G20曾经是经济金融论坛，现在开始越来越多地参与到国际发展议程中来。发展议题地位越来越突出，越来越制度化，并已进入G20“强劲、可持续和平衡增长”框架。尽管目前发展议题的影响有限，但未来有可能影响越来越大。本文回顾了自1999年以来G20对全球发展治理的参与、制度化以及影响，认为G20的参与越来越深入，制度化水平越来越高。这一点在2010年11月的首尔峰会上最为明显。这种趋势将会继续，发展议程在G20未来发展中有可能会产生更大的影响，尤其是在可持续发展以及后千年发展方面。
一、G20部长级会议与国际发展议程
作为对 1997—1998 年亚洲金融危机的回应，G20最初是具有系统重要性国家的财政部长和央行行长年度会议机制。以八国集团为代表的发达国家与新兴国家在G20里平等对话。八国集团包括美国、德国、法国、英国、意大利、日本、加拿大和俄罗斯，新兴国家包括中国、印度、巴西、南非、墨西哥、韩国、土耳其、印度尼西亚、沙特阿拉伯和澳大利亚等国。国际货币基金组织总裁和世界银行行长也是其固定成员，这两个布雷顿森林体系国际机构的平等参与从一开始就保证了G20对发展议题的关注。
G20前三次会议都由加拿大的保罗·马丁(Paul Martin)主持，分别在柏林、蒙特利尔和渥太华召开。然后开始由新兴国家与发达国家轮流担任主席国，2002年是印度，2003年是墨西哥，2004年是德国，2005年是中国，2006年是澳大利亚，2007年是南非，2008年是巴西。这种主席国轮流担任的平等性也确保了新兴国家关心的发展议题一直受到关注。
从一开始，G20就以一种不断拓展的、连续的方式讨论发展议题。在柏林会议上，它就确立了发展使命，即“促进惠及所有人的可持续的世界经济增长”。在蒙特利尔，G20直接宣布要实现减少贫困、帮助重债穷国、改善发展援助的有效性等目标。在2001年渥太华会议上，G20表示要支持新近开启的WTO多哈发展议程，再次重申要减少贫困、照顾穷国的需求，以及促进南北平等[1]。
在第一个10年中，G20逐步参与到发展议程中来。尽管宏观经济稳定与金融监管仍然是G20的主要议题，发展议题占据的位置越来越重要，并开始与其他议题发生关联。当经济保持强劲增长时，当国际体系没有遭遇重大冲击时，尤其是当新兴经济体主办G20会议时，发展议题的关注度就更高了。
在1999年的柏林会议上，G20支持贸易自由化以推动普惠的全球化。在2000年的蒙特利尔会议上，各国讨论了全球化的好处以及可持续、大范围地提高民众生活水平的措施，包括为发展中国家提供更好地进入发达国家市场的机会。经济整合被认为是减少贫困和促进经济增长的一个重要动力，尤其是对一些重债穷国而言。公报中第一次提到了发展援助，呼吁双边援助中也要提高援助的有效性。在2001年的渥太华会议上，尽管“9·11”恐怖袭击事件占据了大部分会议议程，G20仍表达了对新开启的多哈发展议程的关注，呼吁降低增长放缓对发展中国家带来的不利影响，并重申经济整合对减少贫困的推动作用。
2002年，当印度作为第一个新兴国家担任G20轮值主席国时，公报中大约75%的篇幅均涉及到发展议题。减少贫困与启动发展中国家的需求都与强有力的制度、有利的投资环境、透明度、基础设施以及人力资源等相关。公报中还有一部分专门谈“全球化、贸易与发展”，第一次讨论了联合国千年发展目标的问题。
2003年在墨西哥召开的G20引入了发达国家与发展中国家“平衡发展”的原则，重申了国际贸易对发展的重要性，将贸易与“千年发展目标”挂钩，督促要对穷国进行债务减免。2004年在柏林召开的G20再次重申支持“千年发展目标”，欢迎世界银行和国际货币基金组织在发展融资中所发挥的作用，并支持多哈回合谈判。公报的有一部分专门谈“赋权人民与减少贫困”，讨论了教育、金融包容性与社会安全网等议题。
