一、印尼农村中小金融机构生存与发展的土壤：大量的贫困人口与中小企业
过去三十年里，印尼虽然实行了城市化和缩小地区差距的战略，但农村经济仍占印尼较大比例，如农业人口占总人口的67%，农业部门吸纳的劳动力占全国的44.6%。随着农业生产力的提高，贫困人口在1976-1996年间大幅度下降，从5420万下降到2260万。但金融危机后，贫困人口比例又开始增加。2003年贫困人口4000万人，占总人口的18.2%①由于经济中就业岗位不多，使得多余的工人被迫进入产出低、利润差的农业和非正规部门就业，这些工作要么工时太短，要么报酬太低，所得收入不足以摆脱贫困。因此，要提高贫困人群收入，最重要因素就是要有更多的有效工作岗位。
非熟练工人的就业岗位产生于劳动密集型的中小企业。据统计，2002年印尼中小企业占企业总数的99.94%，吸纳的就业人数占99.44%，创造GDP总额的54.74%②。在印尼农村，绝大部分人口是微型企业生产者，如农场主、零售店主、食品加工者、小商贩和小规模制造业者。因此，中小企业在印尼经济发展中起着主导作用，缓解印尼贫困的有效途径是发展好中小企业。
理论上中小金融机构适宜为中小企业和农户提供金融服务。印尼拥有众多的为贫困人口和小企业提供小额贷款的服务机构，如印尼人民银行村信贷部、农村银行、非银行和合作类金融机构等。据印尼小金融机构促进会统计，至2004年底，位于农村的正规金融机构有印尼人民银行村信贷部和农村银行，分支行数分别是4049和2156家；半正规金融机构有村信贷机构、农村基金信贷机构及当铺，分支机构数分别为75345个、2272个和772个。目前注册的合作类金融机构主要包括信贷合作联盟(BK3D)1022个和村基层合作单位39477个(由村合作社KUD、信贷部USP及农村合作社KSP等构成)。因此，印尼大量的贫困人口与中小企业是农村中小金融机构生存和发展的土壤。
与其他国家相比，印尼农村中小金融机构的业务特色是小额信贷运作十分成功。印尼人民银行村信贷部、爪哇岛的村信贷机构是目前世界上公认的开展小额信贷比较成功的典范。
1983年利率限制和信贷配额取消后，村信贷部在财政部的资金支持下，改建成自主经营、自负盈亏的经济实体，同时引入新的小额信贷管理办法，实行商业化运作。具体措施有：把亏损严重的村信贷部改成村服务站(PPD)③；以市场化利率代替贴息式利率；建立独立的资产负债表和盈亏表；在存贷款及顾客管理上的拥有自主权。村信贷部改制后3年实现盈亏平衡，5年后开始盈利并有较高的贷款偿还率。村信贷部的小额信贷业务由两部分构成：农村储蓄(SIMPEDES)和农村贷款(KUPEDES)，主要为占农村60%的中低收入者服务。至2004年6月，小额存款占比71%，小额贷款占比47.6%，小额存贷款业务目前位居全国第一。
农村银行规模小，具有地方性和私有性，机构主要设在农村或城郊，以小额存贷款业务为主，不能开支票和从事外汇业务。1988年银行业改革后正式确立法人地位。1992年新银行法要求半正规金融机构如农村基金信贷机构和储贷机构等在5年内转为农村银行，以取得合法的营业执照，自此后，农村银行急剧增加。到2004年6月农村银行小额存款占比24%，小额贷款占比35%，小额存贷业务量仅次于印尼人民银行村信贷部。
半正规金融机构主要由村信贷机构、农村基金信贷机构及当铺等构成，主要从事小额信贷业务。村信贷机构由一些村级小银行构成，起源于荷兰殖民统治时期的村银行和稻谷银行，主要分布在爪哇岛欠发达地区和农村，现在在村企业集团的推动下，已渗透到爪哇农村的各个经济领域。由于其规模小，央行监管困难，印尼人民银行村信贷部代替监管。农村基金信贷机构是从事小额信贷的非银行金融机构，由地方政府组建，主要为地方经济发展服务。1992年新银行法颁布后，这些半正规金融机构逐步减少，市场份额也在下降。到2004年6月，小额存款占比1%，小额贷款占比1.3%。
