——北京、上海、广东（广州）及青岛四地调研
本文在比较了北京、青岛、上海和广东（广州）等省、市保障房体系建设情况后发现，各地——除广东（广州）外——都对“十二五”规划目标进行了很大突破。文章认为，这很大程度上是由于市场提供与政府保障之间巨大的中间群体的产权性需求未能满足，但是寻求解决造成。
本文最后认为，中国的住房供应体系需要重构，以更加彻底地解决这一问题。并且，三种选择（调节商品房价格、继续提供产权型保障房，以及提供政策性商品房）中，政策性商品房路径最可能胜出。
住房市场化改革以来，我国逐步形成了包含经济适用房、廉租房、限价房和公租房在内的“四房”保障房体系。但是，“十二五”规划开始，我国试图构建一个“以租为主”的新型保障房体系。
北京：“四房合一”，又另启自住商品房
北京原来是典型的“四房”体系，比国家设计的还略为严格一些。廉租房和经济适用房分别针对最低收入家庭和低收入住房困难家庭 （分别为人均可支配收入的21%和45%）；限价房和公租房分别针对中等收入住房困难家庭 （分别为人均可支配收入90%和100%）。其中，限价房与经适房的差别除了准入外，还在于五年后上市，价差的35%（而不是70%）上缴政府，公租房则一定程度上惠及外来人口。
——“四房合一”，以租为主
从2013年4月19日起，北京市统一廉租、经适、限价和公租房“四房”合并申请，统一按照“四房”中准入标准最宽松的公租房标准审核，将符合条件的家庭纳入到保障体系内轮候，并可选择先承租公租房来过渡。这是北京市政府住房保障方式由 “以售为主”向“以租为主”转变的重要标志。
这也并不代表取消经济适用房和限价房——北京尚有9万户左右的产权型保障房备案家庭还在轮候，按照计划将在2年内基本解决，但是它们的逐渐淡出是早晚的事。“十二五”规划期间，北京计划公开摇号50万套保障房中，60%（30万套）为公租房。
——又启“自住商品房”
2013年10月底，北京市出台《关于加快中低价位自住型改善型商品住房建设的意见》，明确要求开发“价格低于周边市场30%、面积以90平方米以下为主”的自住型商品住房。它是“完善住房供应结构，下大力气做实中端，支持居民自住性、改善性住房需求的重要举措”。名下一套内住房京籍家庭，或者持有有效暂住证，并连续5年（含）以上在本市缴纳社保或个税，且名下无房的非京籍，均可以（且只能）购买一套。
北京要求2013年底前完成不低于2万套自住型商品住房的供地；2014年全市850公顷住宅用地供应计划中，30%用于自住型商品房建设（另40%用于保障房建设，30%用于普通商品房建设）。
北京的住房供应体系由此重构为 “商品房——自住商品房——公租房 （为主）”的三层体系。
青岛：准入宽松，产权房淡出难
青岛也像北京一样拥有典型的“四房”体系，但是宽松甚多。
——向“以租为主”转变，但产权房淡出缓慢
青岛保障房体系也在从“居者有其屋”向“居者有其住”转变。截至2013年9月底，青岛各区（市）共提报保障性住房建设项目54个、房源17839套，其中公（廉）租房11348套（占64%），经适房4699套，限价商品房1792套。2014年到2016年，青岛市保障性住房计划建设总量不少于4．5万套，其中，公共租赁住房3万套（67%），经济适用住房0．75万套，限价商品住房0．75万套。预计从2016年开始，经济适用住房和限价商品住房建设数量将逐步压缩，逐步退出住房保障体系的舞台。
上海：内外有别，产权保障本地人
上海的保障房体系只包含廉租房、公租房和经济适用房 （也叫共有产权房）三种。其中，廉租房和共有产权房主要针对本地人，公租房主要针对外地人。
——本地人：实质是产权保障
上海有廉租房和经济适用房（共有产权房）两种形式保障户籍人口（以及一定年限的常住人口），其本质是产权保障。
上海1999年推出廉租房，多次降低门槛后，现准入标准已放宽到2100元（人均可支配收入的63%），基本覆盖住房困难但没有住房消费支付能力的低收入家庭。
鉴于江苏淮安2007年推出了以出让土地共有产权房代替划拨土地的经适房，并实施购房家庭与政府7:3和5:5两种产权比例，2009年上海开始试点共有产权房，2010年开始申请供应，准入标准现降低到5000元（人均可支配收入的150%），基本覆盖了中等收入但仍无市场购房能力的 “夹心层”群体。
上海的廉租房可以出售转化为共有产权房。廉租房分为 “只租不售”和“先租后售”两类，其中“先租后售”类主要为在近郊大型居住社区内筹集的房源，申请家庭居住满一定年限后，具有支付能力并符合共有产权保障住房申请条件的，可以按照规定申请购买。
——外地人：公租房
上海的公租房是主要针对外来人口。公租房不限户籍、收入限制，以在本市有稳定职业、居住困难作为申请条件，租赁价格略低于市场租金，只租不售，租赁总年限一般不超过6年。但是，看似普惠的政策，实际执行中也因租金太高、地点偏远等原因使受益面有限。
