近年来,“国家治理”问题备受经济学界关注,亦成为研究转型问题的又一切入点。俄罗斯作为极具典型意义的转型国家,其国家治理模式在20世纪发生了极大变化。梳理俄罗斯由高度集权的全能主义国家治理向现代国家治理模式转变的轨迹发现,某种国家治理模式得以构建或调整的决定性因素,一是国家当时所处的历史背景,二是当时占主流地位的政治经济思潮(1)。产业结构作为经济运行体系的中观范畴,其安排及运行绩效在很大程度上映照了国家对社会经济调控的目标模式和路径,而产业结构安排一旦进入锁定状态,自然会在很大程度上制约国家治理模式有效且及时的调整。这一耦合关系在俄罗斯表现得尤为明显。
一、几个概念及其内在关系
世界银行经济学家丹尼尔·考夫曼是最早将国家治理概念引入经济学领域者之一。他将国家治理定义为“一个国家权力运用的传统与制度”。比较制度分析学派青木昌彦认为,国家治理是政府与公民在政治博弈过程中所形成的“多重稳定均衡”。景维民和许源丰认为,政府、市场与社会是现代国家治理结构的三个基本要素,政府与市场、政府与社会之间的相互关系直接决定了国家治理模式的具体形态[1]。由此可见,对国家治理模式的研究与国家治理本身一样,也是一个逐渐完善的过程。
无论国家治理概念如何界定,其本身的终极目标应是实现社会稳定、经济发展、民众幸福,即民富国强、长治久安。这既符合国家治理者的利益,也符合民众的利益。从这个意义上看,国家治理亦可理解为治理国家。这一语境下“国家”的概念应与亚当·斯密在《国民财富的性质和原因研究》中所用的Nation一词一致,是一个以人民为本位的组织。这也是亚当·斯密经济学研究的题中之义[2]。而一旦偏离了这一宗旨,如以State来定义“国家”,就会把国家理解为政府或政府部门,从而无法实现真正意义上的国家治理。
虽然近代以来国家功能的实现更多地依赖于政府组成及其行为,但在许多场合,人们更多是与政府而非国家打交道。事实上,国家的概念是超越政府的,两者甚至存在着本质上的区别。政府发挥功能或行使职权的范围再大,也不能覆盖国家。国家的合法性源于非传统的选择,具有稳定和持久性的特征,因而公民的认同度高。政府的合法性源于其对社会经济治理的有效性和绩效性,一旦政府无法代替国家进行有效的社会治理,其现实的合法性就会丧失,即政府若不能在事实上真正尊重并维护民众权益就得不到公民的认同。更为重要的是,国家真正和永久的主人是人民而非政府。任何一个政府只有树立服务于社会的理念,才能避免失去政治权利或被其他“政治权利”所取代。
在一个成熟和发达的社会里,政府是由各政党、各社会团体、各社会阶层和全体国民选出的利益代言人组成,是代行各方利益进行国家治理的法定行政机构[3]。而作为一种有信仰、有宗旨、有目标的政治组织,政党必然有其自身的长期或短期的利益诉求,即使其获得了执政地位也无法完全代表所有的民意。一个政党可以在政府中发挥主导作用,但不能借政府之名行一党制之实。为此,须将其束缚在法制的框架内,即实行宪政。在曾经推行计划经济体制的苏联,政府与(执政)政党间界限模糊,即党政不分,长期以党的利益和目标代替国家的利益和目标,从而带来了诸多问题,甚至导致国家解体。计划经济体制国家转型的核心任务之一,就是要明确政府与政党间的关系,阻止政府被政党“绑架”或政府覆盖国家。
历史上,国家与政党间的关系大致可以分为三类———国家领导政党、政党领导国家及介于两者之间。国家与政党间的关系应该随历史条件的变化而调整,但调整的宗旨是国家(全民)利益至上,而不是相反。否则,政党会逐渐失去其合法性和民众的信任支持,国家即民众的利益与福祉也得不到保全。
苏联长期推行一党制的结果,是政党取代了政府并进而覆盖了国家功能。随着时间的推移和环境的变迁,国家治理的目的早已不是全民利益至上,更多的是一党或党内既得利益集团的利益至上。
(二)计划经济体制与产业政策
由于研究的角度不同,产业政策目前尚无一个普适的定义。一般认为,产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各项政策的总和。
