西部地区占国土面积的71.54%，是我国重要的生态屏障和自然资源储备区，是长江、黄河等大江大河的发源地。但是，西部地区生态脆弱，加上长期的不合理利用资源，造成西部地区生态环境趋于恶化，人民群众的生产、生活受到严重影响，生态安全受到严重威胁。2000年西部大开发政策开始实施，加强生态环境保护和建设成为西部大开发的重点任务和战略目标之一，经过十余年努力，西部地区的生态环境恶化趋势得到一定遏制，社会经济发生了重大变化。目前，国家正在加快生态文明建设，实施了第十二个五年经济建设规划，并出台了新一轮西部开发政策。
近年来，我国西部生态环境政策已由局部保护与修复逐渐转向全面实施保护和建设。当前，西部生态环境建设具有明显的工程带动、政策拉动、科技推动、财政促动的特点，治理措施趋于科学化、合理化和综合化。然而，尽管西部生态环境保护已经取得了明显成效，但仍然存在一些问题，主要包括以下几个方面：
首先，政策分散、协调不够，增加了政策成本。由于在管理方式上是按照生态环境要素划分部门管理职能，按行政区划实施管理措施，没有很好地遵循生态环境系统整体性、地域性规律对管理的内在要求。我国涉及生态环境的部门有农业、林业、环保、国土等，容易导致政出多门，规划、法律和政策各自为战，生态环境管理的部门职能交叉重叠，责权利不清、效率不高和效果不好等现象不同程度地存在，增加了政策成本，直接影响到西部生态环境的保护和改善。
其次，重建设、轻管理，科技支撑不够。当前，西部地区林草建设、农村环境基础设施建设等大范围开展，不少工程项目在兴建时耗费大量人力、物力、财力，表面上看起来轰轰烈烈，但在招投标、监管和后期维护的过程中却疏于管理，导致工程建设事倍功半。并且，重建所耗费的资金比较巨大。生态建设工程前期论证和综合决策机制不够，有些政策缺乏充足的科学依据，没有因地制宜，如草原上种树违背自然规律的生态建设；生态服务功能价值评估等成果在资源开发、生态保护中的应用没有很好体现。
第三，生态补偿政策缺乏总体架构。西部地区生态环境建设对于东、中部地区可以起到重要的屏障作用，虽然西部地区开展生态环境建设可以得到一定的经济补偿，但只能满足当地群众的温饱，不能满足地方经济发展的需要，东部地区的援助难以体现在生态补偿上，需要整合国家层面的生态补偿政策和措施。补偿标准需要细化，如退耕还林工程对于林地的补助高于草地，导致退耕还林还草的选择不合理，还林比例较高。缺乏长效的补偿机制，重建设补偿，轻管护补偿。环境成本并没有列入资源开发的成本中，用于资源开发区环境保护的补偿资金较少。生态环境建设投资的法律依据不足。
第四，生态环境保护的能力还需加强。可以预见，未来较长一段时间内，西部地区经济社会发展对生态系统的压力将不断加大，生态保护与建设的任务仍十分艰巨。由于经济发展水平限制，西部地区普遍存在生态环境保护能力不足的问题，如城乡污水处理、垃圾处理等环境基础设施建设能力严重不足。生态环境监管部门权限不够，环保部门受地方政府影响较大。生态环境监测评估体系不健全，部分区域生态环境本底调查和普查工作还未开展。监管队伍能力需要加强，执法队伍标准化和规范化管理等软硬件亟待强化。
第五，环境政策评估体系需要建立和完善。政策评估远远落后于政策实施，评估指标和体系还需完善，如工程建设效果主要评估建设面积和数量，对于生态环境服务功能、工程的成本效益、工程实施对利益相关方的影响等方面关注不够。政策评估未能及时形成良好的反馈环节，评估结果在制定新的政策中还没有得到充分体现，需要制定合理的、有差别的环境政策评估指标，实现政策实施与政策跟踪评估同步，降低政策实施的成本和代价。
结合西部地区生态环境政策实施和管理的经验，针对目前仍存在的问题，笔者对于完善西部生态环境政策体系建设提出如下建议：
第一，加强政府政策实施的综合协调作用。强化生态优先和生态文明理念，确立各级政府对生态环境保护负责制，使其成为生态环境建设、规划和管理的决策主体。建立省级生态系统管理和协调机构，理顺大流域上下游不同行政区域之间的合作机制。提高县域层面生态保护与建设工作的统筹管理能力，建立跨部门的环境保护协调机制，对各部门下达的任务实施统一规划和管理。以生态功能区、政策类型区为主要单元，整合实施重大生态保护和建设工程，统一安排资金。
