即将过去的一年里，《预算法》的修订从外界来看似乎悄无声息，但实际上内部动静不小。在接受《第一财经日报》记者的专访时，复旦大学经济学教授韦森第一次公开详述了2013年他所亲历和耳闻的《预算法》修订历程，并向我国未来的国家治理体系的现代化提出了诸多可行的建议。
如何坚持现行“央行经理国库制”是道坎
第一财经日报：又一年过去了，去年您提到的《预算法》的修订有何进展？
韦森：2013年我们一直在与有关方面进行沟通，密切关注着预算法修订的进展。本来今年初就有消息说会在4月15日召开的十二届全国人大常委会上三审《预算法修正案》“二审稿”，但最终并未如期进行。8月份人大常委会也仍然没有把三审“二审稿”列入议程。后来又有消息说预算法审议将推迟到中共十八届三中全会之后。最近又不断有消息传来说，全国人大不久要重启“预算法”修改议程了。就连全国人大财经委副主任委员吴晓灵女士在最近也一直呼吁未来财税改革应通过法制轨道加强行政问责，认为“只有通过立法让财政公开透明才能够问责，才能够更有效的解决财政预算的评估问题”。事实上，今年以来，我们几位经济学、财政学和税法学的教授和专家几次想再召开一次有关预算法修订的专门理论讨论会，但鉴于人大常委会一直没有重启《预算法》修改的议程，所以在没有看到《预算法修正案》的新的修改稿之前，讨论会就一直拖了下来，至今没有召开。
另外，我们也注意到，楼继伟接任新的财政部长后，在谈到中国国库管理体制问题时曾明确说，财政部不是政府的“会计”，而是政府的“出纳”。这牵涉到两个问题：第一，如果说财政部是国家（政府）的出纳，那央行国库局又是什么呢？财政部是国家的总账房，是政府的会计，这应该是多年来的常识。因此，楼部长的这段话好像是说央行国库的事，难道还是坚持要改变现行的“央行经理国库制”？
坚不坚持现行的“央行经理国库”的“国库单一账户”国家管理体制，是牵涉到我们国家和政府基本制度安排的一个重大问题。这是一个预算法修改的特别关键的问题，也是任何时候重启预算法修订都绕不过去的一个核心和基本问题。
第二个问题是，楼部长还提到近年来中国各级政府的财政存款不断攀高，在“央行国库”中就积淀下来上万亿乃至数万亿“库底资金”问题。从经济学上来讲，如此巨额的“库底资金”沉积在央行国库中，确实“没有效率”。这也许财政部方面多年来想改变我国的“央行经理国库”体制的主要理由。
在2013年4月下旬，财政部又提出要盘活数万亿“趴在”央行国库不动的“库底资金”，并于4月23日在资金市场上第一次拍卖400亿元出去。 2013年5月份以来，李克强总理也在几次场合中讲到要盘活财政库底资金，并于7月3日主持了国务院常务会议，会议的主要议题就是“盘活库底资金”，号召各级政府“把闲置、沉淀的财政资金用好，集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节”上。但是，把这3万多亿库底资金放了出去，存到了商业银行，是有“效率”了，钱能生钱了，可这将对中国的宏观经济政策尤其是央行的基础货币净投放产生什么样的后果？这个问题财政部考虑过没有？
当时读到财政部要求盘活国库库底资金的消息时，我的第一反应就是，财政部可能又是在打“央行国库”的主意了。据有关方面的统计资料，到2013年5月底，中国各级政府财政存款的情况是：央行国库里的资金是3.2万亿元，各级和各地“财政专户”里的存款是1.4万亿元，加起来是4.6万亿元。3.2万亿元的央行国库库底资金放在那里不动，在财政部看来确实是“没效率的”，“钱不能生钱”。所以我估计是财政部报告给国务院，一方面要大家快点用钱，一方面把“央行国库”里的钱弄出来，把它放到市场上去。如果把这3.2万亿的资金全部盘活到市场上去，再坚持1994年的《预算法》第48条第二款“央行经理国库”的条款，也就没有什么实际意义了。我当时甚至猜测，上面下命令要“盘活央行库底资金”，其实是给《预算法修正案》重新上会做些前期预热，扫清一些关键条款的障碍？但我后来发现，想通过盘活央行国库库底资金的办法来改变现在的央行经理国库制度，可能做不到，或者最多只能部分做到。
