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李因才:中非安全合作的突破与挑战

中国总理李克强携夫人访问了非洲四国。有意思的是,去年中国国家主席习近平就任后,首次外访就去了坦桑尼亚、南非和刚果。今年中国总理的首访地也安排在非洲,足以凸现这块日益繁荣的大陆,在中国外交布局中的战略地位。

中非之间的合作起步于政治领域,繁盛于经贸领域。近些年,随着双方关系的迅速发展,长期滞后、刻意受到限制的安全领域的合作也开始浮现。2012年在北京召开的中非合作论坛第五届部长级会议上,时任国家主席的胡锦涛代表中国政府宣布:“中国将发起‘中非和平安全合作伙伴倡议’,深化同非盟和非洲国家在非洲和平安全领域的合作,为非盟在非开展维和行动、常备军建设等提供资金支持,增加为非盟培训和平安全事务官员和维和人员数量。”在会议上发表的《北京行动计划》进一步提出:“在力所能及的范围内对非盟的支持和平行动,‘非洲和平与安全框架’建设,和平与安全领域人员交流与培训,非洲冲突预防、管理与解决以及冲突后重建与发展提供资金和技术支持。”

尽管难以同美、欧对非洲安全事务的参与和影响相提并论,中非之间在这一领域的合作仍取得不少突破和进展。仅就去年而言,中国非洲八个维和区当中的七个,派出了自己的维和部队、军事观察员以及(或者)民事警察。其中赴利比里亚维和警察防暴队,是中国首次向联合国非洲任务区派遣的成建制维和警察防暴队。不仅如此,中国也改变了过去只派遣工兵、后勤、医疗队等的做法,第一次向联合国在马里的维和行动派出了安全部队。

从数据统计来看,中国向联合国利比里亚特派团(联利特派团) 、南苏丹特派团、苏丹达尔富尔混合行动、联合国刚果(金)稳定特派团(联刚稳定团)四个维和特派团,派出的维和部队规模都在200人以上,其中联利特派团中的中国维和部队人数达到了564人。高峰时(11月)中国非洲任务区的各类人数是1589人,最低(12月)也有1160人。

与此同时,北京也加大了对非洲冲突国家和地区建设性介入的力度。自2007年中国政府设立非洲事务特别代表以来,中国非洲和平安全事务中发挥的作用更加积极,更加主动。2013年,中国政府非洲事务特别代表钟建华大使,在非洲来回穿梭十多次,在多个国家进行斡旋调停工作:1月29日出席马里问题捐助方会议,向“非洲领导的驻马里国际支持特派团”提供支持和援助;2月底访问了刚果(金)、卢旺达、布隆迪三国;4月17日会见美国白宫国安会非洲事务高级主任哈里斯,并出席南苏丹经济伙伴论坛;4月23日分别会见苏丹副总统哈吉、外交部次长 奥斯曼以及联合国/非盟达尔富尔问题联合特别代表钱巴斯;5月9日出席索马里问题伦敦会议;10月24-28日,先后访问了塞拉利昂和利比里亚,会见了塞外交部代总司长萨维和利代外长格里斯比。

12月南苏丹爆发冲突,数百名中国石油工人撤离时,钟特使迅速做出反应,当月29至30日,出访南苏丹,就南苏丹局势同基尔总统交换看法,并分别同美国两苏问题特使布斯、美驻南大使苏珊、欧盟非洲事务特使隆多斯就南局势交换意见、协调立场。除了钟特使,中国外交部长王毅在出访埃塞俄比亚时,也专门分别与在埃塞参与和谈的南苏丹冲突双方谈判代表会面,听取双方对当前情况的介绍并分别做促和工作,支持当地各方达成停火协议。

中国尤其支持非盟及非洲其他次区域组织,在该地区和平与安全事务当中的主导作用。2013年,在“中非和平安全合作伙伴倡议”框架下,北京拓展并深化了同非盟在非洲和平与安全领域的合作。中国分别向非盟在苏丹达尔富尔、索马里、马里的维和行动,提供了物资和现汇援助,并加大了对非盟和非洲有关次区域组织在反恐领域的支持与合作。在最惹人关注的南苏丹冲突中,作为最大石油投资国的中国,在派出钟特使赴南苏丹及周边国家促和斡旋的同时,还积极支持非盟以及“东非政府间发展组织”开展调停斡旋工作,并予以能力和资金上的各种支助。

北京对非洲安全事务的积极参与,既是中国能力提升的表现,更与其在非的利益拓展以及大量中国人对非洲事务的深度参与密切相关。2013年,双边贸易额冲破2000亿美元大关,中国连续五年稳居非洲最大贸易伙伴国地位。目前在非洲中国企业多达2500家,签订承包合同金额接近4000亿美元,直接投资存量则超过250亿美元,在非洲中国人也早已突破100万。去年访问非洲期间,习近平反复使用“命运共同体”一词,这一新提法不仅彰显了中国对非的重视和政策倾斜,也突出强调了两者间日益紧密的利益关联。2011年的利比亚撤侨、2011年的苏丹南北分离,以及2013年南苏丹内部爆发的冲突,都让中国人强烈感受到,非洲不再遥远。

