用的领域仍然存在政府干预过多问题，金融制度亟待创新，土地制度的改革思路需要理清，其涉及的有关法律、法规应加快完善，资源、能源等基础产品的比价关系和价格形成机制亟需理顺。解决这些问题，要纳入与财税改革互动、配合的整体方案设计。
一是积极深化行政体制改革。减少和简化行政审批手续，改进政绩考核指标。同时，制定中央、省、市县三级政府职责、事权划分的规则和细则，为财税改革创造良好的外部环境。二是深化土地制度改革，建立良性循环的土地财政模式。转变以偏重卖地为特征的土地财政模式，全面健全城市、农村土地所有权、占有权、使用权、出让权和相关权益变动制度，以及相应的税费和利益分配制度，进而把土地开发、不动产交易、保有全流程的所有税费作整合优化。三是加快金融改革，与财税改革配套联动。比如，建立多层次的金融体系，加快存款利率市场化步伐，建立存款保险制度，构建金融风险向财政风险转化的防火墙。四是价税财改革联动。以资源税改革覆盖煤炭为契机，加快能源、资源价格改革步伐，更好地发挥价格信号在资源配置中的引导作用，并推进电力部门配套改革和电价改革。还要建立完备的财税信息数据系统，等等。
魏革军：财政政策和货币政策是我国宏观调控的重要手段。在未来的财税和金融改革中，如何让两者更好地协调起来？
贾康：两大政策的协调要在总结历史经验、借鉴国际经验的基础上，更好地纳入宏观间接调控服务市场经济健康发展和社会和谐的全局视野，提升政策搭配的水平和运作呼应的契合度。作为研究者，我认为至少需考虑如下要领：一是财政、货币两大管理当局在加强研究预测和密切磋商、正确判断经济周期具体发展阶段的前提下，协调配合实施反周期调控操作，方向和转换点的判断把握必须无误，再跟上合理的两大政策“松紧搭配”框架方案；二是充分实行“优势互补”，在调控中货币政策应主要侧重总量调节，而财政政策在配合总量调节意图的同时需更多侧重优化结构、引导供给；三是在反周期的“松紧搭配”政策框架方案中处理好两大政策各种调节工具的适当组合和技术性处理问题，以求尽可能有效地实现调控主要意图和基本目标；四是在两大政策结合部（如国债、国库现金管理、政策性融资等）领域适应形势变化推进管理创新和机制升级；五是两大政策的管理当局须更为密切地配合实施各自领域的改革和新时期“五位一体”取向配套改革中的双方联动和策应，服务于转变政府职能、“让市场充分起作用”的改革全局。
