在开始于20世纪90年代的社团变革中，中国引进了与传统家族和行会有所不同的相对自治的民间社团的概念。本文将分析近20年来政府与民间社团的关系，适当引用北京的例证来探讨促使政府允许民间社团扩张的内在原因。作为首都和省级直辖市，北京的这种双重身份使得北京的地方官员能感触到其他地方官员所无法体会的国内和国际压力，成为折射中国政治趋向的棱镜和缩影。本文提出，在决定政府和民间社团互动关系的过程中，地方官员对民间社团的认识并未起到决定性作用，而国际和国内对政府—社团模式的认识，例如“战略化认识”、“模块化认识”等，共同影响了北京“协商式威权主义”模式的形成与发展。
笔者曾于2006年在北京做过实地调查，也在4个其他省份做过100多份问卷，发现认为民间社团能够辅助政府配送公共产品的“战略化认识”以及源自西方国家“小政府，大社会”的“模块化认识”都为地方政府与民间社团的合作提供了积极反馈。如本文将要分析的灿雨石案例那样，将公共福利下放到地方政府并且将公共产品的配送与官员升迁相挂钩，产生了民间社团助力地方干部仕途发展的“战略化认识”。此外，这一认识力图发挥民间社团在公共福利中的重大作用和地方政府的监管定位，也受到美国等监管型国家模式的支撑。
然而，在此期间，“战略化认识”和“模块化认识”的分歧损害了政府—民间社团的合作关系，并将二者推向了对抗的境地。在“战略化认识”下，民间社团的过度发展被认为可能会影响到社会稳定，这既有国内经验，也有国外例证；而实现稳定发展是决定地方干部升迁的核心因素。2008年北京奥运会的成功使提倡政府主导的“模块化认识”逐渐受到认可，而在“战略化模式”下，显然更容易产生民间社团与政府的对抗。北京奥运会的成功和印度亚运会的不顺形成了对比；同样，国际金融危机期间中国经济的强劲增长和美国经济的衰退也形成了对比。
“模块化认识”损害了干部与民间社团进行合作的认识，但并未对其形成彻底破坏。事实上，“战略化认识”与“模块化认识”的矛盾性互动在北京形成了本文所称的“协商式威权主义”这一新型政府—民间社团模式。该模式既支持相对自治的民间社团的扩张发展，也支持国家管控的间接手段。北京将这一新型模式作为社会管理的导向，并且越来越多的迹象表明，它可能成为即将出台的规范民间社团活动及发展的相关法律的蓝本。一些传统认识认为自主运行的民间社团无法在威权主义政权内存在，并且民间社团的生存和发展是民主化进程的指标。但国家意识形态在协商式威权主义中的这种融合对这些传统认识形成了冲击。事实上，如本文所指出的，中国民间社团的扩张没有走向西方式的民主化，却使威权主义下的政府治理得到了改善，民众对于政府的满意度也持续提高。
中国的社团变革
20世纪90年代以来，中国的民间社团在注册数量和参与人数上都有迅猛增长。社团数量从1986年的约400家增加到2006年的超过40万家。事实上，上世纪90年代中期以后，民间社团的增长更为显著，活动也更趋多样化。大多数学者认为，民间组织的数量实际上要远远超过民政部公布已注册的40万家，甚至有人估计注册及未注册的组织总数可达800万家。中国本土和国际的民间社团都有增长，但政府并未提供外国注册团体的独立数据。根据郝秋笛(Jude Howell)的研究，1995年中国有15家国际非政府组织，例如无国界医生组织(Médecins Sans Frontières)、美国和平队(US Peace Corps)、香港乐施会(Oxfam Hong Kong)和救助儿童基金(Save the Children)等。近些年，白霖(Lynn T．White III)等人估计至少有50家外国注册团体在中国长期驻守；另外，有大约150家国际非政府组织虽未在中国永久注册，但它们通过对其地方合作者的资助开展活动。