市场经济条件下,产业政策是政府为弥补市场失效、促进产业结构优化、提高经济增长质量和竞争力而运用的一套行政经济手段,具有战略性、导向性和长期性等特征。作为一只“看得见的手”,政府制定产业政策的基本原则是成本最小[4]。计划经济体制下,全能型政府凭借其主导的各种经济计划,即以“看得见的手”进行社会资源配置,以服务于经济赶超战略。当然,以高度行政命令式手段配置资源并非一无是处,否则我们就无法解释以苏联为代表的计划经济体制国家曾经取得的发展成就。而计划经济体制的最大弊端,就在于扼杀了被各国经济发展史所证明,迄今最为有效的资源配置手段,即市场这一“看不见的手”的作用。经济转轨的核心内容之一,就是终止政府行政命令这只“看得见的手”对资源配置活动的全面干预,恢复和发挥产业政策在国家经济发展中的作用。
产业结构研究的对象是国民经济各产业部门间及部门内部的比例关系,其实质是一定的资源在生产和生活两大部类间的配置比例关系。作为经济发展的中观范畴,产业结构安排反映了一国社会经济发展的目标模式和路径,也决定了其微观经济组织活动的特征与绩效(2)。这就意味着,从产业结构的安排和调整上可以反映出国家治理模式即政府与社会之间、政府与市场间的互动过程及结果。
如果产业结构安排更多地从国家长远发展战略和经济竞争力培育的角度出发,适应产业结构演进规律的内在要求,为公民带来持续增加的福利,那么政府就会在很大程度上获得民众的支持,其合法性会更稳固,从而生成一个民主型的国家治理模式[5]。相反,如果产业结构安排长期逆产业演进规律而动,资源配置高度依赖政府行政命令,甚至以牺牲民众福利提高为代价。其结果,必然是在浪费资源的同时阻碍国民经济总体质量的改善、竞争力的提高,政府也会逐渐丧失民众的支持,其合法性渐失,这就是一个全能型政府的结局,转型成为不得已的选择。
我们在厘清上述几组概念及其之间逻辑关系时得出的一个结论是,作为中观范畴的产业结构,在一定程度上可以从其安排和绩效上来鉴别一个国家的治理模式及性质。
苏(俄)产业结构安排及绩效,一直是经济增长与发展理论研究的核心问题之一。无视其取得的积极成就,就无法解释苏(俄)经济曾有的赶超式发展、综合国力的大幅度提升,并在20世纪内一度成为许多国家尤其是后发国家效仿对象的历史。而苏(俄)基于赶超目的的产业结构安排,的确有着独特和复杂的约束条件。
虽为第二代工业化国家,但20世纪初的俄国经济发展水平明显低于同类的美德等国,“在生产工具的装备上要比美国少1/10,比德国少1/5,比英国少1/4。从按人口平均的对许多商品的需要看,俄国处于欧洲最末的位置之一”[6]12。而其工业生产总值远不及英美两国,仅与法国相当。“在工农业生产总值中,前者的比重为43%,后者的比重为产品总值的57%,所以俄国总体上属于农业—工业化国家。”[6]16-17工业不发达及由此带来的国民经济整体发展滞后,不但严重制约了当时民众生活水平的提高,也在很大程度上导致俄国在俄日战争、第一次世界大战中的败局,并由此引发了影响其社会进程的社会主义革命。
苏俄新政权立国之初的内外约束条件十分严峻,外部缺乏平稳的发展环境,内部缺乏发育良好、功能完善的市场,这从客观上迫使其无法按正常的经济演进规律均衡有序地发展经济、改善民生。于是,在新经济政策初见成效、局面稍现平稳后,便迅速展开了大规模的工业化建设。逐渐地,国家各类经济资源与资金在高度行政命令的引导下大幅度倾向于工业尤其是重工业,使其仅用十几年的时间基本上完成了工业化建设,由一个农业—工业化国家变成了工业化国家(4)。这一经济建设的成就,为苏联赢得伟大卫国战争胜利提供了结构上的保障,也孕育了后续经济结构安排上的惯性。
俄罗斯自政治、经济及社会转型后,综合国力与经济发展曾经历了比二战更大的衰落与滑坡。虽然一直被人们诟病的产业结构趋于合理,但却有自生自灭的无奈[7]。梅普组合尤其是普京第三任期以来,面对激烈的国际竞争、全球经济危机的冲击,以及国内久不见起色的经济结构尤其是资源型经济发展模式的调整,俄提出了在保持经济总体规模的同时转变增长模式,依靠科技创新实现现代化的战略目标。虽然俄罗斯完成以产业结构优化升级为核心的经济转型以及实现现代化之路充满着许多变数,但政治与社会转型的前期成果无疑为其提供了一定的制度保证。