第二，转变生态环境保护和管理目标。生态环境建设目标从重数量向重质量、重功能转变，平衡不同环境服务与社会需求之间的关系，使经济社会发展不损害生态系统的健康发展。在提高林草植被覆盖率的同时，更注重生态系统的集约经营，提高生态产品供给能力。加强生态工程的后期管护，逐步完善生态环境保护与建设的长效机制。遵循适度利用和保护相结合的原则，科学制定资源开发目标，确保生态和环境调节服务功能。
第三，完善财政转移支付政策和生态补偿机制。继续推进并加大中央对西部地区财政转移支付力度，建立规范化、制度化的转移支付体系。严格资金用途，建立省级财政对省以下生态补偿转移支付体制。进一步完善和扩大生态补偿试点和生态补偿示范区建设。借鉴国际生态系统服务付费机制，积极探索生态产品标识、水权交易、碳汇交易等市场化生态补偿模式，推动绿色信贷、绿色保险、绿色贸易和绿色税收等一系列环境经济政策的实施和深化，增加生态补偿资金的来源渠道。搭建生态系统服务付费的交易平台，推进流域上下游、跨区域间的生态服务交易和补偿。鼓励和支持市场化的环保企业，鼓励民间资本投入西部生态保护。建立资源开采补偿制度，提高资源税和环境保护费标准。提高矿业大省资源补偿费的地方分成比例。
第四，强化政策评估与绩效考评。从政策目标、考核指标和政策对社会的影响3个方面对相关政策进行全面评估，为政策的延续或出台新的政策提供借鉴。政绩考核要突出科学发展导向，加大资源消耗、环境保护等指标的权重。对重点生态功能区、禁止开发区、生态脆弱重点区域，实行生态保护优先的绩效评价，不考核地区生产总值、工业等指标，全面评价生态环境保护与自然资源原真性保护情况。强化离任责任审计，对造成资源严重浪费、生态严重破坏的，实行生态环境损害赔偿和责任追究制度。
第五，加强环境基础设施和能力建设。在西部一些重要的区域和位置进一步增设监测网点，进一步提高环境监测能力。增强对污染源的调查、监测和环境风险灾害预警与应急能力。增强环境信息能力建设，建立信息公布制度，做到信息共享，接受公众监督。针对西部地区环境基础设施建设薄弱的问题，尽快筹措资金，主要增加对污水处理厂、垃圾回收站点的建设投入。加强基层执法队伍建设，加大执法力度，严厉打击和查处乱砍滥伐、毁林毁草开荒、乱占林地草地湿地等违法行为。加强科技支撑，吸纳先进的国际经验，做好前期研究，加快科技成果的应用。
第六，健全环境法律法规。进一步加强生态环境执法的协调机制，在西部地区强化环境执法部门的权威和权限，实行独立环境监管和行政执法，推动环境公益诉讼。加大企业违法成本，降低守法成本，在环境执法中充分利用生产成本加强环境管理，采取各种措施，加大对超标排污企业的处罚力度。从税收、金融等经济政策方面对自觉遵守环境法律法规的企业给予支持和鼓励，使其得到实惠，从而降低守法成本。
第七，设计实施差别化的环境政策。西部优化开发区域分布较少，禁止开发区具有明确的生态环境保护目标和措施，因此，要重点关注西部重点开发区和限制开发区两类主体功能区的环境政策。对于西部重点开发区来说，由于其承担了其他区域的产业转移和人口转移任务，此区域未来的环境问题主要来自工业化和城市化规模不断扩大的过程中所产生的工业污染和城市生活污染。因此，环境政策的重点是要严格控制开发过程中新增的环境污染和生态破坏，应特别加强环境影响评价和环境风险防范，采取预防为主、综合防治的环境保护模式，重视从源头控制污染，建立和完善环境准入、环境淘汰和排污许可证制度，引导和支持这些地区更注重环境修复和保护，强调建立循环经济和节约型社会体系。对于限制开发区来说，其资源环境承载能力较弱，环境状况直接关系到本地及更大范围的生态安全，因此，应采取“面上保护、点状开发，发展生态经济”的发展策略，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业。
