一、引言
中国科学院发布的《2012年中国新型城市化报告》显示，我国2011年城市率已达到51.3%，城市人口占总人口的比例超过农村地区，城市成为我国经济社会发展的主导区域。[1]联合国发布的《世界城市化展望(2011)》也显示，中国是城市化速度最快的地区之一，城市化年均增长率超过了1%。[2]考虑到庞大的人口基数，我国正在经历着人类历史上速度最快、规模最大的城镇化进程。按照美国城市地理学家诺瑟姆关于城市化三阶段的划分，我国仍处于城镇化加速发展的阶段，城镇化快速发展的趋势还将持续一段时间，预计2020年城镇化率将达到60%左右，2030年将达到70%，届时城市人口将会增加3亿多人。由于我国城镇化所用时间与西方发达国家相比大大压缩，各方面因素发展的不平衡产生了一系列复杂的社会问题，继续推进城镇化面临着巨大的挑战和风险。陆大道院士课题组认为我国城市化进程正处于一个“大跃进”和空间扩展失控状态。[3]我国正采取各种政策措施来解决城镇化中的危机，却始终未能走出“老问题未解决、新问题又产生、新旧问题叠加”的现实困境。
党的十八大将“推进城镇化为重点”作为我国经济社会发展的战略抉择，并将“城镇化质量明显提高”作为具体要求，指出“城乡发展一体化”是解决三农问题的根本途径，有序、健康、科学地推进我国的城镇化进程。在新的历史起点上，我国城镇化不能单纯地追求“数字增长”，必须做到速度与质量的统一，保证城镇化又好又快地发展，走“新型城镇化”的发展道路。借鉴世界城市化的基本经验，反思我国快速城镇化进程中存在的各类风险，从城市发展转型的角度，探索推动我国城镇化由外延式扩张向内涵式发展的基本路径。
二、城市化与社会风险的国外经验回顾
古典经济学认为城市化是社会分工的结果，专业分工必将带来产业和人口的集聚，城市化可以促进城市和乡村共同繁荣。该学派认为随着专业分工的进一步演化，交易效率的持续提高，城乡二元结构就会消失，城乡之间生产力、商业化程度以及收入机会也会均等。[4]这属于一种静态的分析范式，外部条件和相关制度环境被严格地限定。在各国城市化进程中，经济利益、资源要素以及公民的权利身份均受到了社会制度和其他环境因素的影响，城市化在时空维度上表现出了剧烈的风险和冲突，社会运行面临着极为不确定的结构性压力。在人类社会，快速变迁必然引起整个社会秩序的重新调整，并很可能引起社会的剧烈分化与整合，尤其值得关注的是迅速的演化并非按照理性的前进方向运行，其中蕴含的风险将会引起社会的巨大动荡与冲突。因此，西方学者亨廷顿指出城市化的结果意味着稳定，过程却滋生着社会秩序的动荡与不确定性。[5]
从发达国家城市化的经验来看，城市化意味着社会的转型，原有的社会制度、社会关系以及社会秩序不断被瓦解，新的社会阶层在逐步形成。弗里德曼等认为，城市化最主要后果就是社会势力的分裂和两极分化。[6]在城市化进程中，逐步形成一些贫民区，欧美许多地方存在这样的问题，贫困社区中充满着社会两极分化和社会排斥。“法国城”和美国贫民窟都被视为最“危险的地方”，在那里暴力犯罪和群体对抗制造了社会的恐惧和不安。[7]与此同时，失业率增加、贫困现象日益严重，出现了弱势群体在空间的集聚，在财富和贫困状况方面仍然存在着显著且不断扩大的差异。[8]城市非正规就业是大量社会群体生存的载体，非正规就业对于个体的生存是脆弱的，社会的底层由此而形成，并进而传导到社会运行中去。[9]城市化制造了财富，掌握财富的人逐步形成社会上层，贫困与失业者是社会底层的代表，阶层之间的抗争导致社会的不稳定以及社会运行的风险。