中国本土的新兴民间社团包括社会团体、民间组织和非营利组织，大多致力于服务传递和社区发展。尽管注册数量和参与人员在逐渐增加，但绝大多数基层组织都存在人员匮乏的问题，有72%的组织其成员尚不到10人，志愿者也明显不足。这一人员缺口又因经费来源的有限而雪上加霜。它们的资金因集资管理上受到的限制而缺乏国内来源，而国外来源则多倾向于那些规模更大、建制更完备的团体或者国际非政府组织在中国设立的分部。对中国民间社团的调查表明，这些团体只是在注册数量、参与人员和活动领域上有快速增长；然而它们现在在活动范围上面临着极大挑战，绝大多数只是在地方层面开展活动。在调研中，只有约6%的团体开展跨省活动。
除活动范围外，有关中国新兴民间社团的问题还包括它们与政府的自治关系。学者们在上世纪90年代进行的分析大多都表明，这些民间社团并非完全脱离政府进行自治，而是作为政府机构的社团分支运行。事实上，1996年中国民政部的官方数据估计有不到50%的民间社团属于自组、自养和自治。近年来对中国民间社团的分析仍旧在争论其自治的程度；与此相比，由政府组织的团体及基层社团却表现出更大的独立性。正如卢宜宜(Yiyi Lu，音译) 所指出的，绝大多数团体都自主寻求资金来源、雇用员工并开展项目。这种争论也曾以微妙的形式出现在民间社团的内部，但这种争论本身仍是自治而非与政府分裂的结果。例如，一位社团的领袖就曾说，为了能接触政策制定过程，他必须平衡与政府的合作和对政府的批评。尽管近期研究中仍有争议，但包括笔者在内的很多学者都认为，在过去的10年中，团体活动的增长和专业化已经催生了由基层团体和政府所属团体共同组成的一个领域，帮助配送公共产品、参与地方政策决策、获得王绍光所称的“运营性自治”。尽管民间社团的自治并非本文讨论的核心，但显然是本文所要分析的政府—民间社团整体关系的一部分。因此，本文将从更加倾向政府—民间社团合作关系的观点入手，探讨干部对民间社团的“战略化认识”与“模块化认识”如何共同影响了现行“协商式威权主义”下的政府—民间社团关系。
本文主张中国正在产生相对自治的公民社会。但这会引发如下问题，即在一个威权国家内，地方官员何以会允许民间社团的扩张。大多数研究都预设民间社团的扩张是民主化进程的先导或标志，但与此相反，本文认为公共产品的地方化以及将公共产品服务与仕途升迁挂钩在地方官员中催生了一种“战略化意识”，即民间社团的扩张可能会对他们有所帮助，并且西方工业国家早已有监管式政府—民间社团模式的存在。
自20世纪80年代起，中国中央政府逐渐将财政政策下放到各级地方政府，实行分灶吃饭，将配送公共产品的一系列首要责任转移给地方政府，例如教育、医疗、基础设施建设和失业保险等社会保障项目。因此，中国的财政体系是高度地方化的，中央财政支出只占支出总额的30%，其余70%都下放给地方的四级政府。我们可以比较，地方政府的财政支出在发展中国家平均占到14%，发达国家占到32%。如黄佩华(ChristineWong)所指出的，如果考虑到中国是世界上唯一将社会保障、基础教育、医疗和公共安全等关键社会服务责任下放给地方政府的国家，这一地方化模式就显得更为突出。
“地方化”赋予地方政府的政治权力不多，但却赋予它更重要的行政和经济权限，并且中央还努力使地方政府增强其管控地方市场和配送公共服务的能力。然而，地方政府却缺乏必要的财政自主权来完成上述没有提供配套资金的任务。中央政府限制地方政府的税收能力，限制其通过财政预算获取债券和贷款，因此中国的地方政府既无法发行公债，也不能产生财政赤字。尽管如此，一方面中央对地方的要求不断提高，而另一方面中央政府的财政转移比例却一直较低，大多数省份都存在财政赤字、非法征税或通过预算外收入等特殊金融渠道来集资借款的现象。责任和资金之间的这一缺口表明，应创设一种机制，促使地方政府把新兴民间社团视为获取国际资本、弥合资金缺口及配送社会服务的潜在合作伙伴。