2005年在中国召开的G20对发展议题的讨论达到一个新的高度。它发布了第一份关于发展议题的声明。会议的主题是平衡发展，一些G20成员指出，尽管全球经济在保持着发展的态势，但一些发展中国家正陷入更加贫困的状态。为此，多哈发展议程、贸易自由化以及联合国千年发展目标再次得以强调。这次会议还强调支持世界银行和国际货币基金组织帮助发展中国家应对大宗商品和石油价格波动的举措，将改革议程与发展更紧密地联系起来，G20将推动布雷顿森林机构改革与减贫挂钩，明确了世界银行推动国际发展的使命。它还第一次将焦点集中在布雷顿森林国际金融机构改革上，包括份额调整和治理改革。在G20发布的《关于全球发展问题的联合声明》中强调，“G20作为发达国家与新兴国家之间政策对话的主要论坛，应在解决重要的发展问题上发挥积极作用”。《声明》还讨论了成员国主导和尊重各国具体发展模式的原则，动员国际发展资源，发达国家的对外援助达到其GDP 的0.7%，以及探索新的发展融资机制，筹集额外的资源为全球发展事业服务。
2006年在澳大利亚召开的G20仍保持了对发展议题的关注，重申要实现惠及多数人的经济增长，减少贫困，推动多哈回合谈判，促进国际货币基金组织改革。但坦率地讲，其讨论发展议题的动力已经不如2005年了。此次G20会议也探讨了援助有效性和债务减免问题，成员国表示支持《援助有效性巴黎宣言》在统筹捐赠援助与受援国自身发展战略、协调捐赠援助以及评估发展援助效果方面的政策共识。
2007年在南非召开的G20会议以“平衡与可持续增长”为主题，并将多哈回合谈判、国际金融机构改革、联合国千年发展目标等列入会议议程，并将经济议题与气候变化联系起来。
2008年在巴西，G20将减贫、社会包容与全球增长列为会议议程，强调要降低全球金融危机对新兴国家和低收入国家产生的不利影响，重新恢复对发展中国家的资本流入与投资，要发挥多边开发银行的作用。成员国还提出，要降低大宗商品价格波动影响，保持发展援助水平，通过多边银行和国际金融机构改革来促进基础设施建设，以及尽快完成多哈回合谈判。
在G20前10年的发展历程中，关于发展议题的承诺在逐步上升。例如，1999年未作出任何承诺；2000年则作出4项承诺；2001、2002、2003年各1项；2004年0项；2005年又增至8项，主要是跟贸易相关；2006年2项；2007年1项；2008年1项。中国在G20中显然是发展议题的引领者，尤其是在通过贸易自由化促进发展，以及发展公共部门与私营部门伙伴关系方面。
毋庸讳言，G20部长级会议在全球发展治理中的作用仍是有限的。G20的主要贡献是提出了一些关于发展的理念和倡议，这些理念和倡议在最有影响力的发达国家与新兴国家当中扩散，尤其是在它们的财政部长和央行行长而不是发展规划部长中传播，将显得更加富有意义了。
从2008年到2010年，G20在峰会层次上对发展议题的关注在逐步上升，倡导形成并广泛传播了一系列有关发展的国际规范。关于发展的国际承诺也在逐步增加，落实状况也较好。G20在发展领域与其他国际组织的互动较少，但在第五次峰会—首尔峰会之后，互动骤然增多[2]。
第一次G20峰会于2008年11月在华盛顿由美国倡议召开，乔治·布什总统担任会议主席。这次峰会对发展议题的讨论较少，主要议题是金融问题，在峰会后发表的公报中，对发展议题的提及也是所有G20峰会中最少的。然而，华盛顿峰会强调了善治、问责、透明度、以及其他一些在“蒙特雷共识”中所重点提及的社会平等等关于发展的原则。《华盛顿峰会公报》指出，“我们认识到，市场开放、自由贸易与投资、有效监管的金融市场才能带来活力、创新与企业家精神，而这些才是经济增长、充分就业和减少贫困的法宝”。与中国在2005年担任G20轮值主席国时所强调的“自由贸易和开放市场、投资和企业家精神是减少贫困的有效途径”有很大相似。