广东（广州）：最为严格的租赁保障体系
——租赁保障，甚为严格
2012年2月，广东省发布了《广东省住房保障制度改革创新方案》，设定该省保障房体系的基本框架：以租赁性保障房为主，以地区中等收入60%左右以下户籍人群为主要保障对象。
该体系比“十二五”规划要求的还要更加具体、严格。除了国家要求的“十二五”期末保障性住房覆盖面达到20%左右的目标外，该体系还要求：以公共租赁住房为主体，只租不售，同时停建经济适用房；按城镇居民人均可支配收入的60%左右，人均住房建筑面积低于13平方米确定准入标准；以40平方米的小户型为主，鼓励低于30平方米的小户型，集体宿舍形式公租房人均住房建筑面积不低于5平方米（注：联合国贫民窟的标准之一是低于5平方米）；参照市场租金水平确定租金标准，政府分档补贴。
——广州的落实
广州很好地落实了这些政策，于2013年2月出台了 《广州市公共租赁住房保障制度实施办法（试行）》。广州要求公租房单套建筑面积60平方米以下，以40平方米左右为主；以本市户籍及工作（居住）人口为对象，三口之家月可支配收入限额5166元（城镇居民人均可支配收入的60%左右）收入准入。租金标准参照市场租金水平确定的同时，租金补贴分别为公布的租金标准的80%、70%、60%和50%。
公租房正在成为主体。2013年2月起，广州将廉租房统一归类为公租房。从2013年4月12日起市辖10区又暂停受理申购经济适用房申请。经济适用的占比也迅速下降，2012年广州市开工建设公租房32888套，经济适用房3936套，经济适用房占公租房比例为12．0%。2013年则进一步下降到3．6%。广州2013年上半年建成5451套限价房，但是全部用于拆迁安置，没有上市销售。
执行还是超越了“十二五”规划？
“十二五”规划的本质，旨在建立一个类似美国的剩余福利模式。但是除广东（广州）外，各地都对这一模式进行了超越。
——“十二五”规划实质：剩余福利式
更深入分析之前，有必要进一步厘清“十二五”规划的本质。它旨在建立一个类似美国的剩余福利模式。
剩余福利制度有两大基本特征：一、市场扮演主要福利提供角色，政府只起补残作用。二、既然是补残（或剩余性），保障规模要尽可能地小——如能保障到60%AMI（AreaMedianIncome,地区中位收入）的，绝不扩展到80%AMI；保障形式要尽可能最基本——能用租赁的，就绝不用产权。目的是让自由市场作用最大化。
美国是最典型的剩余福利制度。大部分人市场满足（住房自有率约70%，另一部分人市场租房），政府保障租赁为主，60%AMI准入。对比之，我们将保障覆盖到中等偏下收入住房困难家庭 （假定是80%AMI或者人均可支配收入，美国住房与城市发展部将80%－120%AMI确定为中等收入，这里取其下限），以租为主的保障形式，都非常接近美国。
虽然早有学者指出我国住房制度的剩余福利性，但是都不如“十二五”规划这次的更彻底。虽然20%的保障房占有率规模从未有过，但是，“十二五”规划前，保障房（如限价房）还覆盖到中等收入群体，现在只覆盖到中等偏下收入群体；“十二五”规划前，还有产权房和租赁房两种形式，现在只剩下“以租为主”了。
中国住房供应体系的重构
中国需要重构其住房供应体系，以满足中间群体的产权性需求。手段不外乎调节商品房价格、继续提供产权型保障房、提供政策性商品房三种。
广州选择第一条路径，试图通过增加土地供应平抑房价，这一方式优先惠及较高收入群体。青岛、上海选择第二条路径，继续提供产权性保障房。差别只在于，青岛沿用经济适用房和限价房形式，执行中瓶颈甚多（如定价的行政化、收益流失等等）；上海采用共有产权房，政府补贴显化，执行较顺利。北京走第三条路径，采用自住商品房形式。自住商品房是一种政策性商品房而不是产权性保障房，因为没有收入准入，政府的价格支持转化为住房的不完全商品性（如限制上市年限、增值分成、出售后将不能再购买等等）。
三种方式中，政策性商品房将最有可能胜出。中国的市场房价由于各种复杂原因短期内很难调控下来，广州所选的第一条路径作用有限。只能在余下的产权性保障房和政策性商品房之间选择了。两者存在保障对象上的差别——前者优先惠及较低收入群体，后者优先惠及较高收入群体。这里就有了福利制度与福利政治的冲突：优先考虑较低收入人群（福利制度），还是优先考虑较高收入群体（福利政治）？最可能的结果是：较高收入群体的福利需求优先满足，较低收入群体也不被忽视，但是以降低保障水平为代价 （如产权变租赁保障）。结果将会是“商品房——政策性商品房——租赁性保障房”格局（而不是“商品房——产权性保障房——租赁性保障房”格局）。
至于这种政策性商品房将采用何种形式，北京的自住房形式，深圳的安居商品房，还是探讨中的共有产权房，甚或其他，值得进一步探讨。
寻找一个中间状态的、政策与商品属性相结合的、旨在满足人们产权性居住需求的合适的住房形式，是我国住房制度建设的下一个关键点。