中国的地方化举措导致了不提供配套资金这一现象的滋生和地方政府的高额债务。除资金缺口以外，公共产品配送与仕途升迁的挂钩也进一步强化了地方官员与民间社团的合作。目标岗位责任制将公共服务的配送等经济目标置于优先位置，来评价干部的政绩、决定他们的升迁和待遇。尽管在到底由何种政绩标准决定官员升迁的问题上还存在争议，但经济发展和社会稳定毫无疑问是两项最重要的指标。当工作单位的社会福利系统瓦解后，社会中介就有必要提供医疗和其他福利服务。民政部一位资深官员说：“政府无法承担管理医疗、文化、社会福利和教育的所有工作。未来中国要实行大社会、小政府的模式。社会组织将会起到很大作用。”根据笔者对地方官员的访谈，配送公共产品的压力促使他们与民间社团合作，因为这样一来他们可以利用国际资本和资源来增加地方社区的福利和实现个人的升迁，即使后期发现这有可能带来隐患，他们也完全可以取消合作。如一位官员所言，与以往增加收费、税收或出让土地等容易引发社会抗议的预算外做法不同，与民间社团的合作开通了一条低风险的融资渠道。
公共产品配送的地方化也恰好与民间社团国际资本的增加相重合。自上世纪90年代初起，各个国际基金组织和国际非政府组织纷纷在中国开展工作，但它们常将地方政府明确排除在外，只资助基层社团。世界银行和福特基金会等国际基金组织愿意资助更加“自下而上”的项目。不论是在配送服务方面，还是在最贫困地区扩大项目范围、增加活动能力等方面，中国的大环境为民间社团的合法运行只留下了相当有限的空间。一位民间社团成员说: “我们这个团体的功能就是配送服务，配送政府所无法配送的那些服务。尽管政府在医疗领域的投资在不断增加，但这些资金大多流向了城市，导致80%的资本服务了20%的人口。”如下文将要涉及的灿雨石项目一样，为了利用这一新的资金来源，地方官员都与现有的机构合作或支持成立新的团体。
除与民间社团合作以配送公共产品的“战略化认识”外，西方的监管型政府模式也验证了这种合作的可行性。自1979年的经济改革起，中国的精英们就加入了建立监管型政府的全国大讨论。与西方发达工业化国家类似，中国的监管型政府要实现从生产者角色向更具管控意义的角色的过渡。包括邓小平和江泽民在内的许多中国共产党领导人都认为，经济改革要求将原来生产市场产品的政府机构转变为市场产品生产主体和生产过程的监管机构。监管型政府理念在经济改革的前20年主导了北京甚至是国家的政策制定。改革的内容最初包括设置监管机构及政策、建立职业化和专业化的公务员队伍、将财政和社会福利功能下放至各级政府、扩大包括企业和民间社团在内的私有化部门等。如另一位监管型政府模式的提倡者温家宝所言，当政府缩减它原有的各种责任时，民间社团就能够发展并去协调与发展及全球化等相关的问题。
美国和德国等发达工业化国家都支持民间社团的合作角色：政府提供法律和金融方面的支持性框架，而民间社团则配送公共产品、调节社会矛盾并促进政府治理。这种监管型政府模式已经定型。比如，除赋予免税身份外，美国政府还为民间社团提供了大约56%的资金来源，德国政府提供的资金比重更是达到65%。在探讨政府、社会和经济如何深入发展方面，作为发达国家的美国和德国可为中国的未来发展提供案例。然而，尽管这种合作式的政府—民间社团模型可能会成为最终的发展目标，但有关过渡方法及改革进程的争论依然在监管型政府模式的支持者和新左派之间存在。
在整个改革过程中，官方都是以“摸着石头过河”的方式进行经济改革。这暗示了任何改革进程都是在评估前一阶段的负面效应并进行相应调整之后才逐步走向下一阶段的。官方也将这种做法应用到政治改革领域。尤其是在民间社团的发展方面，在不威胁政治稳定的前提下，中国鼓励民间社团参与解决社会问题。例如，温家宝曾号召将深圳作为政治改革的先锋。作为回应，深圳地方政府创设了将公共产品的配送发包给民间社团的体系。如下面的例子所证明的，“战略化认识”和“模块化认识”将共同影响北京地方官员与民间社团在配送公共产品方面的合作。