合作类金融机构存贷款户数众多。到2004年6月，小额存款占比4.4%，小额贷款占比16.2%。此外，在印尼还有无数未注册的储贷协会，会员约有1200万个，拥有资产约5万亿卢比。
由此可见，印尼农村中小金融机构的核心业务是小额信贷，主要为微型企业和贫困居民提供金融服务。这些机构特征各异，服务于不同规模的信贷市场。具体来说，有如下特征：第一，小额信贷资金规模大，分布广泛，贷款依赖存款。最近的统计数据显示印尼小额信贷的广度约占人口的10-15%，而孟加拉国仅为2%-3%；印尼发放贷款的大部分资金来源于储蓄存款，而孟加拉国发放贷款的资金只有20%来自于储蓄存款④。第二，受历史上金融机构发展的影响，不同类型金融机构在不同地区的重要程度不一样。印尼西部的卡里马塔地区(Kalimantan)储贷协会和信贷联盟较为重要，而人民银行村信贷部显得无关紧要；爪哇地区的人民银行村信贷部和村信贷机构(BKD)占据统治地位，而其他地区的农村银行和非银行金融机构较为重要。第三，小额信贷利率市场化后，大部分农村中小金融机构实现了财务可持续性发展。1983年印尼取消利率限制后，发放小额信贷的机构实行利率覆盖成本的政策，利率上升。农村银行利率在28%-63%之间，而印尼人民银行村信贷部利率位于32%-43%之间。在印尼，这种高利率的贷款需求也极为旺盛，这一方面反映了资金的稀缺性，另一方面表明客户以这种利率借款从事经营活动仍有利可图，说明资本的可得性比低利率更为重要。利率覆盖成本后，大部分农村金融机构能实现财务可持续发展，从而保证了贫困居民获得长期所需的金融服务。第四，小额存款的稳定性和受保护程度有限。虽然印尼存款户众多，储蓄金额大，但存款不稳定。例如在星期五穆斯林祈祷时间，停在外面的自行车被盗就会引起小额储户提款买新车。边远地区的小额存款由于汇兑困难，持有现金存款不安全，亟须保证存款与汇兑安全的设施。第五，农村信贷需求仍未饱和。据1996年印尼经济普查数据，只有15%的非正规企业能够得到小额贷款；2003年印尼人民银行、哈佛大学商业研究中心及政府普查报告显示：印尼人民银行村信贷部的存贷款业务虽在全国获得了极大的发展，份额也越来越大，但其他小额信贷机构和非政府组织的信贷业务还在继续扩大，且现存机构的利润都较高。所有这些表明印尼小额信贷市场的需求尚未饱和⑤。
在农村，拥有信息与监督优势的地方性金融机构由于资金不足或为保证贷款偿还率，不能给当地提供广泛的金融服务。而资金雄厚的全国性金融机构，因高交易成本和信息的不对称也不愿进入该市场。因此，在信息与资金优势相分离情况下，农村地区的金融服务就极为有限。然而，印尼农村中小金融机构的机制创新就能有效地解决农村金融市场普遍面临的这一难题。
(一)采取资金与信息联合的组织形式解决信息不对称问题
有效解决信息不对称和代理难题是农村金融机构取得成功的基础。印尼通过建立半政府依赖性的、地方经营的农村金融机构干预农村金融，而这些金融机构通过地方代理人(经理和村庄首领)使资金和信息优势实现了很好的对接。如印尼通过拥有信息优势的地方代理人获取借款人资信、监督借款人行为和执行贷款合同，贷款发放主要依据借款者个人提供的资料和村庄首领出具的品质推荐函。以品质作为贷款依据一方面对无抵押品的客户来说极为宝贵，另一方面也简化了金融机构自身的贷款程序和降低了交易成本，但在激烈的市场竞争中，农村金融机构之间不能直接共享客户信息，这种交互信息的缺乏使得客户违约的可能性增加。不管怎样，印尼农村金融机构选取村庄首领作为品质推荐人就可弥补这一缺陷。因村庄首领在为本地借款人出具品质推荐函时需要收集各客户的信息，而其又可能同时是几家金融机构的履约代理人，对不履约者有相关的记载，这就意味着金融机构通过村庄首领可以甄别出信誉不良的借款者，是天生的信用评级代理机构。因此，印尼大部分农村贷款以村庄首领推荐的品质为依据，不需要其他抵押物。