G20第二次峰会于2009年4月在伦敦召开，英国首相戈登·布朗将发展议题列为会议的核心议题之一。尽管会议主要讨论金融监管和宏观经济刺激措施，但也开始讨论了与发展相关的一些议题，如信贷恢复、气候适应以及国际金融机构改革等。
新兴经济体在联合国等国际发展机构的支持下，利用G20的平台来推行一个巨大的经济刺激计划，以帮助最贫穷的人应对金融危机的不利影响。联合国秘书长潘基文在一封致戈登·布朗的信中指出，G20应在发展问题上发挥领导作用，建议出台一个有利于发展的巨额经济刺激计划。伦敦峰会最终出台了一个总额1.1万亿美元的经济刺激计划。这笔巨额资金的一部分将提供给国际货币基金组织、多边开发银行等，而发展中国家是其中的主要受益者。国际金融机构改革也意味着发展中国家将从这些国际金融机构中获得更多资源，仅世界银行就获得了1000亿美元。占据更大的国际话语权。因而，G20通过改革传统的全球治理架构来推进国际发展事业，从原来只是强调增加发展援助和减少贫困，转变为增加发展中国家在全球治理制度中的权力，使得全球经济金融资源朝着有利于低收入国家的方向流动。
伦敦峰会在其他的发展议程上贡献较少。英国将气候变化议题作为发展议程的一部分提出，这主要是由于来自英联邦的一个非洲成员国强调应对气候变化是它最核心的关注。但其他新兴经济体反对这个安排，认为G20并非是讨论全球气候治理的合适场所，这也就意味着这个提议并未获得多少关注。与此类似，在峰会开幕前一天，戈登·布朗与澳大利亚总理陆克文共同倡导增加全球经济的伦理因素，关注穷人的需求，实现联合国的千年发展目标。但这个倡议在峰会的最后公报里仅提到了一句，关于援助承诺的篇幅也很少。
与华盛顿峰会相比，伦敦峰会对发展议题的讨论以及相关的政策承诺有了很大进展，但在千年发展目标、官方发展援助、气候适应性等项承诺的落实方面，情况不甚理想。大部分G7国家兑现了在千年发展目标和官方发展援助方面的承诺，可在增加社会保障资源方面做得很少。国际金融机构改革也还有很长的路要走。
伦敦峰会在国际发展议程上取得明显进步主要有两个原因：一是担心金融危机会摧毁过去 20年中发展中国家在经济发展和民生改善方面取得的成就，当时有一种强烈的共识，那就是发达国家与发展中国家命运紧密相连，一方的失败必将导致另一方受到牵连；二是戈登·布朗本人对全球减贫事业的高度热忱，他将发展议题“嵌入”到G20的各项议程中去。布朗坚持了华盛顿峰会的议程设置——金融监管、宏观经济政策协调、国际金融机构改革、贸易与投资的自由化、发展等，但对这些议程进行了重新排序，他将金融和社会包容性列为核心议程，从而以新的方式推进了国际发展议程。
在匹兹堡峰会上，美国总统奥巴马担任主席。G20推进国际发展议程的动力有些衰退，但在国际金融机构改革和为多边开发银行动员资源方面有所推进。发展中国家通过G20平台以一种公平、包容的方式来推进发展议题的讨论，取得了较小成绩。尽管匹兹堡峰会并没有放弃伦敦峰会所推进的国际发展议程，但实际上它也没有取得显著的进步。
国际金融机构改革占据了议程的核心。有关 IMF份额调整的共识在缓慢形成，一开始的方案遭到巴西和其他新兴国家的拒绝，认为调整力度不够。改革意愿强劲的新兴国家遭遇了守成的欧洲国家，美国在其中扮演了斡旋的角色，鼓励欧洲国家接受更有雄心的改革方案。最终，《领导人公报》接受了G20财长副手会议的建议，承诺将IMF至少5%的份额转移给发展中国家，将世界银行3%的投票权转移给发展中国家，并承诺将“补充”多边开发银行的资源以及推动世界银行的进一步改革。
