两会的召开标志着中国新一届领导人接班的全面完成。就经济工作而言，新任领导人面临最大的挑战是如何进一步深化改革，转变经济发展方式，实现发展的平衡性、协调性和可持续性。如新任总理李克强指出，新型城镇化是支持中国经济未来十年增长的主要动力，也是进一步全面改革的突破口。
与以往不同，新型城镇化的核心在于包容性的经济发展，使更多的人享受到城镇化和经济增长带来的好处。新型城镇化意味着农民进城后的市民化，享受与城镇户籍人口同样的教育、医疗、养老等基本的公共服务和福利。这有助于缩小贫富差距，刺激消费和促进内需，对于中国未来十年的经济结构转型而言至关重要。
财税改革是下一轮经济改革，尤其是新型城镇化的重点领域。财税改革的首要难题是如何给地方政府解决在新型城镇化过程中带来的融资方面的难题。
第一，新型城镇化意味着地方政府在建立社会保障体系方面的支出将大大增加。市民化过程中所带来的对公共服务和基本社会福利带来的需求对于地方政府是个巨大的成本负担。
第二，城市基础设施建设的需求仍然会持续。农民进城后要安家，要买房，要配有水、电、气、道路等设施。目前城市基础建设的投资主要由地方政府承担。这要求对目前的财税体系和投资体系进行相应的改革。
第三，财税改革对于解决城镇化过程中可能出现的财富分配不均至关重要。国务院最近公布的收入分配改革方案指出，这不仅需要缩小在初次分配中的收入差距，而且需要改革财税体系，使收入差距在二次分配的过程中缩小而非进一步扩大。
第四，地方政府在最近几年中的负债日益上升，包括2008年经济刺激政策所伴随的地方融资平台风险的问题，以及去年新出现的地方政府通过影子银行体系和非银行融资渠道出现的新增负债，需要在未来几年慢慢消化。
如果不对目前的财税体系进行改革，国家财政在未来将可能面临不可持续的风险。一旦财政出现危机，中国金融体系将陷入危机，经济增长将可能陷入停滞，而经济转型的努力也可能会夭折。因此，财税改革使中国进一步全面改革无法逃避的一个难题。
那么，财税改革的重点应该在哪些领域？目前很流行的一种观点认为目前财税体系的问题在于中央和地方政府财权事权之间的不平衡。具体而言，中央和地方在收入方面大概五五分成，而地方却负担了大部分的事权和支出。这一困境导致地方政府转向其它融资渠道，如卖地收入和地方融资平台贷款。因此，这一观点认为财税改革的关键是改革分税制，增加地方政府的税收分成，使财权和事权真正平衡。
事实上，这一观点似是而非。尽管中央政府的财政收入占到所有收入的一半左右，但中央财政支出实际仅占到所有财政支出的15%左右。大部分的中央财政收入（占所有收入的35%左右）以财政转移支付或补贴的形式回流到了地方政府。基于中国地方经济发展和财政收入的巨大不平衡，这种财政转移支付或补贴的方式对于维持地区之间平衡发展、加强中央政府宏观调控能力是至关重要的。反之，如果在初次分配中将税收更多地留给地方，在当前地方政府投资冲动高企、负债严重、各自为政的情况下，不仅不会解决问题，而且很可能导致分的多花的多的乱象。
笔者认为，财税改革真正要解决的关键问题有以下三个。
第一，财政收入的结构调整。收入结构调整的一方面是费改税，实行税费统一。另一方面在税种的组成方面，要实现由间接税向直接税的转变。
当前中国财政收入占GDP的比重为20%左右，在国际上属于中等偏低的水平。但是税收以外的非税收入很多，包括各种行政收费和土地出让收入，所以加起来的比重并不低。税费合一可以提高税收的透明度，为下一步是否应该实行整体性减税提供更客观的参考。
在税种的结构组成上，目前中国税收以间接税为主。去年开始的在部分地区部分服务业推行的营改增的举措是实现从间接税到直接税的转变的重要一步。但是，从间接税向直接税转变在其它领域的推行将面临很大的阻力。比如，目前中国个人所得税占税收收入比重仅不到7%，远低于正常水平。要发挥税收收入再分配的功能，必须要提高个人所得税、资本利得税、财产税的比重。这必然要触动精英阶层甚至中产阶级的既得利益。最近大家关注的在推行房产税和二手房资本利得税所引发的社会反弹，就是对这种阻力的很好的注解。
第二，财政支出的结构调整，包括减少地方政府行政和投资方面的支出，增加公共服务方面的投入。目前关于财税改革的讨论主要关注于财政收入方面，而对财政支出上却着墨不多。虽然财政支出方面相对刚性更大，但是在结构调整方面仍有很大的空间。比如，行政性支出过大，包括三公消费和地方政府豪华办公设施，是引发社会不满的一个主要因素。有意思的是，自新一届领导人提倡勤俭、厉行节约以来，今年前两月的餐饮烟酒的消费出现大幅下降。
更重要的是，财政支出的改革与开放民间投资紧密相关。如果沿用现有的体制，地方政府仍然直接承担大规模基础设施建设，并要承担在新型城镇化过程中出现的改善公共服务方面（如医疗卫生和教育）的新增投资，那么无疑财政将面临巨大的缺口。地方政府可以考虑在大部分领域向民间资本开放，改直接投资为间接扶持（如提供税收减免或补贴），切实贯彻新非公三十六条，才能从根本上解决财政的困局。
第三，提高财政的透明度，尤其是强化人大对财政收支的审批监督功能，实现财政收支的公开和透明。这有助于解决目前财政中存在的种种乱象，也是日后开放市政债发行的一个重要前提条件。
（注：本文仅代表作者观点，作者系摩根大通中国首席经济学家）