此外，基于品质的贷款和监管在督促贷款偿还方面也比较有效。印尼农村金融机构利用村庄首领督促归还贷款，对拖欠和不偿还贷款的客户施加传统道义和政治上的压力。在这里，村庄首领是督促借款人履约的代理工具。因此，村庄首领参与信贷市场起到双重作用：贷前的品质推荐与贷后的监督管理。当然，如果村庄首领提供的品质推荐函不切实际，那么金融机构也难从这种品质担保中获取信息好处。从实际效果看，农村金融机构从未把任何客户送上法庭，对需正式抵押品的客户，通过司法机构强制履约的案例也较少。
(二)采用绩效取酬和效率工资制解决激励问题
信息不对称是代理问题产生的关键。印尼实践表明印尼农村金融机构的信息问题不严重或者说较易解决，主要因为这些机构采用绩效取酬和效率工资制的激励办法。如印尼人民银行村信贷部对员工的奖励不以发放贷款的户数为基准，而是以赢利为基础，即每年赢利的6%作为全体员工的奖励，根据职务不同发放。由于90%以上的村信贷部是赢利的，大部分员工可以得到这部分奖金。支行的监督官员和支行经理根据下属机构的绩效，可得到不超过1.6个月工资数额的奖金。除年终奖，村信贷部每半年进行一次经营业绩的比赛，评分最高的村信贷部获得奖励，奖金由获胜村信贷部和上级行的全体员工共享，村信贷部经理个人奖金最高可达月工资的30-45%。所有这些诱使农村金融机构经理和员工尽力保持金融机构的健康运行。
这样，正规金融机构的信息或代理问题演化成了对各相应部门管理效率和利润的确认问题，但这项工作比起要求雅加达的银行或位于省会的银行直接把贷款发放到农村各贫困户手中要容易得多，而且缓解了委托代理问题。总之，印尼农村中小金融机构的成功运作与其所实行的激励机制和各种奖励措施是分不开的。
(三)权力下放基层降低政府监督成本
印尼农村中小金融机构的基层经理拥有广泛的独立于所有者和监管者的决策权。如印尼人民银行支行经理负责监管各个村信贷部的具体业务并承担评估责任，村信贷部业务经理负责例行审计工作，包括现金核对和调剂等，同时还要和村信贷部经理出具每月的发展报告、年度计划和各种短期计划，与信贷员一起走访借款者、潜在的借款者和存款者，并且传达分行和总行的指示和政策声明等。
但经理们有责任甄别贷款申请者、决定贷款发放与否及确定贷款数额。由于印尼政府未制定统一的实际利率，各类农村金融机构的法定准备金标准也不同，因此不同金融机构的贷款利率也不同。这种相对的自主权使各基层银行可视具体情况而定，避免政府付出高昂而又无效的监督成本，而实际需要监管的只是基层银行的内部人控制问题(即经理人的腐败和财务报表的真实性)，如政府能及时发现其错误行为并实施有力惩罚就能有效防止这种现象。因此，设计和运用好内部控制工具远比采用政策条款去指导和检查贷款资金的运行要有用和划算。
(四)机构设置动态化降低固定成本。
印尼农村亟须解决的难题是实现金融服务进入乡村，这就需要建立与之相应的村级机构来实现这一目标。理论上，乡村金融机构建立的成本应与其较小的市场规模相一致。当成本一定时，收益要能维持机构的正常运转。印尼传统的方式是建立发展银行，总部设在省会，大量的机构网络设在乡村或城郊，通过遍布各地的村级服务站或移动式银行把金融服务送达其管辖的村落。通常的方式是每周派两名银行员工访问村落一次，以便为村民提供基本的金融服务。这种移动式的银行服务不但稀释了农村金融机构的固定成本，也降低了借款者的交易成本。
四、印尼农村中小金融机构生存和发展的制度保证：宽松的政策与审慎的监管
印尼促进中小金融机构发展的重要一步就是在1983年6月实施利率市场化改革。印尼人民银行和其他半正规金融机构为弥补发放农村贷款的高额成本和信贷风险，制定足以覆盖成本的高利率，实践证明这一业务为金融机构带来了丰厚的利润。此外，印尼人民银行村信贷部在1983-1984年转换经营机制的过程中，印尼政府在政策和资金上大力支持，促使小额信贷业务大规模发展。这一方面改善了小型企业的融资状况，另一方面也扩大了融资渠道，减轻了信贷市场的分割。