其他领域的发展议题进展较少。会议通过的“强劲、可持续、平衡增长框架”模糊地表示，在推动经济增长的同时要缩小南北发展差距并减少贫困。会议还发起成立了G20“中小企业金融工作组”和G20“金融包容性工作组”，对发展议题有所贡献，但会议没有提出关于这两个工作组具体如何运作的措施。G20还提出要增加援助的透明度，重申伦敦峰会关于实现联合国千年发展目标和增加官方发展援助的承诺。
在G20匹兹堡峰会的公报中，关于发展议题的表述绝对数量在增加，但所占的比重在下降。关于发展的承诺在迅速增加，主要是在改革国际金融机构方面。然而，这方面承诺的落实状况并不理想。一开始落实承诺较好，主要是由于加拿大在峰会前就宣布将向非洲开发银行注资26亿美元。关于国际金融机构改革和补充多边开发银行资源的承诺落实也较好，但在落实官方发展援助、实现联合国千年发展目标、援助有效性、援助透明度等方面较差。因此，总的来看，匹兹堡峰会在落实G20关于发展议题的承诺上留下一个不好的记录。
2010年6月召开的G20多伦多峰会在发展议题上取得的成绩不算显著，但开创了美好的前景。从一开始，加拿大总理斯蒂芬·哈珀就将重心放在了应对希腊引发的欧元区危机上，强调G20应对全球经济和金融问题保持关注，要落实以前峰会所作出的承诺，而不要过度地扩大议程。这样，发展议题就被保留在峰会的议程设置中。
而且，加拿大想使得当年的G8峰会和G20峰会相互补充，提出G20将在11月份首尔峰会上对发展议题重点关注。多伦多峰会作出了一项发展议题的承诺，那就是建立一个发展问题工作组，创建G20发展议程。这个倡议在随后韩国发布的一份报告中体现出来，首尔峰会将重点关注发展议题。正是由于韩国在这方面的强烈意愿，导致G20第一个发展工作组建立，而且这个工作组主要由协调人会议领导，而非由财长央行行长会议领导。这就使得G20全球发展治理超越了传统的财长央行行长轨道。多伦多峰会强调成员国要落实以前峰会作出的政策承诺，这一点在国际金融机构改革议题上表现最为明显，且取得了良好的成绩。关于发展筹资的承诺落实状况也较好，尤其是G7成员国。
总的来看，G20多伦多峰会对发展议题的讨论呈现上升趋势，所作出的政策承诺与华盛顿峰会、伦敦峰会持平。它创造性地提出，考虑到海地在2010年1月所遭受的空前灾难，全部取消海地的债务。
三、G20发展议程的里程碑：“首尔发展共识”与“跨年度行动计划”
首尔峰会比任何其他一次峰会在发展议题上的投入都大，主要是通过了“首尔发展共识”。尽管这个共识在一些关键领域仍缺乏细节，但它代表了G20在全球发展问题上的治理思路和方向。随着G20从危机应对机制向长效治理机制的转型，发展问题显得更加重要。韩国本身作为一个新兴市场国家，在短时期内经历了快速成功的发展变化，这也使得它在这方面有着宝贵的发展经验来分享。
韩国在G20发展议程上提出了“两大轨道”的新思路，一个轨道是传统的全球发展问题治理思路，另一个轨道是新型的全球发展治理模式，主要体现在“首尔发展共识”以及为此制定“跨年度行动计划”中。“首尔共识”有6 点内容：聚焦经济增长、全球发展伙伴关系、全球或区域性问题、私人企业投资、补充性、结果导向；“跨年度行动计划”包含9个支柱：基础设施建设、人力资源开发、贸易、私人投资和创造就业、粮食安全、强劲增长、普惠金融、国内资源动员、发展经验共享，后面四项是在G20会议上首次出[3]。
将粮食安全作为G20发展议程的核心问题之一是过去几年来G8峰会的一个重要经验。这满足了发展中国家的一个重要需求，尤其是这些国家在过去的几十年里在农业方面的投入和研发越来越少。这个共识还否认了近年来一些国家所倡导的有着很大争议的市场化发展战略，开始越来越多地关注包容性增长和人力资源开发。“首尔共识”还强调，在某些条件下，发展中国家对资本流动进行管制也是可以接受的。这实际上促进了一种新的发展思路形成，那就是各国自己主导，各国的政策更加灵活。首尔峰会通过发布“跨年度行动计划”强烈支持了各国平等、各国根据国情选择自身特色发展道路的理念和原则。