因为在2006年5月26日，财政部和央行联合下了《中央国库现金管理暂行办法》（财库37号文），有了这个条例，哪怕你盘活了库里资金，甚至把央行国库的库底资金盘得很低，并不能改变1994年《预算法》第48条第二款、1995年《银行法》第24条以及1985年《中华人民共和国国家金库条例》第2条所共同规定的“央行经理国库制”。
按照吴晓灵的主张，未来应该取消财政专户，实行所有财政资金的央行“国库单一账户”管理。这样做无疑可以堵死许多政府官员利用“小金库”进行腐败寻租的渠道和可能，也更利于央行对基础货币投放的宏观管理（因为目前全国一万多亿“财政专户”中的存款显然已经在货币市场上流通着），但在目前看来很难做到，只能随着以后政府财政存款的慢慢下降而逐渐减少。
由此看来，未来预算法的修改，如何坚持和完善央行经理国库的“国库单一账户”制度，是个无论如何也绕不过去的问题。这个问题不经过各方协调和充分讨论，再重新上会讨论和修改“预算法”，显然还有一道没过去的坎。
把预算法修成国家财政预算的“控权法”
日报：在十八届三中全会明确了要启动“全面改革”的环境中，《预算法》的修订是否会有更小的阻力或更大的机遇？
韦森：其实，中共十八大报告就有很多新的提法，十八届三中全会的《决定》又进一步把财政体制改革原则细化了，我觉得这非常利于未来《预算法》的修订，可以往前推进一大步。
值得注意的是，十八大报告有关政治体制改革第一条就是“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力……加强立法工作组织协调，加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”到了三中全会《决定》，这一改革预设又进一步细化为 “健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。落实税收法定原则。”这些条款不但有一些重大的理论进步，实际上也指明和预设了未来中国国家财政管理体制改革的方向。但进一步的问题是如何具体实施和具体落实？
“落实税收法定原则”被写进了《决定》，这无疑是个重大的理论突破。但首先要弄清什么是税收法定原则。在现代民主制度的实践中，税收法定是指政府征税要经过纳税人代表的同意。在我国的人大制度下，应该是政府征税要经人大代表的投票批准。目前学界对税收法定原则也有另一种理解，政府征收任何一个税种，必须有个法律，而每一个税法，必须是人大颁布的或经由人大批准的，也就是人民交纳其自愿负担的税款才是合法的。
但是，从《税收征管法》总则来看，在目前的体制下，税收法定原则是在一个税收法律中而不是在宪法上得到了初步的确立，而《税收征管法》第三条又实际上把征税权授权给了国务院，而在现实中国务院又实际上把征税权转授予财政部和国家税务总局。这样一来，国务院、财政部和国税总局就可以根据情况通过行政法规来征收一项新的税种和提高任何税种的税率。
目前我国有十八种税，只有三个税种有法律，其他十五个都没有法律，也就是十五种税都是“非法”征的税。如果落实了“税收法定原则”，税务部门征一个新税种，比如新征“车船税”、“环境税”，需要人大全体代表投票通过并有人大制定和颁布相应的税收法律才能进行。