从发展中国家城市化，特别是拉美城市化的经验来看，失序的城市化使其陷入了“中等收入陷阱”。发展中国家快速城市化造成大量的农村人口向城市转移，面临的最大社会问题就是就业不足。[10]格里尔逊认为，贫困和就业问题是发展中国家城市化进程中整个危机系统中最为敏感的部分，容易引发大量的次生社会风险和冲突事件。[11]拉丁美洲是发展中国家中城市化推进较早的地区之一，贫民窟和收入分配差距扩大是拉美国家快速城市化面临的主要问题。在拉丁美洲，收入分配不公和基尼系数居偏高成为城市化进程中的社会顽疾。[12]以土地分配为例，拉丁美洲国家在历史上形成了大地产土地制度，不公平的土地分配制度已成为许多拉美国家冲突的主要因素。[13]在拉美城市化进程中，许多国家形成了“超级城市”，而贫民窟是这些城市的特殊景观。[14]贫民窟的城市居民大多在非正规部门就业，因贫困和失业而引发的暴力事件难以从根本上治理。[15]
非洲一些国家正在经历快速城市化，城乡差距扩大、资源争夺、宗教和民族冲突使得这一地区的城市化进程充满风险。非洲地区是人口、资源、环境之间关系较为脆弱地区，人口迅速向城市集中，加剧了人口、资源、环境之间的矛盾，特别是对稀缺资源的争夺造成了社会极端的不稳定。[16]与亚洲和拉美部分国家不同，非洲国家城市化与工业化严重脱节，工业不能为城市化提供基本的支撑，城市出现了大量的游民阶层，成为非洲国家持续动荡的根源。[17]而且由于缺乏制度化的解决路径，一些非洲国家陷入失业、贫困与暴力的恶性循环境地。曼瑞图指出，非洲国家的快速城市化促使持有不同宗教价值观念的种族涌入城市，种族间身份不认同而发生暴力冲突。由于政府治理能力的低下，种族间的冲突甚至演化为可怕的武装冲突。[18]
从世界城市化的经验来看，发达国家城市化经历的时间跨度长，工业化基础好，走上了城市稳定发展的道路;发展中国家缺乏这样的机遇和空间，经济基础较为薄弱，社会问题极为复杂，城市发展面临着更大的不确定性。由于具体的国情不同，中国快速城镇化的社会风险较为独特。随着制度系统的转型和变迁，快速城镇化的风险不断演变，已成为经济社会发展中的一个关键问题。
三、我国快速城镇化面临的主要风险
从时间、过程和形式三个维度看，我国城镇化具有独特的特征，主要表现为时间高度压缩、过程行政主导以及内容极为复杂。由于上述原因，我国城镇化的动力机制、发展机制以及稳定机制存在着巨大的潜在风险，主要表现为以下五个方面。
(一)市场化动力不足的风险。在我国，地方政府在很大程度上主导了城镇化进程，行政化力量在城市发展中发挥着极为重要的作用，市场化的自发力量发育得不够充分。首先，城市空间过度扩张，“摊饼式”的城市发展模式有很大的不确定性。由于地方政府对土地财政的过度依赖，其推动城市建设的动机十分明显。地方政府过多地介入了城市扩张的过程，城镇化缺乏内在的动力机制，违背了城市发展的一般规律，不利于城市的可持续健康发展。其次，注重城镇化的外在形象，忽视城市发展的内涵质量，旧城改造存在政绩工程的痕迹。旧城改造是合理规划城市布局、完善城市空间结构、提升城市内部功能的重要手段。但不少地区在城市改造升级过程中，行政强制拆迁与市场化运作相背离，政府、开发商和居民存在着多重利益冲突。特别是行政官员在旧城改造中存在着提升政绩的动机，旧城改造未能实现城市的空间演替和发展。再次，城市产业发展不够充分，城市发展产业支撑能力不够强。近年来，我国中西部地区城镇化推进较快，部分中小城市盲目地发展房地产业，而工业化基础十分薄弱，产业结构较为单一，且区域间产业结构高度趋同。部分地区存在“过度城镇化”现象，被形象地称之为“空城”、“鬼城”。最后，地方债务恶化的风险。地方政府通过城市投融资平台，以各种形式参与城市基础设施建设，地方债务规模庞大且风险越来越大。