有人批评说，“首尔共识”和跨年度行动计划并没有多少新的东西，因为代表新自由主义发展模式的“华盛顿共识”早已被很多国家所抛弃。还有人认为，“首尔发展共识”过于关注物质资本而忽视了社会资本，换句话说，并没有开创出一种新的发展模式。而且，尽管奥巴马总统和其他一些领导人做出了努力，G20首尔峰会并没有动员到更多的发展资源来帮助实现“首尔发展共识”。另外，“首尔共识”也没有对很多非政府要求的问责机制做出回应，也就是对落实承诺的状况没有后续的跟踪监督机制。在共识本身达成的过程中，低收入国家和非政府组织的代表性明显不足，“首尔共识”也没有将可持续发展和绿色增长的理念融入到新的发展模式上。尽管韩国总统李明博在口头发言时，强调了绿色增长的概念，但在峰会后发表的公报中，绿色增长仍然是作为一个单独的问题提出来，并没有与可持续发展、粮食安全、气候变化问题联系起来。
迄今为止，在G20历史上，首尔峰会在发展议题上是最有创新、最富有成果的。关于发展议程的讨论是其他峰会的两倍。首尔峰会很少讨论民主原则，更多关注经济增长的问题。关于发展议程的决策是其他峰会的三倍，主要是“首尔发展共识”和“跨年度行动计划”、国际金融机构改革以及重申以前峰会的承诺等。在承诺落实方面，关于发展援助的落实率达到80%，比其他任何场合的发展援助落实率都高。首尔峰会将与国际发展相关的国际组织组织起来，让这些国际组织的政策保持一致，这实际上是G20机制的一大优势，因此，在全球发展议程上，首尔峰会是最重要的一次的G20峰会。随着新兴经济体的逐步壮大，发展议题很可能在G20议程中占据更重要位置。
首尔峰会在发展议题上的成绩主要归功于主席国韩国的领导。李明博总统从一开始就决定首尔峰会的主要亮点之一是发展议题。这将有力地促进 G20以及更广大国际社会对发展议题的关注。韩国在这个议题上具有得天独厚的优势，主要得益于从受援国向援助国转变的历史，因此韩国想将自己的成功经验转化成其在G20中的软实力。
在G20首尔峰会中，各成员国在发展议题上采取行动的愿望比以往更强烈。虽然国际金融危机逐渐过去，但恢复强劲增长的动力仍然不足。发达国家与新兴国家开始更多地关注发展议题。粮食安全与大宗商品价格越来越成为公众关注的焦点，数据显示，越来越多的人正经历饥饿和营养不良，这离联合国千年发展目标饥饿减半的目标越来越远。
在“后首尔时代”，发展议题将继续在G20议程中占据一席之地，但明显呈下降趋势。2011年11月3—4日，在法国戛纳召开的G20第六次峰会上，东道主法国对发展问题继续保持了重视。法国准备在首尔发展共识的基础上，推进粮食安全和金融交易税的倡议。其中，饱受争议的金融交易税主要用来为发展和环境保护筹资。法国第一次在多伦多峰会宣布了这个带有新意的筹资计划时，获得了多数非政府组织的欢迎，但却遭到了美国、加拿大等G20一些重要成员国的反对。在戛纳，法国的金融交易税倡议受到了德国、南非、阿根廷、巴西的支持，遭到美国、英国、加拿大、日本、澳大利亚等国的反对。最终，这个倡议流产了。
法国的发展议程主要强调了基础设施和粮食安全。在基础设施方面，首尔峰会上成立了基础设施投资高级别工作组，法国企图借助高级工作组的资源，来重点识别一些基础设施建设项目，以汇集来自公共机构和私营机构的发展资金。另外，法国准备让多边开发银行也加入到该进程中来，但遗憾的是，戛纳峰会在这方面取得的进展很有限。