非洲安全事务的积极参与,自然对北京之前长期坚持的“不干涉内政”的原则构成挑战。部分源于这种因素,中国目前在安全事务方面的参与仍同美、欧有较大区别:中国更喜欢在多边框架下发挥作用,尤其是透过联合国、非盟以及区域性组织间接发力;在多边机制难以及时奏效时,则更强调外交方面的斡旋和调停,通过北京的政治和经济影响力来施加影响。因而,这也并未对北京坚守的原则构成实质挑战。尤其值得一提的是,北京很多时候并不愿意主动发挥影响力,“被邀请”式参与仍是主要特色。

不过,随着中资企业的扩展和投资的扩大,在介入和权益保护之间,北京将越来越难以超然和轻松。目前,很多投资和企业分布在以国家治理能力弱化为典型特征的“弱国家”,它们是冲突和无序暴力的主要温床。如何协助这些国家强化其治理能力,并在这方面提供更多有效援助,可能不失为解决当前中国在非安全难题的一种办法。

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随着越来越多的资金、人员、商品、企业等进入非洲中国非洲的利益和影响力在与日俱增,但也随之产生一些政治化操作或者“妖魔化”中非关系的论调。

这些存在诸多偏颇和不实之处的指责大致可归结为两种主要论调:其一,中国正在走西方殖民大国的旧路,在非洲大量攫取资源和能源;其二,不附加条件的中国投资和援助助长和支持了非洲国家的腐败和暴政,不利于或扰乱了非洲国家的长远发展。前一种批评是西方国家和非洲一些政治家经常援用的理据,而后一种批评实则是西方国家出于对华在非地位和影响力的大幅提升的无理担忧甚至是恐惧,他们担心中国正利用庞大的投资和援助渠道与西方国家竞争影响力,吸引非洲国家和地区效仿中国发展模式,从而偏离其所规划的西方式道路。

但是,对中非关系的任何深入考察和思考都很容易驳斥这些不实论调。

国务院新闻办公室于2013年8月发布了《中国非洲经贸合作(2013)白皮书》,其中对中国在非投资情况作了介绍。从其公布的投资行业分布可以非常清楚地看到,中国在非的投资资金只有30.6%流向了采矿业。除此之外,还有19.5%流向金融业,16.4%流向建筑业,15.3%流向制造业。此处的数据统计显示,资源富集行业的采矿业并非是中国在非投资的主要方向,第三产业才是最密集区域。多数投资与资源并无多大关系。

中国非洲投资的油田及进口的原油是最经常被批评者援用的理由。目前,非洲地区是仅次于中东的中国第二大原油进口来源地,2013年中国自非进口原油6424万吨,占中国总进口量的22.78%,不过其中有4000万吨来自安哥拉一国。但安哥拉并非非洲地区石油产量和储量最大的国家,根据2012年英国石油公司BP的统计,其储量只占非洲总储量的9.72%。

实际上,非洲石油更大比例的消费市场是在欧美,假如将中国与美国、经济合作组织在非的前十大援助接受国与非洲石油储量分布这两者做一对比,那么就更难将中国在非经贸活动与处心积虑地获取资源和能源挂起钩来。实际上,这种说法无疑是西方国家在自打嘴巴,因为根据这种对比,如果投资、援助可以与资源获取关联的话,那么欧美国家无疑具有更加明显的“新殖民主义”和资源掠夺者的嫌疑!

相反,中国一直是非洲地区经济、社会发展极其重要的贡献者,中国非洲的经济贸易活动以及中非之间的政治交往不仅坚定了非洲自主发展道路的选择,也为非洲“痼疾”提供了完全不同的疗方。

2000年以来,中国政府通过“中非合作论坛”以及双边合作机制,为非洲很多国家提供了其发展过程中迫切需要的资金和技术。2012年,中国在兑现向非洲提供150亿美元优惠性质贷款的基础上,再次承诺,三年间再向非洲提供200亿美元贷款额度,重点支持双方在非洲基础设施建设、农业、制造业、中小企业发展等领域开展合作。中非合作论坛同时还设立了“中非发展基金”和“非洲中小企业发展专项贷款”,截至2012年底,前者已在非洲30个国家投资61个项目,决策投资额23.85亿美元,并已对53个项目实际投资18.06亿美元。后一专项贷款累计承诺贷款12.13亿美元,已签合同金额10.28亿美元。

中国对非援助具有发展先导的特征,尤其是中国非洲大量展开的基础设施建设和优势产业开发,对加快非洲的“国家化”进程具有难以忽视的重要作用,也为非洲国家的经济起飞奠定了重要基础。与此同时,中国援助也并非像有些批评者所认为的那样,助长了一些国家的腐败,实际上,由于大量援助资金直接通过中国进出口银行发放给了施工方或项目执行单位,这一操作模式实则减少了腐败的渠道和发生几率,并提高了援助的效率。

非洲发展的中国角色》一文来源:《东方早报》。

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