(二)城乡发展差距拉大的风险。由于城乡二元分割等因素，我国城乡发展差距不断拉大，存在着对立和发展失衡的巨大风险。首先，城乡发展差距直观地表现为城乡居民收入的差距。根据国家统计局公布的数据，1983年城乡居民家庭人均纯收入比率为1.82，2011年城乡居民收入比为 3.12，人均收入差距高达14832元，城乡居民收入差距不断扩大。[19]其次，城乡发展差距隐蔽性地表现为城乡公共产品和服务方面的差距。农村居民在受教育程度、医疗服务、社会保障等诸多方面与城镇居民有很大的差别，农村地区基础设施等公共产品供给水平与城镇地区也有很大差距。再次，在城镇化快速推进过程中，存在着忽视农村地区经济利益的行为。与计划经济时代国家理性地城市抽取农村资源服务于国家的非均衡发展战略不同，在市场经济条件下，城市对农村资源的挤占在城乡二元制度框架和市场规律的双重作用下变得更为严重。 [20]最后，农村地区由于财政投入不足和资源要素过度“非农化”，农村社会及其共同体开始加速萎缩，呈现出塌陷和加速衰落的迹象，面临着丧失维持自我发展能力的危险。近年来，国家加大了对农村地区的财政投入和政策支持，农村衰落趋势有所缓解，农民收入不断增加，城乡发展失衡的局面逐步得到扭转，但差距仍然很大。城乡差距的持续扩大和城乡对立关系的加深使得在城镇化高速推进过程中面临着城乡区域发展失衡的风险。
(三)农民市民化进程缓慢的风险。农民市民化是城乡融合的必然要求。近年来，我国加快推进农民市民化进程，不断破解城乡二元结构和农民进城困难等问题。但农民工市民化进程依然十分缓慢，阻滞了城乡融合和一体化发展。首先，农民工未能享受到与市民同等的基本权利，在融入城市过程中遭遇到了较大的权利不公平。农民工是制度性歧视的结果，“身份属性”取代“社会属性”，农民和市民拥有不同的社会权利，使得他们在城市中处境艰难。由于知识和技能的缺乏，农民工主要在非正规部门就业，从事临时性职业以维持生存，无法实现从农民向市民身份的转变。其次，土地城镇化快于人口城镇化是我国城镇化的典型特征，城镇化进程中产生了大量的失地农民。征地过程中农民土地权益没有得到有效地保障，缺少后续安置就业保障工作，失地农民市民化面临着一系列制度障碍。由于征地补偿不合理、再就业不足、社会保障缺乏等原因，部分被征地农民在城镇化中获益较少，原有安全条件被破坏，新的安全保障方式尚未建立起来，失地农民逐渐沦为边缘群体。在城乡结合部和城中村地区，清晰地反映出我国城乡融合中失地农民带来的风险和挑战。最后，在推动城乡一体化进程中，部分地区采取简单地消灭农村的做法，没有充分考虑到农村地区的功能定位和生产发展的现状，人为地推动农民集中居住、修建农村新社区等工程，产生了农民“被动城镇化”等问题。
(四)城市结构发展失衡的风险。城市发展需要良好的结构，以充分发挥城市产业集聚、经济辐射、要素流通以及居住方便等功能。由于缺乏科学合理的规划和有效的控制，我国城市发展存在结构失衡的风险，主要表现为区域城市等级规模结构失衡和大城市内部空间结构失衡两个方面。首先，区域城市等级规模结构不合理，大、中、小城市发展失衡。超级大城市加速膨胀，大城市和中型城市发展比较迅速，而次级小型城市发展较为落后，特别是县域小城镇发展滞后，中心城镇建设面临着体制机制不畅、资源约束大等难题。[21]城市规模梯度结构失衡，没有建立起空间社会分工和要素流动体系，区域城市带和城市圈的整合程度较低，“一城独大”的结构性问题极为突出。区域城镇化发展不协调，大、中、小城市缺少协同发展机制。其次，大城市内部空间结构发展失衡，工业、商业、金融和居住等功能分区不明显，公共设施布局不合理，城市综合经济社会效益比较低。我国大城市主要以“单中心”格局为主，制约了城市的辐射带动功能，不同功能区间缺乏相互联动的机制，中心城市的拉动作用不明显。由于缺乏合理规划和科学控制，城区空间无序蔓延，城市空间的结构和功能严重错位。公共服务设施的空间布局不合理，主要集中在中心城区，导致人口向城区过度集中，工作地和居住地的分离给城市运行造成了诸多负面影响。
