1．改革的背景
土地是中国城镇化挑战的核心，是改革的重中之重。进行土地制度改革，可以提高城市的效率和密度，遏制城市蔓延，减少城镇化对环境的影响。增强农村土地产权，进一步明确集体所有权安排，也能增加农民在土地交易中获得的利益，从而使城镇化进程更具包容性。改善城市土地的使用，将减少对土地转用的需求，并为城市开辟新的收入来源。改革需要根据透明和自愿的市场交易和税收，为城镇化提供长期的土地和融资供应。土地改革应与户籍制度、社会服务和财政改革密切配合。
尽管长久以来农村土地集体所有和城市土地国有的二元权属制度保持不变，但中国土地权利框架的现代化程度在过去几十年里大大提高。虽然城市和农村土地的产权都得到了强化，但由于国家、农村集体和个人的土地所有权和产权不明晰，使得城镇化进程尤其是农村土地被地方政府垄断转用过程中，利益相关者之间如何互动，并不明确，农村居民仍然处于严重的劣势地位。就城市而言，政府过强配置土地、分区过大和土地行政分级管理的做法，导致土地利用率低，而且以住房和商业用地不足为代价满足工业用地需求。
改革应该以推进城乡土地管理的现代化为目标。要实现这一目标，需要优先考虑以下几个方面：农村土地权利的明晰、确权和登记；引入土地征用和城乡建设用地用途转换的新制度安排；研究并制定改善土地价值收益共享的新机制；将城乡土地利用规划、土地分配和“城中村”再开发整合起来；使城市规划和土地管理现代化。
2013年11月召开的中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议的决定，为土地改革提供了一个整体性框架。该框架内容包括培育统一的城乡建设用地市场，明确和加强农民土地财产权利，构建未来农业现代化的经营制度，并为自然资源管理做出了新的体制安排。改革框架提供了一个巩固以往成就、完善现有城乡土地法律、促进土地制度现代化的机会，以便为更高效、更具包容性的经济增长和城镇化提供支持。
2．强化产权
延长农村土地使用权的期限，使自动续期合法化。由于土地在农业和非农用途方面存在非自愿交易、农地强制性征收泛化和第二轮30年承包期到期后农户承包经营权是否可以延长等问题，农民的土地使用权仍然存在明显的不确定性。《物权法》规定，农地承包经营权到期之后可以延长，但是，有关农地权利延长的规定相比于城镇住宅用地的相关规定，则要薄弱得多（城镇用地的规定是允许到期后自动续期）。不仅如此，目前法律关于农地权利的强度与国有土地的权利强度相比，要弱得多。对于城乡土地权利赋权及其期限的差别性对待，与完善农村土地权利的方向不一致。
十七届三中全会（2008年）指出，农村土地承包关系保持稳定并“长久不变”。十八届三中全会（2013年）重申并确认了强化农民土地产权的政策方向。需要通过修订《土地管理法》、《物权法》和《农村土地承包法》，在法律上对“长久不变”加以界定并予以明确。同样重要的是，要在法律上明确土地承包权的权能，包括占有、使用、收益、转让、抵押和遗赠等。最后需要重申的是，必须明确禁止任何一级政府和集体组织在承包期内对农民承包地进行重新分配和调整。
农民的土地产权需要通过签署书面租约、建立土地权属登记和土地交易记录体系等方式，以更好地确权。这些措施能切实保证土地使用权及承包权，解决土地纠纷，并能在发生土地征收时确定受影响的人员。此外，可靠、完整的土地记录将为保障土地使用权、实施土地利用规划、进行土地分配与流转、征收土地相关税收以及监测土地市场发展奠定基础。经过多年的局部试点工作后，2013年的中央1号文件要求在全国进行农民土地的确权、登记和颁证的试点工作。
随着时间的推移与发展，遵循统一的规则、标准和程序的土地登记制度应建立起来。随着土地登记制度的建立，需要制定一套统一且适用所有土地类型的土地分类标准。应参照国际通行做法，统一不同类型土地的权益及产权登记，改变目前由不同行政部门按职责分散管理的状况。此外，还应考虑转变现行的将各户拥有土地统一登记在一个证上的做法，建立一套单独登记各个地块的体系，理由是基于单个地块的登记颁证制度将使各个地块的流转更加简便，从而简化并促进土地流转。法律改革还应明确要求在未来的土地登记工作中将夫妻双方一并具名，从而进一步改善土地权利保障中的性别平等状况。
法律改革应明确指出，所有集体资产均属于集体经济组织的成员。集体组织无权享有集体土地和集体资产所产生的财产权益。如果集体财产转换成股份，该股份应分配给所有成员。改革应进一步寻求减少集体组织对集体资产运营的行政干预，并增强集体经济组织收益分配的透明度。