因此，未来预算法的修订，最理想的是要以“落实税收法定原则”为主要的立法精神，把预算法真正修成国家财政预算的“控权法”，而不是像“二审稿”那样实际上是财政部“预算管理法”。 这也才是现代国家制度基本建设和国家治理体系和治理能力现代化的最重要的改革。
建规范的现代化财政制度才是伟大革命
日报：我国的预算民主还可以有哪些突破？
韦森：除了修改《预算法》，尤其是写进强化人大对政府预算的监督和审查的相关条文外，更应该做的是在国家立法层面上建立对政府预算的监督和制衡的机构和制度，即不仅在法律条文中写下“加强人大对政府全口径预算决算的审查和监督”，而且在人大制度和机构设置上进行改革，使人大对政府全口径预算的制衡和监督落实在实处。这就需要从国家的基本制度安排和机构设置上进行改革，建立起政府预算的人大常委会内部的监督机构及其相应的制度。
现在看来，首先可以做的就是做实全国人大预算工作委员会。第二步是各级人大普设人大预工委，并使之成为一个常设机构。这里的关键还是要真正做实人大预工委，像美国两院联席的国会预算署即CBO (Congress Budget Office)那样，真正对政府预算的制定、执行、实施和决算有全程的制衡和监督权。因此，建议要在各级人大全部建立起一个独立的预算工委，把它变成一个常设性的机构，全程监控政府全口径的预算编制、实施、执行和决算。除了考虑在预算工委下设独立常设预算办公室一样，也可像美国国会那样设一个拨款委员会，每年政府的财政预算编好之后，财政部花每一笔钱，都要经人大和政协联席常设的拨款委员会签了字才能支出每一笔钱，这样就会极大地规范政府财政收支，杜绝政府官员的腐败行为。
第二，在目前国家经济和政治体制的基本架构下，应该坚持和完善央行经理国库制，完善和强化政府财政资金的“央行单一国库账户”制度，逐渐取消财政专户。近些年来，全国财政部门的财政专户超过了20多万个，财政专户的资金总量超过了一万亿元。一万多亿的财政专户一旦被收回到“央行国库单一账户”，各地财政部门的“小金库”没有了，绝大部分政府财政资金都放到央行国库里了，这不但可以规范和监督财政资金的规范使用，杜绝许多政府官员腐败寻租的渠道，也整体上有利于政府宏观政策（包括财政政策和货币政策）的制定和管理。就此而论，“央行经理国库制”只能完善和加强，而不能有任何改变和削弱。这是未来预算法修改和财政部、央行制定财政资金使用和管理细则时要进一步坚持和协调的。
第三，应该在国家的基本制度架构和各级政府的制度安排上统筹预算。我们国家有一个其他国家都没有的庞大的发改委系统，它的主要功能和职能应该是“名副其实”地只研究和规划国家的长期经济社会发展战略和管体制改革，而不应该具体管钱、管基建、管批项目。人们目前批评较多的“跑部钱进”，在很大程度上是“跑发改委钱才进”。我觉得应该强化财政部的政府财权的统筹权力，既然财政部作为国家的总账房，就应该全口径预算权都收归到财政部统一管理。尤其是随着十八届三中全会《决定》所规定的改革措施的落实，市场能做的，政府应全还回市场，政府对市场的干预，今后会逐步减少，随之发改委的职能和功能也会逐渐减少和减弱。在这个大趋势下，应该强化财政部对政府财政资金统筹统管的权力，而不是减弱它的权力。
一个国家越现代化，财权和事权就越会往上集中。我认为应该支持楼继伟部长关于未来中国财政体制改革的思路，即支出责任继续上收，事权也上收，比如医保、社保、教育，都由中央来直接负担。但是目前看来，这一改革思路阻力非常大，将会牵涉到中央政府与地方政府的利益博弈，实际上也将在根本上牵动地方政府职能转变和我们整个国家的管理体制变革，因而也会对未来中国的长期经济与社会发展产生深远影响。
除了预算的编制和执行，在预算的审计监督方面，也应该考虑审计部门独立出来，成为一个独立的国家机构。