(五)社会冲突加剧的风险。随着城镇化推进速度的加快，潜在的社会摩擦和利益冲突逐步显性化。首先，要素产权类冲突。我国的要素产权制度较为模糊，缺乏不同主体之间的利益分配和协调机制，在土地征用、城区扩建、旧城改造过程中引发了大量的冲突事件。近年来，因产权流转不合理引起的信访案件数量大幅攀升。在城市拆迁中，以极端的“钉子户”形式甚至群体性事件方式出现的抗争行为频繁发生，引起了媒体和公众的广泛关注，对社会心理和氛围带来了一定程度的消极影响。其次，弱势群体权利抗争事件。在城镇化进程中，农民工权利意识不断崛起，弱势群体的社会期望不断提高，身份权利的差异导致了群体社会心理逐渐失衡，相对剥夺感和社会不满情绪增加，成为诱发社会冲突事件的重要根源。再次，城市基础设施建设过程中的邻避冲突事件增多。随着城市规模增大，城市生活垃圾、废水排污等环境问题十分突出。在环境公共设施修建过程中，项目建设地较多地承担了负外部性的成本，当地社区居民通过集体行动迫使公共部门改变公共设施选址。由于政府和社区居民信息沟通不畅，社区居民集体行为容易演变为群体性事件。最后，城市社会治安形势不容乐观。社会结构更加复杂化，利益主体更为多元化，违法暴力犯罪活动等城市问题增多，给城市社会治安构成了巨大挑战。
四、当前我国城市治理的现实困境
我国快速城镇化进程中的各类风险极大地影响到了城市发展的可持续性。由于缺乏有效的调节机制，这些风险逐步显性化，演变为城市治理中的现实问题。概括起来，主要表现为以下四个方面。
(一)公共产品和服务的提供缺少市场化和社会力量参与，供给和需求之间存在很大张力。在现有条件下，民间资本进入教育、医疗服务和基础设施建设等行业的门槛较高，缺少相关的政策支持，公共服务和基础设施投资渠道比较单一，政府财政负担较为沉重。城市社区治理的自治程度较低，居民通过自主治理方式提供公共服务的内生力量不足，政府包揽了大量社区公共事务。政府重视城镇建设对经济发展的投资拉动作用，忽视了基本公共服务的资金投入，从而造成公共产品供给不足和服务质量不高等问题。此外，城市公共部门在提供公共服务时，往往偏离了公共利益的价值取向，在基本公共服务资源供给不足现象之外，还存在着公共服务供给“贵族化”的趋势。当前，我国城市基础设施的建设、管理、运营以及维护等体制机制还极为不完善，保障支撑能力较为脆弱。
(二)城乡“制度福利”、“政策攀比”问题严重，农民工、失地农民等流动人口的社会管理问题突出。城市治理政策在地区之间、人群之间缺乏统一性，政策性福利的不一致引起了政策攀比现象，面临着严重的利益分配冲突问题。由于公共政策缺乏连续性和稳定性，不能调节和适应迅速变化的情况，城市治理陷入政策失效的尴尬境地。大批进城的农村人口难以融入城市生活，仅能暂时寄居在城市角落，给城市治理造成了很大的困境，公共部门无法及时地响应流动人口的公共服务需求。因此，流动群体融不进城市也回不去农村，如何满足农民工在就业、子女教育、基本医疗、公共住房等方面的需求成为城市管理部门亟待解决的问题。我国还未建立流动人口管理的有效制度，在流动人口聚集的城乡结合部及城中村地区，社会秩序十分混乱，社会矛盾和冲突较为严重。
(三)城市结构和功能不相匹配，大城市的“城市病”问题突出。在现有城市等级体系下，资源由大城市流向小城镇，大中小城市未能协调发展，最终限制了大城市的功能和小城镇的发展。由于县域中心城镇发展滞后，农民不能够就地市民化，增加了农民的进城成本。大城市内部空间规划的不合理，导致工业、商业、金融和居住等空间的功能较低，不利于城市持续发展和有效治理。由于人口过渡涌入，出现了人口膨胀、交通拥堵、环境恶化和资源短缺等城市病，影响了城市的健康发展，给城市生产和居民生活造成极大的不便。[22]道路、交通等城市设施不能适应不断增加的人流、车流和物流，交通拥堵问题在许多大、中城市普遍存在，成为制约城市发展的薄弱环节;环境污染日益严重，危及到居民的健康安全。城市污水处理、供水、供电、供暖等设施规划不合理等问题也比较严重。