北京因其作为国家首都和直辖市的地位而十分特殊。然而，它的地方政府的组织形式仍与其他省份类似，设有四级政府。地方党委由北京市委领导，统辖16个郊区、半郊区以及2个农业县。作为中国最发达的城市之一，北京有《财富》论坛500强企业中的26个。北京的快速发展和城市化进程带来了诸多挑战，例如社会福利资源的紧张、大量流动人口无法享受基本公共服务等。北京的登记人口包括拥有永久居住权(户口)的人口以及拥有临时居住权(暂住证)的人口。到2010年2月，北京的永久居住人口和临时居住人口的总数已经超过2200万，其中临时居住人口的数量达到了800万至1000万。除了在开发可承受的模式向这些人口配送服务方面存在难题外，北京还有大量既无永久户口又无临时居住权的农民工。政府为农民工及其子女提供服务的能力有限。庞大的人口使北京地方政府在配送公共服务方面承受了巨大压力，例如义务教育、医疗、失业保障、退休金及养老服务等。
在行政级别上，北京划分为区、街道办事处、社区居民委员会几级，一般每个社区约有2000个家庭。大多数居民委员会有六七名工作人员，由街道办事处指定。作为“社区建设”工程的一部分，街道办事处开展多种服务模式。该工程由中央政府确立，目的是鼓励地方政府适应城市中服务配送模式的快速变化———包括农村经济移民的流入和工作单位服务体系瓦解后留下的大面积服务空缺。尽管北京财力雄厚，但除国有企业的服务配送、家庭承担的传统养老模式和户口体系对流动人口的管辖外，其地方官员缺乏其他的服务配送模式。
创新服务配送模式的困难在2003年至2005年零点调查公司的调研报告中有所体现：大多数北京居民对政府的服务并不满意，尤其是对社会福利过分官僚主义的做法不满意，而且“一刀切”的模式并没有解决现有的问题。为了帮助那些福利提供薄弱的社区，国内和国际社团都纷纷启动各种项目向它们配送社会服务。为了试验这些团体的国际化模式创新，地方官员允许这些项目在最基层扩展。如发达工业化国家的模式那样，这些合作项目的成功开展，强化了政府对于民间社团调节社会问题的能力的认识。
作为这些团体之一，灿雨石社区行动计划采用了社区参与模式向北京郊区的流动人口配送服务。该计划认为，随着地方政府吸收公众作为合作者参与社会服务的配送并向他们提供服务的选择机会，公众对中国市政事务的参与将会提高公众的满意度。灿雨石计划的发起人宋庆华1997年加入了中国本土自发的非政府组织“北京地球村”以倡导循环经济。5年后，她发起了灿雨石计划，因未获得民间社团的注册身份，她最初将其登记为咨询公司。灿雨石计划的目标是开发城市社区的持续性参与式治理能力，目前已经获得数项国际资助开展其项目。例如，2002年，在福特基金会的资助下，该团体发起了北京街道办事处工作人员的培训计划。在北京开展了7年活动后，2009年灿雨石获准注册为非营利性组织，目前有7名全职职员。
为了破解向北京日益增长的流动人口配送服务的难题，2007年，灿雨石与清源街道办事处共同启动了一项试验项目。该街道办事处负责管辖28个社区的11万名注册人口以及2万名外来务工人员。每个社区都设有社区居委会负责户口管理、公共安全、计划生育、养老服务、照顾残疾及失业人员等。灿雨石和居民委员会合作，对政府官员和居民进行了项目参与方法和管理技巧的培训。运用培训中学到的知识，参与者都认识到了服务中存在的缺口，并设计了先行项目，创设了参与机制，以共同解决将来有可能出现的问题。清源街道办事处资助了由参与者所建议的那些可行计划，例如为流动人口建立家政服务培训中心，成立由居民和办事处工作人员共同经营的文化联合会。北京市政府提出在2010年之前每个居民委员会至少要实施一项民政工程，而这些由灿雨石发起的项目辅助该居民委员会实现了这一社会创新要求。灿雨石辅助实施的许多项目都是为了解决养老或流动人口的服务配送问题，例如为流动人口子女建立图书室和幼儿园; 建立社区餐厅，让老年人花不到一元钱解决一餐; 为流动人口开设自动柜员机使用技巧等城市生活课程。