法律还需进一步明确集体成员身份的含义以及获取或终止集体成员身份的条件。由于法律对个人成为集体成员的条件未做出明确规定，目前集体成员资格的认定仍由集体组织自由裁量。一种可用来决定集体成员资格和保护集体成员权益的方式是，设定一个截止期限，于该期限后迁入的农村居民将不具有成为集体成员和集体资产所有人的资格。此种安排可防止人口变化条件下集体资产被稀释。与集体资产相关的成员权利也应得到进一步的明确。集体资产权利包括占有、使用、收益、转让、有偿退出、抵押担保及遗赠、继承等权利。集体成员要永久退出该集体时，可以将集体资产股份进行转让（出售）。这一改革尤其应当澄清与集体资产股份继承相关的问题。
3．改革农村土地征收制度
对于地方政府征收农村土地，需要有明确的法律限制。明确界定政府行使土地征收权时的“公共利益”，实质是要决定如何平衡各方面合理却又相互冲突的政策目标以及不同利益相关者的权益。农村土地征收制度改革应当遵循已于2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的做法，该条例通过列举所有可预见的各类公共利益项，对“公共利益”予以了明确。以处理城镇土地征收时的方式来明确农村土地征收中的公共利益，有助于消除现行损害农民土地权益的法律二元性及两者的不一致。针对城市和农村土地的征收，修订后的《土地管理法》应该对“公共利益”做出明确界定。
用于公共设施建设和社会事业的土地，仍然需要通过征收渠道获取，但必须对其进行限制，以确保这类土地占地规模比过去明显降低，并明确以这类名义征收的土地不得用于经营性使用。还应进行配套改革，对地方政府的政绩考核激励机制进行调整，干部政绩不与经济增长挂钩。同时，对政府征收土地的经济激励予以制约，比如规定土地转用后的出让收入不得用于当期投资，那么就能降低现任市长进行过量土地征收与转让的激励。
增加对农村土地转为商业用途的补偿。将农村土地转为商业（非公共利益）用途，相关补偿应当与该土地的商业价值相符，并应从中扣除地方政府将该土地用于非农业用途要支付的成本。在现行制度下，补偿金额上限为土地平均年农业产值的30倍，这一最高补偿上限通常也不足以维持失地农民生计。因此，农村土地征收制度改革应遵循《国有土地上房屋征收与补偿条例》中规定的原则（和已在部分省份实行的规则）。
法律中应体现保护农民在土地征收过程中的诉讼权利。中国的诉讼法对与农村土地征收相关的规定不完善。中央有关提高农民诉讼权利的政策和 《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，为制定与诉讼权利相关条款提供了指导，应当写入法律的诉讼权利包括知情权、参与权、申诉权。明确规定在土地征收中举行听证会，有助于增加交易的透明度和减少权力滥用的可能性。
4．发展农村建设用地市场
目前，土地用途转换主要由地方政府主导，需要建立健全土地转换方式。市场化的土地转换有许多优点，最为明显的是可以更有效地配置资源和减少社会紧张关系。在政府严格的规划和用途管制下，这种方法可以避免出现不必要的土地转用，因为只有当私营开发商认为转用是一项有利可图的事业，农村集体也认为交易可使他们获益时，土地转用才会发生，而且土地购买和开发的时间及价格都视市场情况而定。此外，社会的紧张关系以及被征地农民与当地政府的冲突也将会大大减少，原因在于政府不是交易的当事人，价格由市场决定。市场价格也很可能会高于政府主导土地转用时通常提供的补偿水平。
在符合规划和用途管制前提下，应允许农民集体将土地用于非农业工商业活动。然而，在现行法律下，集体建设用地不得出租给非集体单位用于商业或工业开发。此外，农村宅基地权利也受到一些限制，农民只有占有权和使用权，没有收益权，而且具有很强的集体成员身份性。为了保证今后城镇化的用地空间，促进城市与农村一体化发展，以及将现行的政府主导的土地征收和转用制度转变为更有效率的以市场为导向的土地配置制度，城乡土地市场的发展和深化以及城乡建设用地市场一体化是至关重要的。
强化并明确宅基地的相关权利。农村宅基地是中国农村土地权利体系中非常独特的一个类别。现有法律规定，宅基地只有集体组织成员才能获得，实行一户一宅，且农村宅基地的转让和租赁没有获得准许。但在现实中，许多地区的农民宅基地存在大量租赁和转让的情况。因此，宅基地制度改革面临的抉择是，如何使法律和现实更好地契合。完善农村宅基地产权制度对于促进城乡生产要素流动以及实现城乡建设用地市场统一十分重要。
法律赋予农民宅基地用益物权，但对宅基地的赋权仅限于 “占有权”和 “使用权”，没有“收益权”，改革应考虑将宅基地用益物权的赋权与一般用益物权同步，即延伸到包括收益权。
5．城市周边区域土地制度的创新
将“城中村”整合到正式的城市发展进程中，会增加可用于城市发展的土地供应。整合还将提供改善低收入家庭居住条件的机遇；由于能够以更充分的土地权利来参与城市发展，此类整合还将使城市周边地区的集体组织和农村居民从城镇化过程中获得经济上的好处。如上所述，必须对《土地管理法》和其他法律进行修订，同时应颁布实施办法对“城中村”改造进行指导，使城市周边地区的农村集体组织能够合法利用集体建设用地，或将其与开发商入股、联营，以便在城市总体规划框架内进行城市商业和住宅建设。通过合理功能分区，在保留集体建设用地所有权情况下，地方政府可为上述区域集体土地建保障性住房提供奖励，同时也可避免政府征地模式下高昂的安置和拆迁成本。