在粮食安全方面，法国主要集中于提高农业生产力和增加负责任的农业投资，以应对粮食短缺和价格过度波动。2011年6月，首届G20农业部长会议的召开，为G20领导人峰会提出了一个详细的粮食安全行动计划。另外，在贸易方面，戛纳峰会委婉地承认了已被拖延10年之久的多哈回合谈判在年内无法完成，开始将注意力转移到确保G20成员国对世界上穷国开放市场的短期目标上了。
戛纳峰会在“首尔发展共识”落实方面的成绩仍然很有限，但在基础设施和粮食安全这两根支柱上取得一些进展。戛纳峰会的主要影响还是在G20本身的机制化建设上，召开了首届G20农业部长会议和发展部长会议。戛纳峰会进一步确认了发达国家和新兴国家在G20机制中的平等地位，在未来轮流担任G20的主席国。戛纳峰会延续了多伦多峰会的传统，邀请2名来自非洲的发展中国家领导人参加峰会。总的来看，这些制度建设上的进展对G20发展议程来说可谓不小的进步，毕竟在欧债危机仍然非常严峻的形势下，在一个老牌的G7国家召开的峰会上，对有关发展问题的长远制度建设进行讨论实属不易。
2012年墨西哥主办的洛斯卡沃斯峰会是第二次由一个新兴国家担任主席国的峰会。墨西哥将绿色增长作为一个核心议题，与随后召开的里约G20峰会遥相呼应，对全球发展问题产生了重大影响。洛斯卡沃斯峰会同样将众多的国际发展组织带到G20峰会上，支持联合国的发展计划，如防控传染性疾病、解决全球移民问题等，另外，墨西哥还主持制定了G20的问责机制，以评估G20“首尔发展共识”的落实状况，G20首届外长会议的召开也为G20全球发展议程注入了更多的政治动力。但总的来看，洛斯卡沃斯峰会在落实“首尔发展共识”和“跨年度行动计划”方面仍然不甚理想，尤其是考虑到联合国千年发展目标接近尾声和后千年发展目标制定已经如火如荼开展的背景。
结语
以上分析表明，无论是在部长级会议还是在领导人峰会层次上，G20在全球发展治理中投入和创新都在不断增加。它既处理了传统的发展问题——发展援助，也开拓了发展问题的新领域——贸易、粮食安全、基础设施等新的概念，甚至将发展中国家的国内金融监管也纳入到发展议程中来。对发展问题的关注在G20治理的六个维度上都有所体现：讨论（Deliberation）、引领（Direction-setting）、决策（Decision-making）、遵约（Delivery）、发展全球治理（Development of Global Governance）。
在G20治理的第六个维度——发展全球治理上，除了国际金融机构改革和为多边开发银行增资外，其他的影响现在虽然不明显，但很快会产生显著的效应。当发展中国家遭受金融危机和持续的低增长时，世界需要G20把发展问题作为它的核心议程之一，需要G20以一种创新的方式开创发展的新模式。G20不仅带来了金融交易税等新的思路，还将把发展的理念广泛融入到经济、金融、社会、政治等G20治理的各个方面。
注释：
[1]The G20Study Group，“The Group of Twenty：A History”，
http：//www.g20.utoronto.ca/docs/g20history.pdf
[2]Thomas Fues and Peter Wolff，“How can the summit architecture promote pro-poor growth and sustainability”，http：//www.g20.utoronto.ca/biblio/GDI_G20_Korea-2010.pdf
[3]Lee Dong-hwi，“G20Seoul Summit：Assessment and Future Prospects”，http：//www.g20.utoronto.ca/biblio/LEE-5-20101213-en.pdf