过去，北京的城市和社区发展均由当地政府严格控制，无需社区成员参与。然而，在原有的福利配送模式瓦解后，政府官员并不清楚他们在开放参与渠道时要采用何种新的令公众满意的服务配送模式。此外，地方官员和公众也缺乏政策参与的实际经验。灿雨石的北京试验项目帮助北京的地方官员成功地从原有的服务配送模式过渡到了建立在发达工业国家经验基础上的参与模式，而没有激发大规模的社会动荡和公众不满。灿雨石计划以其广泛的培训项目推进了政府和民间社团对自身角色的新认识。根据这种服务配送模式，地方官员不再配送所有的必要服务或者施行“一刀切”规划，而是资助并监督由居民和居民委员会建议并合作运营的各种项目。这种合作使得社区和社区管理者能够辅助地方政府协调各方面的利益，不再像原有模式下的“群众动员”那样看待公众参与。正是以这种方式，灿雨石试验项目与清源街道办事处的合作为地方官员积累了积极的合作经验，也为其他社区树立了榜样，进一步强化了民间社团与政府合作共同调节社会问题的认识。
除为过渡到新的社会福利模式创造一条平稳道路外，灿雨石的北京项目也改善了地方的政府治理，进一步巩固了政府与民间社团进行合作的认识。如零点调查公司所发现的那样，许多居民都曾认为居民委员会和街道办事处干涉了他们的私事而不关注他们的需要，行事武断。居民委员会经常未经广泛调查就以同样的工作内容应对不同的社区需求，导致不满意的居民产生抵触并偶发抗议事件。灿雨石的创立者宋庆华观察到，统一的服务配送总是预设所有的社区都有相同的需求，而这一预设是错误的。她发现，与贫困社区的居民相反，富有社区的居民家中都有很多书籍，这使社区图书室的效用几乎可以忽略不计。因此，政府应放弃在所有社区建立图书室的做法，而应将资助放在受公众认可的那些需求上。
受到服务配送的直接影响，居民们更重视服务的品质和效率，他们也知晓当地的情况和需求。因此，经与居民委员会和街道办事处协商后，由居民所确定并配送的服务能够带来更好的地方治理。如宋庆华所发现的：“曾听到一个社区的工作人员谈话，说当他们张贴通告向社区传达新的决策或政策时，人们总是在批评或埋怨。但如果他们召开会议向居民解释或讨论社区发展时，居民一般都能意识到其价值并采取支持态度，抵触的情绪就会少很多。”施行这种办法，除居民的满意度提高外，地方官员也能得到上级主管部门的认可，获得“创新奖励”。该奖励一般由省级政府设立，以鼓励基层政府进行政策创新。例如在北京，一个区政府街道办事处与灿雨石进行合作，开创新模式将流动人口家庭融合进社区，就获得了“中国地方政府创新奖”，既获得了奖金，又得到了认可。这一经验进一步强化了官员对于政府—民间社团合作以调节城市化和全球化等问题的认识。
灿雨石和北京的街道办事处及居民委员会的成功合作支持了监管型政府模式，民间社团通过创新帮助政府缓解社会问题，而这些问题若没有公众参与将会很难处理。宋庆华说，这一合作改变了许多官员对服务配送的认识，也在更广泛的意义上改变了自上世纪90年代以来形成的对民间社团的认识：“一些高层领导人意识到了这种需求，但地方政府的官员更多倾向于实行遥控。许多中国官员对于公众参与都有自己的认识：我们决断，你们参与。”2002年的北京试验计划成功实施后，灿雨石的服务配送模式在其他省份获得推广。在福特基金会的资助下，灿雨石培训了来自北京26个社区和武汉22个社区的干部和工作人员，并且还在民政部的资助下在天津、南京和上海进行了地方官员的培训。2006年底，灿雨石还获得了香港乐施会资助，在成都、南昌和宁波帮助移民群体制定未来的发展规划。
如本案例所表明的，灿雨石发起的参与式服务配送模式改善了北京的社区福利配送，还创立了新的服务配送模式。这一新模式建立在政府—民间社团对公共产品进行合作生产的基础上，已经被其他地方政府迅速采用。然而，不管是“战略化认识”还是支持政府—民间社团合作的“监管型认识”，都受到了其他意见的质疑，例如民间社团对政治稳定的可能性威胁、金融危机中政府主导模式的成功和原苏联的解体等。
灿雨石项目证明，地方官员和民间社团的合作能够协助政府解决发展问题和改善政府治理; 然而，官员必须在这些利益和社会隐患之间作一平衡。目标岗位责任制优先考察的内容既包括经济发展，又包括社会稳定。北京的各级党委和政府对危及社会秩序和稳定的隐患都保持了高度的警惕。2008 年以后，中央政府一再表明对西藏、新疆等中国西部少数民族地区的暴力事件的关注，北京的地方官员也为收入差距不断拉大、流动人口增加和高校应届毕业生的失业状况可能会带来的各种隐患而感到担忧。事实上，最新的国家预算表明，中国在维稳方面的财政投入比包括公共事业在内的任何其他项目都高，与国防预算持平。社会稳定是共产党中央的最高目标，而“不稳定”则被广泛定义为可能危及经济发展和政治和谐的任何社会动荡。