6．完善城市土地的使用
用一种更加动态性的城市规划体系代替当前这种基于各种标准的城市规划体系，对于中国而言将是十分有益的。这将有助于推动土地的高效利用，改善规划与融资之间的协调。
城市的土地使用应该更加以市场为基础。目前，在供地中偏向于工业用地以及为吸引工业投资而给予工业用地补贴的做法，使中国的结构调整难度加大，对服务业发展造成障碍，导致住房价格居高不下。此外，以公益目的划拨给各单位的土地占据了大量城市区域，且利用率低下。政府可制定措施允许此类土地的一部分进入市场，并明确土地转换用途以后的增值收益分配比例。对需求敏感的城市土地进行功能分区，以及通过拍卖来配置土地使用权，将使很多城市的工业用地量下降，并增加商业和住房用地。
城市土地市场改革还应包括提高土地二级市场交易的透明度。在城市地区，政府垄断了土地一级市场，而后续交易的市场（即二级市场）发展水平低下且缺乏透明度。地方政府都缺乏监测土地二级市场交易的手段，且当土地转用于更高价值的用途时，政府往往无法从相关土地交易中取得收益或获取价值。所以，应规定所有二级市场上交易和再开发的城市土地都应在当地土地行政主管部门进行登记，更加完善的登记制度可使地方政府从交易中收取费用，并从城市土地升值中获益。
灵活的城市分区有助于鼓励更高效的城市开发，降低将农地转为城市用地的需要（世界银行，2008）。容积率是衡量建筑密度的一个指标，最好以单个建筑地块来衡量，而不是在大型街区的层面衡量；可以制订更简洁的审批程序，以便现有地块可以根据市场需求和开发重点来提高密度，提高现有建成区密度的激励，减少城市边缘的开发；还可以改革规划体系，允许开发商将大型街区加以分割，向第三方出售单个地块，而对每个地块都有具体的容积率和分区规定。一旦土地价格上涨，这类改革就会推动土地交易大量出现，对提高现有城区的建筑密度非常有效。
新的土地开发中应当鼓励较小地块的开发和混合用途开发。中国的城市应从大型街区模式转向小地块模式，同时改善小地块的连通性。
优化土地利用和提高密度，需要在建筑物、社区和大都市区几个层面进行。
实行不动产税，有助于优化土地利用。
7．将土地利用规划与住房、基础设施和融资问题统筹考虑
土地利用规划必须与基础设施建设统筹考虑，不仅要满足当前的需求，还要考虑未来的需求。提高城市密度可以推动经济发展，但这也需要进行额外的基础设施投资，以确保高密度带来的益处不被拥堵成本、环境成本或其他成本所抵消。中国面临独一无二的历史机遇，采用公交导向发展（Transit－Oriented Development，TOD）模式，并沿城市主要交通走廊最大程度地完善和强化土地利用。
可将开发活动集中于城市交通走廊沿线地带。随着公共交通的改善，对某些公交走廊可允许更高的开发密度，允许地方政府将走廊地带以外增长缓慢地区的土地转用指标用于走廊地带。为推动交通节点附近的协调开发，市政规划分区的改变程序可以有所简化，允许公交站点周围和特定的道路、地块周围有更高的容积率、人口密度和建筑高度。
可对现有的城市地区进行改造，提供可负担的住房，减少低密度开发和城市扩张。国际经验表明，郊区的开发虽然可以带来经济效益，但通常在5—7年达到峰值后就开始减退。城市核心地区的改造由于涉及更为复杂的土木建设，不仅要对公共空间加以升级，还要改善目前所需的服务，因此需要更高的前期成本。但一旦恢复了这些地区的活力，这些核心地区就可以在较长时间内吸引更多的投资，具有自我延续发展的能力。
可提供恰当的激励，来确保以可负担的价格建设所需的住房。城市分区政策，可以要求开发商或给予其激励，在新的大型住宅开发／混合用途开发项目中，建设面向包括低收入群体在内的住房。经合组织国家中，低收入住房占住房存量的比例通常为10%—20%。可以允许开发商和房地产业主提高建筑密度，使用额外的容积率来提供低收入家庭住房和可负担住房。此外，政府还可以提供专门补贴用于可负担住房的建设。
在城市开发过程中整合“城中村”的土地，可以增加低收入住房的供给。随着今后农村土地产权的明晰，城郊地区的农村集体经济组织可能会面临新的机遇，即在城市总体规划的框架内开发或出租集体建设用地，将其用于商业及住宅开发。目前这种以试点为基础的方式，将使得失去农业收入的农村集体及其成员从城市土地开发中获得收入。
标题为编者所加，本项研究由中国财政部、国务院发展研究中心与世界银行共同组织实施。本课题的总负责人为国务院发展研究中心主任李伟和世界银行常务副行长SriMulyaniIndrawati，执行负责人为国务院发展研究中心副主任刘世锦、韩俊，世界银行中蒙局局长KlausRohland和东亚和太平洋地区首席经济学家 BertHofman