上述两个历史发展时期的一个共同点,就是政党的利益受到相当程度的制约,国家利益占据主导地位。前一个时期,民众与政府达成一个默契合约,即出让市场经济条件下自由选择的权力换取就业及其他社会福利,政党以政府之名以行政命令配置资源、分配财富,实现了当时条件下的经济赶超。从某种意义上看,苏联当时条件下的国家治理是成功的。随着政治、社会转型的深入与完善,俄罗斯已抛弃了苏联时期全能型国家治理模式,承认不同政党本身的利益,政府、社会与市场三者间的关系得到制度的规约,一个民主型的国家治理模式已现雏形。
苏联解体与俄罗斯全面转型诱因众多,但根本原因在经济方面(5)。当行政命令主导的计划经济体制逐渐沦为唯一执政党少数既得利益者获取利益的工具,扭曲的产业结构安排不但侵蚀民众福利也极大阻碍着国民经济总体质量改善、竞争力提高的时候,放弃这一体制既是必然的选择,也意味着国家治理的彻底失败。
论及苏联的产业结构安排及绩效,除了考察初始条件外,还要考察做出并维持这一安排者的思想逻辑与偏好,这对分析一个全能型政府的国家治理尤为重要。
苏联型中央计划经济体制创立者———党的最高领导人和由唯一执政党组成的政府,都对经济增长率尤其是高于市场经济体(横纵向比)的增长率,以及由增长所支撑的国家经济与军事力量的扩容与提升有着强烈的诉求。另外,领导者的意识中一直将消费品生产、服务部门视为无法创造价值的非生产领域,重生产、轻流通。于是,工业化超前扩张与增长,消费品和农业滞后与被压制的不均衡发展模式成为不二选择。
这一不均衡的产业发展模式在被战争胜利验证的同时,又在20世纪40—50年代传统经济增长理论所主张的避免“低水平均衡陷阱”、政府干预实现工业化的影响下得以强化(6)。事实上,苏联时期的领导者也逐渐意识到了不均衡发展尤其是农业、轻工业极度虚弱对国民生活的消极影响,以及对国家安全的威胁。因此,从1950年代末开始,在领导人的主张下加大了对农业的投资,使1955—1958年间的粮食平均产量大约比1950—1953年高40%,而产量最高的1958年比1950—1953年高60%。1970年代前后,在产业结构无法摆脱运行路径、民众日常生活无以为继之际,领导者一方面以优惠政策鼓励农民耕种自留地及城镇居民耕种城乡结合部的土地,以保证日常所需(见表1);一方面容忍曾被计划经济意识形态所严厉禁止的私人经济活动(7)。这些夹缝中生存的措施,缓解了经济与社会紧张的局势,一定程度上缓和了民众对政党(政府)执政合法性的质疑,但根本问题并未得到解决。
在苏联体制运行圈外,1970年代初,世界能源危机促成的科技革命带动了欧美其他国家产业优化与升级。但苏联凭借其资源优势大量出口石油,1974—1984年仅从石油及石油产品出口获得的收入就达1760亿卢布,合2700亿～3200亿美元[8]。大量的石油美元收入掩盖了1970年代中后期经济的停滞与衰退,也迟滞了产业结构调整。退一步讲,即使没有石油美元,已僵化的计划经济体制不愿也无力对科技革命做出积极应对。因为长期、扭曲的产业结构安排已孕育出产业结构既得利益集团,这个集团既包括中央及各部委的官僚管理者、军方上下,也包括没有话语权的重工尤其是军工企业的从业者,产业结构的调整会不同程度地损害这一集团的利益,所以他们会以政府甚或国家利益之名阻碍产业结构的调整。
在业已僵化的计划经济体制下,企业所面临的激励并非来自市场竞争与多样化的需求,而是要竭力去完成或超额完成国家的指令性计划生产指标,完全没有创新的意识与动力。
苏联低效的经济运行模式、落后的产业结构,对内无法满足国民最低的生活与日常所需,对外无力参与全球竞争。“加速战略”试图在加速科技进步、调整经济结构、提高管理效率和集约化生产的基础上,实现苏维埃政权建立后从未有过的经济规模与速度。然而,落后的国家治理此时已无法为这一战略提供有效的制度保证,一场由经济发展与增长模式调整引发的大规模制度变迁完结了苏式全能型国家治理模式。
1990年代初的全面转型,使政府、市场与社会间的关系在俄罗斯获得了被重新认知的机会。在“华盛顿共识”的引导下,全能型国家治理模式被放弃,社会进入自由放任状态。由于转型之初的俄罗斯社会并不具备共识所要求的基本制度条件与环境,经济规模与总量缩减引发了结构相对合理的变化(见表2、表3、表4)。表面上看,转型缓解了计划经济体制下结构失衡的矛盾,但实质上是政府管理缺位、产业政策缺失、国家治理羸弱在产业结构上的体现,这也使俄罗斯一度沦为世界经济原材料供应商。