苏联解体和近期阿拉伯世界发生动荡之后，北京对于民间组织鼓动公众反抗政府的能力深信不疑。地方官员必须平衡好合作利益和社会动荡的关系。在本世纪头10年，中东欧的民间社团扮演了对抗政府的角色，这强化了政府对团体活动给予更多控制的想法。如尹德永所指出的，中国政府始终担心接受西方政府支持的非政府组织可能会通过“和平演变”的方式颠覆中国共产党的领导。这一想法促使中国官员格外关注接受外国基金会或外国非政府组织资助的团体，以防在中国发生动荡。一家北京民间社团的职员说：“苏联解体后，政府官员曾访察我们的办公室，邀请我去喝茶并讨论我们这个组织的目标和战略。”她说，中东欧的变故使地方官员试图了解所有未注册团体的“目的和组织结构”。近年来，随着失业率在北京流动人口和高校应届毕业生中的持续上升，北京地方官员担心这些团体会去联系并鼓动这些群体，从而威胁社会秩序。国家主席胡锦涛（著文时时任）和俄罗斯总统普京曾联合发表声明，表示将“外国的社会政治模式”强加给别人是“不可接受的”，并暗示白俄罗斯镇压潜在社会动乱的策略是可取的。最近，北京政府对网络聊天室中的煽动性言论加强了监督，取缔了几家民间社团，逮捕了若干活跃人士，对城市中的大规模集会采取了管控。这一举动表明许多官员持有“战略化认识”，认为民间社团并非合作伙伴，它们反而可能会鼓动社会反抗政府。这一认识和“政府应与民间社团合作配送社会服务”的认识形成冲突。
除了对社会稳定的担忧外，2008年北京奥运会的成功举办、国际经济危机的肆虐都对政府—民间社团合作观念产生了负面影响。事实上，北京能在国际和国内的各种干扰下成功举办奥运会以及在全球经济危机的大背景下保持经济的强劲增长，都突出了如下观念：“相对于“监管型模式”，中国政府今后应该发挥更大、更积极的作用。而前一种模式在经济危机和美国经济的衰退中已暴露出缺点。2008年之后，很多官员都在讨论中国的崛起和美国的衰落，并将其作为政府主导模式优越性的例证。北京的地方经济不像南部沿海城市那样过于依赖出口，因此其制造业受到的冲击感觉不明显。但是，北京受到了建筑行业衰退和跨国公司冻结招聘的影响，这极大地影响了流动人口和应届大学毕业生的就业。中央和北京地方政府实施了一系列刺激措施之后，北京出现了消费品销售的高潮和建筑业的缓慢回升。事实上，2009年北京地方的GDP增长了10%。在政府领导下取得这些成功后，新左派那种强调政府作用的观念确实对监管型政府模式的主导地位形成了冲击。
新左派的观念的特点是，加强政府权力以纠正社会不公问题以及私有化、市场化和全球化的负面影响。根据马克思主义传统，新左派理论认为资本主义的生产方式是建立在剥削基础上的，而民间社团在资本主义社会的发展只是保证资产阶级利益集团统治地位的一个工具。因此，新左派提倡新型的政府控制参与机制，将中国现存的民间社团视为削弱社会公正的资本主义代言人而对其不予信任。然而，新左派的观点又不同于毛泽东将民间社团并入政府的理论。相反，他们认为应该强化政府对相对独立的民间社团的引导，让它们帮助政府达成目标。对于那些追求特殊利益或政府可预见利益之外的利益的团体，则加以严格控制。事实上，民政部政策法规司的领导最近就发表了一篇文章，主张政府对于自治团体的引导，以避免西方国家那种“坏”团体在中国的出现。
一方面新左派越来越受到欢迎，另一方面美国式监管政府模式的失败极大地伤害了中国的新自由主义者，他们希望看见国有经济部门继续低靡，包括民间社团在内的非国有经济更加繁荣。2005年“和谐社会”政策中所体现的新左派的强大影响显示出对于上世纪90年代形成的监管型政府模式的冲击。因此，10年来中国形势的发展破坏了西方监管型政府模式以及灿雨石的成功合作经验所提倡的将民间社团视为合作伙伴的认识。这些矛盾性认识的彼此冲突产生了一种新的政府—民间社团模式，它同时允许相对自治的民间社团的扩张和政府间接控制机制的发展。