我国现行的“行政型审计模式”是在国务院下设立一个副部级单位的国家审计署，直接向总理报告，并在各省市自治区和县设立作为国家审计署派出机构的审计厅和审计局，依法独立行使审计监督权。这实际上是不对的。国家审计机构对各级政府财政预算和决算的审计报告，包括对国务院本身财政资金的使用情况的报告，应该向全国人大报告，向国家主席报告，而不是向总理报告。总理办公室如何花钱，也应该被审计。
根据目前中国财政体制出现的种种问题和近些年政府官员腐败渎职现象大面积发生而屡治不果的现行国情，我们建议可考虑从长远国家制度建设考虑改革我们国家的审计制度，重新考虑从现在的“行政型审计模式”向“立法型、独立型或二者混合型审计模式”过渡。可考虑像英国的国家审计署（National Audit Office，简称NAO）、美国的审计总署（General Accountability Office，简称GAO，或译“问责总署”）或日本的国家“会计督察院”那样建立一个完全独立的“中华人民共和国审计督察院”，而审计督察院院长则由国家主席提名，由人大和政协大会投票通过而较长时间任职。加强对各级政府部门预算决算的审计、督察和问责的独立的审计督察院，并在人大立法机关中设有独立的和功能化的监审委这一常设委员会，目前看来应该是一项重要的和切实可行的改革。在国家的基本制度安排上进行这样的改革，可以认为是能够建立起长久的防腐、反腐、惩腐的制度保障机制，应该是保证我们国家长期繁荣、稳定、和谐的基本制度安排。
总之，根据目前中国的国家制度的基本安排，理想的改革方向应该是：财政部是具体管国家财税的总账，央行管国库现金，人大预工委管监督制衡，再设一个独立的国家审计机构进行预算执行情况和决算的审计，这样一来，就可以在整个国家基本制度层面建立起来了一个从财政资金运作方面的是现代国家管理制度。三中全会《决定》提出要“国家治理体系和治理能力现代化”，我认为这里所说的“国家治理体系的现代化”，实际上就是要在21世纪在中国建立起现代化的国家制度，或言“国家制度的现代化”，而这其中首先是从整个国家财政管理制度上建立起一套系统的、完备的、规范的和国家权力机构相互制衡的国家管理制度。要管理好一个现代国家，就要有规范的现代化财政制度，这是现代国家基本制度的一项基本建设，这样的改革才如习近平总书记所说的那样是“中国共产党作为执政党所率领全国人民所进行的一场伟大革命”。
中国推进预算民主改革不应有阻力
日报：您曾多次提到，只有政府体制和政治体制改革才能带来实质性的市场化改革，而改革的关键是制约政府的权力，那么，把“权力关进制度的笼子”的关键是什么？
韦森：我这两年悟出一点，光修预算法，修的再好，没有制度保障，有用，但作用不大。必须有国家层面的机构设置和制度建设方面的改革与建设，能使预算法落实到实处，才是真正理想的改革。即制度和法律匹配了，才能真正做到预算民主。
要把政府的权力关进笼子里，首先是要把政府的财权关进“制度的笼子”里。由此，在目前中国推进预算民主改革不应该有阻力。因为这是帮助政府管好财政收支尽可能地杜绝政府官员贪污腐败的最重要的制度建设。十八大以来，中央已经加大了打击腐败官员的力度，已经有十几个中共中央委员和省部级干部落马了。但是从长期来看，从国家的长治久安来看，单靠“运动”来打老虎和苍蝇是没有多少用，打了老虎可能狼又出来了。所以，加强了人大对政府预算的监督和制衡，把预算工委建立起来，把预算法修好，把政府的财权真正关进制度的笼子里，建立国家的现代化财政管理制度，才是当为的改革。现在看来，这些都是可行的。现在，应该借十八大报告和十八届三中全会《决定》的“东风”，研究和具体落实十八大报告和十八届三中全会的决定中关于经济体制改革和政治体制改革的基本规定，推进国家财政管理制度的改革。这实际上是中国国家治理体系和治理能力现代化的一项最重要的制度建设。