1988年印尼开始的第二轮金融自由化改革，颁布了一系列放松金融机构准入的金融法规。如Pakto法降低银行业的进入壁垒，允许商业银行在印尼各地设立分支机构；对满足最低资本金要求的新银行发放许可证，如新设农村银行只需5000万卢比的资本金；要求现存的农村半正规金融机构转化为农村银行。随后的5年里，大约有1000多家农村银行建立起来。1992年3月新银行法颁布实施，废除农村银行经营的地域限制，在法律上把其定为农村次级银行。1992年71号总统令要求农村信贷基金机构在1997年之前须转化为农村银行。因此，在1994-1999年间，共有630家农村信贷基金机构转化为农村银行，约占转轨机构的三分之二⑥。
1999年5月，为加强对农村银行和非银行金融机构的管理，印尼中央银行实施新的农村银行监管规则。其中，第二条规定农村银行只能在印尼央行批准的业务范围内建立和经营；第三条规定农村银行的三种法律形式，即有限责任公司、合作组织和地方政府企业；第四条修改了农村银行的法定资本金要求，规定雅加达地区为20亿卢比、省会城市10亿卢比，其他区域5亿卢比。
此外，为规避小额信贷运作中的金融风险，政府推出了一系列监管政策：一是制定小额信贷法。允许开展小额信贷业务的机构从公众募集资金、发放信贷。但是不允许接受经常账户、参与贸易交易以及外汇交易。如果半正规或非正规金融机构的存款超过1万亿卢比，将会被要求改为农村银行，归属于银行体系。二是制定存款保险计划。金融危机之后，印尼政府认识到存款保险计划在规避风险方面有着非常重要的作用，所以，制定存款保险计划对于保障银行业等机构的发展是十分重要的。三是设置监督机构。2002年之前印尼央行负责监管、发放和撤销对商业银行和农村银行的经营许可证。2002年后，印尼央行把监督管理银行业的职责转给了新成立的金融监督机构。
五、结论与启示
通过对印尼农村中小金融机构的市场定位、业务特色、内部机制、和政策环境的分析，发现印尼农村中小金融机构属需求推动型的，市场定位主要为中小企业和贫困居民提供小额信贷服务，机制的设计能有效解决农村金融市场的信息不对称、激励及抵押担保问题，政府对农村中小金融机构的干预追求成本最小、收益最大化，政府的主要任务是营造宽松的政策环境、建立合适的法律监管框架、鼓励竞争等。与其他发展中国家相比，印尼农村中小金融机构的发展比较成功，对我国农村金融改革具有一定的借鉴和指导作用。
(一)市场定位要准确。印尼实践表明农村金融机构的产生与发展是需求推动型的，主要为微型企业和贫困居民提供小额存贷款服务。在我国，解决“三农”问题、建设社会主义新农村是我国十一五规划的重要内容。农村金融机构，作为农业经济资金生产要素供给的主要部门，作为长期以来服务农村经济的主要组成部分，应当围绕建设社会主义新农村发挥更加积极主动的作用。因此，我国农村金融机构的市场定位必须直接面向“三农”，以满足农户和农村其他经济组织形式的现实金融需求。首先．农村金融机构的客户资源应来自于农村地区的各类经济实体和农户，无法脱离三农而独立存在。其次，应以开展金融零售业务为主，业务品种要具备农村与社区特色。一般商业银行因为信息不对称或营运成本问题往往不能开展，或经营收益很低而不愿意开展。但农村金融机构在这方面拥有信息和契约优势，应是今后发展的方向。因为只有在这一领域，农村金融机构才具备竞争力。
(二)组织结构的设计极为关键。印尼的实践表明设立贴近农户的金融机构或代理处可有效缓解信息不对称，从而降低农村金融机构和农户之间的高交易成本(含信息)。我国农户融资需求与印尼农村具有相似性，农户数量庞大、规模狭小、高度分散，且在融资方面缺乏抵押和担保，因此，农户与正规金融机构之间的信息不对称较为严重。依据印尼经验，我国农村中小金融机构在组织形式设计上更贴近农户，可行的对策有：一是把农村信用社分支机构下设到村中，使信用社和农户之间有一个接口；二是放开民间金融管制，设立贴近农户的金融网络。即设立农户互助金融合作组织，让农户持有互助合作金融组织的股金，互助合作金融组织持有信用社的股份，建立自下而上的、贴近农户的金融网络。