“协商式威权主义”的兴起
战略化认识和模块化认识影响了本文所称的“协商式威权主义”的新型政府—民间社团关系模式的发展。它将监管政府模式下政府与相对自治的民间社团合作的观念与新左派有关政府应引导民间社团以防止其演变成利益小团体从而避免社会动荡的观念进行了融合。这一模式有两方面的主要特征: 一是政策制定和执行过程中的社会多元化参与，二是多种政府间接控制手段的运用。尽管目标相同，但“协商式威权主义”模式下的社会多元化、政府的区别控制仍和原有的合作模式存在不同。
这一新型合作模式的第一个鲜明特征就是官方许可社会多元化的存在。与戴慕珍(Jean Oi)所描绘的合作模式不同，民间社团不再是政府的附属，它们具备独立的机构、资源和项目。郝秋笛发现，绝大多数民间社团所获得的政府支持至多就是免费的办公场所。尽管有些团体为了非正式地获取资源和相关渠道、提升团体名望或者获得政治保护而邀请官员参加项目，但大多数团体都是自发从基层开始发展的。任何团体都必须在民政部和上级主管部门进行登记，但这一规定目前尚未从实质上限制民间社团的扩张。通过注册登记来限制民间社团活动的空间和范围已经变成了“垄断的假象”。在大多数情况下，民间社团都建立了独立的发展战略和项目，它们与地方政府的任何合作都需要双方对其比较优势的共同认知：“我们(云南生殖健康产业协会)需要建立一个像妇联那样的政府网络，以方便我们开展工作。它能帮助我们开展专题研讨以及进行入户访问。我们和政府间有着合作关系。”如灿雨石项目那样，地方政府经常和未注册的民间社团进行合作。如王绍光所指出的，这些团体拥有运营的自主权。
其次，这一新型模式比原有的合作模式具有更多的多元化特征，即在同一政策领域或地区内存在着多家团体的竞争。在合作模式下，政府只认可像妇联那样的机构作为其公众或行业群体的唯一代表。只有通过这种渠道，公司或团体才能参与政策制定过程并协助政府实施这些政策。这种原有的合作模式限制了参与者的数量，也限制了参与者的活动。然而，自本世纪初，在同一地区代表相同行业群体的多家民间社团大量涌现，一些如环保领域的非政府组织还借助网络论坛及其他渠道日益呈现出会员全国化的趋势。这些团体及其活动发展过快，以至于一家团体中负责本区域社团通联的工作人员说，现在官方协会已经将这些民间基层团体视为政策和资源的竞争者。这些团体突破了原有模式下只参与政策实施环节的限制，还参与了包括政策提议等政策制定的全过程。
这种新模式的第二个特征体现在政府控制机制的类别上。这些机制被康晓光称为“区别控制”，他发现政府正越来越多地使用更加复杂、更加间接的手段，创造正面或负面的刺激，推动民间社团开展工作，完成政府目标。一家名为“多背一公斤”的民间社团就证明了威权式协商主义框架下这种积极刺激的作用。其创立者在QQ上设置了一个交流平台，协调农村地区需要帮助的学校与城市捐赠群体之间的互动。自2004年以来，已有数千城市居民参加了该团体的网络，他们去贫困地区出行时额外携带一公斤书本或其他学习用品以分发给那里的孩子，并在网络上共享有关农村学校办学条件的信息。
“多背一公斤”组织已经帮助北京地方政府以及其他两个省份协调了城乡地区收入不均所带来的问题，例如城乡教育的差别等。该团体的创建人说：“将出行与公益结合起来，我们希望能够改变中国城市和农村地区教育不均衡的现状。尽管高校的录取率在不断上升，但农村地区继续接受高等教育的比率仍相当低，教育条件也相当落后。”自2004年项目启动以来，一万名“多背一公斤”的“志愿旅行者”已经详细调查了600多所农村学校的数据，发放的书籍和文具惠及100多万人口，还代表几乎所有的中国大城市寻找新的捐助对象。