在国家治理问题上,如果说叶利钦时代因缺乏完备的制度基础致使激进变革破旧有余立新不足,政府演变为少数利益集团代言人,国家丧失了协调经济转型与经济发展能力,最终陷入秩序崩溃和经济衰退泥淖的话[9],那么经过普京两任三期的治理,俄罗斯在支付巨大的制度变迁成本后,政府、社会与市场三者已基本进入良性循环状态。
普京主政以来,先后整饬干预政府政策取向、扰乱国家经济秩序的金融寡头,理顺中央与地方的关系;同时修缮政党法,在确立联邦中央威权的同时,以立法的形式确保政府由各政党、各社会团体、各社会阶层和全体国民选出的利益代言人组成,是代行各方利益进行国家治理的法定行政机构,这就会在很大程度上保证政府制定的各项政策符合国家长远利益与民众福祉的提高。
针对脱胎于计划经济体制且处于转型期企业缺乏竞争力,以及市场经济条件下需求多样化的特点,政府一方面区别对待转型初期形成的金融工业集团,同时组建国家集团公司以加强经济集权,为航空航天、纳米新技术、原子能开发与利用等主导战略性产业的发展提供产业组织上的保障[10];另一方面积极完善企业产权改革与建立现代公司治理体制,扶持中小企业的发展,以增加后转型期微观经济运行的活力。
1998年和2008年两次金融危机对俄罗斯经济转型造成了极大冲击,使其经济结构与发展模式无法适应后工业化社会的弊端暴露无遗。2009年俄罗斯工业生产下降11.8%,国内生产总值下降7.9%,成为自1999年经济止跌回升以来的首次负增长。这一严峻的现实迫使俄罗斯加速实施经普京批准的《2020年前俄罗斯联邦经济长期发展构想》和梅德韦杰夫在2009年11月总统国情咨文中提出的国家经济现代化目标。现代化的突破口,俄罗斯选定了工业尤其是能孕育高效生产工艺和生产精密加工型产品的基础工业,包括航空航天、造船业、能源动力及信息、医疗等领域[11]。俄罗斯为实现这些战略性目标,一方面积极完善基础设施(制度)建设和进行国际市场开拓,一方面传统性地以政府产业政策支持主导产业的发展。
俄罗斯曾极力信奉与推行全能主义国家治理模式,资源配置与财富分配主要由政府主导完成,其优势在于可以集中全社会的力量实现国家既定目标,但这往往会排斥社会民众的利益,久而久之政府专制性权力无界,沦为利益集团的工具,国家发展偏离正常轨道。
始于1990年代初的转型,使俄罗斯的国家治理模式与资源配置、财富分配方式发生了极大变化。普京所倡导的“市场经济、民主法治与俄罗斯现实”有机结合的国家治理模式已基本成型。虽然普京第三任期内会面临一些前所未有的挑战,但社会发展模式、经济增长方式、国际经济中的定位,这些后转型期的目标则会随着难题的解决愈加清晰。
注释：
(1)这里的主流政治经济思潮是以学界普认的理论比对在苏联及俄罗斯占主导地位的理论,目的是比对出其理论接受与应用过程中的偏差。
(2)产业结构与微观组织间的耦合关系表现在,前者的安排与演进需要后者提供制度与组织上的支持,甚或直接决定着其构造;后者的运行绩效则决定着前者目标实现的方式与程度。
(3)学界贯以“畸形”来描述以产业结构为表征的苏俄经济结构,但“畸形”本身是结果,其成因不仅在于其安排之初面临的约束条件,更重要的是当约束条件变迁后,产业结构没有随之进行调整。而从产业结构面临的初始约束条件考量,苏联优先发展重工业的政策存在着一定程度的合理性。
(4)1926-1940年间,重工业一直占总投资的30%左右、占工业投资的84%,重工业产值增长了18.4倍,整个工业产值增长了10.7倍,苏联实现了工业化建设的目标。
(5)苏联解体是民众对国家认同否认的结果。苏联的国家认同大致由国家意识形态即社会主义认同,以及民族意识认同两部分构成。苏联党政一体、政党代替政府、政府覆盖国家的国家治理模式积弊甚深,苏共权力的瓦解是国家认同的倾斜,即意识形态的下降、民族认同的上升。
(6)这里指1940-1950年代占主流地位的传统经济发展理论,包括哈罗德、多玛、纳尔逊等人的增长模型。虽然这些理论更多的是研究市场经济国家的经济增长问题,但从政府主导经济发展的角度观察,也和苏联经济模式存在一定的共性。
(7)这其中既包括政策允许范围内的商业流通,也包括违法的犯罪经济。
参考文献：
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