(三)利率市场化是目标客户获得持续金融服务的保证。印尼实践表明农村金融机构过多依赖政府信贷补贴项目，除效率低下外，也会导致可贷资金缺乏、资产流动性不够。因为政府信贷项目受时间和数量的限制，在贷款发放上与银行的谨慎经营原则也相违背。印尼人民银行村信贷部等采用市场化利率后，不但机构自身实现了盈利和可持续发展，低收入目标客户获得金融服务的广度和深度也增加了。因此，对低收入群体提供持续的金融服务只能通过发展利率能覆盖成本的金融机构来获得。在我国，对农村信贷供给不足也必须从根本上改变农村金融市场上的利率机制来加以缓解，而不能简单地由增加支农再贷款和其他政策性贷款来解决。农村信用社目前在农村金融市场中处于垄断地位，简单放开利率，可能会出现农村信用社将其经营的低效率通过高利率转嫁给农户，因此打破农村金融市场垄断与利率市场化改革应是解决农村金融市场问题不可缺少的两项改革。
(四)储蓄动员对中小金融机构的持续发展极为重要。印尼人民银行、村信贷机构及信贷联盟的实践表明小额信贷业务严重依赖于储蓄存款，然而，目前我国绝大部分专业性小额信贷机构不能吸收储蓄存款，这严重地限制了他们的发展和目标客户覆盖的广度，同时也剥夺了他们甄别客户信用状况的一种方法。储蓄项目与贷款项目对低收入群体来说同样重要，如果这些机构既不能提供储蓄服务，也不能满足他们日益增加的贷款需求，对客户也就缺乏了吸引力，机构的可持续发展难以为继。
(五)人事激励和公平合理的收入分配机制可提高金融机构的效率。印尼经验表明，金融机构效率在一定程度上由参与者的意愿和能力决定，如银行经理决定是否努力收回贷款，借款者决定是否偿还贷款。在一定条件下，这些决定的作出是个人目标函数最大化的结果，当个人所追求的利益达到最大时，高效益的金融中介机构也就产生了。在我国，由于历史与体制的原因，农村金融机构人事管理的“官本位”和收入分配“大锅饭”问题仍然比较突出，挫伤了一部分人的积极性，形成了人力资源的巨大浪费。因此，建立科学合理的人事工资制度、考核体制及激励约束机制，合理拉开收入差距，多劳多得，绩效优者多收入，有利于充分发挥员工工作的积极性、创造性。
(六)政府对中小金融机构的干预应适当。印尼经验表明，政府或捐赠机构如果想资助或参股到金融中介机构中去，须遵循的重要法则就是要干预成本最小化，收益最大化。政府的主要任务是营造宽松的政策环境、建立合适的监管框架、鼓励竞争等。在我国，政府干预的着力点应该放在降低农村地区尤其是贫穷地区的信贷风险和信贷交易成本上，而不只是用支农再贷款、扶贫贴息贷款来补贴农村金融机构。
注释：
①数据来源于Http：//profi．or．id的研究报告ProFI Microfinance Institutions Study。
②数据来自王晖和李晓华的“印度尼西亚的中小企业融资”一文，载中国中小企业2005年第6期。
③BIMAS指化肥集约生产水稻项目。该项目贷款几手包括了农业生产的各个环节，如化肥、种子、技术和信息服务。参与项目的农户由农业部确定，BRI发放贴息贷款。贷款由国家贴息，经营损失由政府担保。
④根据顾客和交易量的多少确定每周的营业天数，随业绩和交易量的上升，村服务站(PPD) 可转换为乡村信贷部。
⑤数据来源于Paul B.McGuire,John D.Conroy,and Ganesh Thapa(2003)。
⑥数据来自Thomas Timberg(2003)。
⑦数据来源于Http：//profi．or．id的研究报告ProFI