起初，“多背一公斤”项目通过向企业提供社会责任咨询而获取收入。然而，北京市政府最近对其提供支持，通过社会孵化器、政府资助和新注册条例等三项主要刺激措施，鼓励探索对农村学校进行慈善扶助的途径。北京市政府资助了一个私营的孵化器项目，即吕朝在2006年建立的“非盈利孵化器”，帮助培训“多背一公斤”项目的职员学习专业的项目管理、审计、会计业务和基金申请等。此外，北京还放松了对相关团体的注册限制(现在只要求去地方民政部门注册，不再涉及上级主管部门) ，2010年还设立了300万元人民币的基金，对提出社会创新工程的团体进行资助。这一资助和孵化经历帮助“多背一公斤”项目在北京和广州设立了实体办公室。在解决福利配给的社会创新等政府预定的领域，这些积极的刺激手段引导了民间社团的工作。
然而，如在香港乐施会案例中所表明的，这一新模式也使用负面刺激的手段。乐施会已经与许多地方政府合作，开展脱贫项目。然而，当该会试图将北京的高校志愿者与民工联系在一起时———考虑到高失业率，这两个群体均为敏感群体———教育部明令所有的北京高校禁止与乐施会进行合作。乐施会可以继续实施它的脱贫项目，甚至是在流动人口区域；但断绝其与学生志愿者的联系等间接控制机制“引导”该会重归以服务为核心的道路，而不可能实施任何危及社会稳定的行动。由于缺乏学生志愿者，乐施会停止了这个项目。这表明地方官员在平衡发展战略目标和维持社会秩序过程中使用更加微妙、更加间接的政府控制手段的有效性。与原有的合作模式不同，新模式下的自治民间社团在规模、领域和重要性上有所增加; 然而政府对于这些团体的控制依然存在，并且变得越来越微妙。如以上例子所证明的，北京地方官员中彼此冲突的认识———有关新型民间社团带来的可预见的利益及危险的认识、有关需要应用何种政府模式的认识———都影响到这一新型协商式威权主义模式的发展。
在中国各地方，尽管政府—民间社团关系在合作或对抗的程度上存在着地域和时间上的差异，但截至2012年，使用“社会管控”管理民间社团的协商式威权主义模式在全国的普及还是越来越明显。民政部官员宣称：“民政部将借鉴北京的经验并进行推广，但步伐不会像北京那么大。”因此，这种协商式威权主义模式最快可于明年在全国推广，以促进自主运营的民间社团的继续发展，深化政府的间接控制。
协商式威权主义的启示：共产党领导下政府治理的改善
本文所取例证均来自北京，但北京的地方官员是全国政治趋向的一面镜子和缩影。在中国的所有省份，公共福利下放地方以及将官员仕途升迁与这些服务的配送相挂钩，在上世纪90年代催生了地方官员和新兴民间社团合作的高潮。以西方监管型政府模式所提倡的共同生产为代表的“模块化认识”支持了这种合作。然而，其他的“战略化认识”和“模块化认识”，如民间社团在苏联解体中所发挥的作用以及政府主导发展模式的成功等，却损害了这一合作关系。
这些冲突性认识的彼此互动在中国产生了一种新的政府—民间社团关系模式———“协商式威权主义”，它同时鼓励相对自治的民间社团的发展和政府对于民间社团采取更加复杂、更加间接的管控措施。政党理论研究专家李君如倡导实行“协商式民主”，正是在此基础上，中国共产党通过与相关团体的协商和咨询，在政策制定上建立起共识。本文主张，中国的这一新型政府—民间社团模式鼓励了政府与民间社团的协商，然而这是一种应用更间接的社会控制手段的复杂威权主义，并非西方式的民主化过程。协商式威权主义在中国的兴起表明，在政府—民间社团关系的西方模式之外，还有在民间社团扩张和更复杂的政府控制之间进行平衡的另外一种选择。
与现有的有关民间社团的理论不同，北京的社会管理试验证明，一个自主运行的公民社会正在该威权主义政权内产生; 然而，民间社团的扩张似乎并没有引向西式民主化，而是走向了更具弹性的威权主义和更好的政府治理。公共产品配送的增加和多元化的政策制定为威权主义下更好的政府治理创造了条件。这一形势更新了我们对于中国民间社团现状的理解，也将激发更多对协商式威权主义模式的研究。
作者介绍：赵娜(Jessica C.Teets) ：美国明德大学(Middlebury College)政治学系助理教授；孟庆波：河北联合大学讲师，南开大学历史学院博士研究生。
注：本文原载英国《中国季刊》(The China Quarterly) 2013年3月第213卷。