(四)突发性公共事件频发，城市治理的成本增加。随着我国城市流动性增强，因洪水、交通事故、环境污染等原因导致的突发性危机事件增多。在预警机制极不健全的情形下，缺乏突发事件预防和治理的良好平台与工具，往往造成城市局部或者大面积瘫痪，给城市治理留下了后遗症，长期地影响城市功能的发挥。极端维权、官民冲突等引发的群体性事件常常演变为“社会泄愤”事件，集体情绪失控后诱发了各类失范、失控行为，严重地破坏了城市社会的秩序。这类群体事件的消极影响经新闻媒体、互联网络传播后，给政府权威和形象造成了很大的负面效应，政府、社会和公众之间的信任关系减弱和沟通渠道更加不畅。在处理各类突发事件中，城市管理部门付出了巨大的经济和社会成本，一些极端事件更是暴露了城市管理的体制性问题。
反思我国快速城镇化已经走过的道路，不是为了反对城镇化，而是总结我国城镇化的经验和教训。化解我国城镇化进程中的风险和现实困境，需加快推进城市治理转型，实现促进市场化、增强公共性和制度创新的有机统一。
(一)在经济领域，由行政主导向市场驱动转变，尊重市场机制在城镇发展中的决定性作用。首先，统筹城乡两个市场，促进资源要素合理、有序流动，完善市场交易的价格机制。破解城乡二元结构体制，实现城市和乡村两个市场有效对接，促使资源要素在城乡之间双向流动。随着城镇化向乡村延伸，资源要素价值不断增加且非农化速度加快，应建立起合理的经济利益补偿机制，充分地保障农民的利益。其次，不断完善城市经营市场化运作机制，弱化行政力量在城市建设和开发中的作用，建立起政府、商业主体、社会公众之间合作和讨价还价的渠道。禁止通过行政征用、行政强制、行政拆迁等方式在城市开发中谋取利益，规范政府行政行为，构建起符合政府、企业、公民三者之间的利益协商机制，保证城市开发的科学性和合理性，搭建起城市开发的市场化渠道。明晰城市建设公共利益的边界，防止借公共利益之名义搞商业性城市开发。最后，继续推进新型工业化进程，因地制宜，合理布局城市产业结构，培育具有地方特色的主导产业。抑制部分地区城镇化“大跃进”的现象，没有产业作为依托的城市发展模式将会带来巨大灾难，造成土地等资源的极大浪费;应规范房地产业的发展，房地产业关联性极强，泡沫繁荣背后的经济次生风险不可估量;部分城镇化过快的中西部地区，应加强区域间合作，加快产业发展，逐步化解“过度城镇化”问题。
(二)在社会领域，强调政府向公共利益和公共性回归，构建“强化公共服务型”政府，更好地发挥政府的作用。城镇化改变了城市的人口规模、社会结构和居民的生活方式，公共服务和基础设施面临着新的挑战，不同人群间的公共服务需求异质性很大，公共部门很难平衡不同主体之间的需求，出现了基本权利分享不公平的问题。首先，不断提高城市公共服务供给水平，满足流动人口的基本需求，防止公共服务“贵族化”的倾向。由于城市人口的急剧增加，教育、医疗、卫生等基本公共服务供给紧张，应不断增加和完善公共服务的供给数量与方式，着力解决好农民工等城市流动人群的基本公共服务需求问题。充分地保障城市流动人口的生存条件，使其分享城市发展的成果。其次，探索城市社区管理的新机制，以社区为载体，增强公共部门对社会公众需求的回应性。借鉴西方发达国家城市化的经验，结合我国具体国情，加强城市社区建设，提高城市社区的自主治理能力，健全我国社区管理的基本制度，允许志愿者参与城市社区事务，形成政府、社区、志愿者等多主体合作治理的模式，更好地满足市民的需求。最后，完善公民参与的制度化渠道，搭建政府、社会、公民协作治理的制度化平台，引导和发展各类民间性社会组织，进一步优化社会组织发展的政策环境，鼓励和支持社会组织参与提供公共服务，激发社会组织的活力。
(三)加快制度建设和创新，推动以人为本的城镇化进程，科学合理地推进农业转移人口市民化进程。城镇化是农业人口转向非农产业就业并向城镇聚集的过程，应当让农民同市民一样分享城市发展的物质文明和精神文明的成果，坚持以人为本的发展理念，避免人为的“造城运动”。在城乡二元分割体制下，必须以制度建设和创新的方式来推动“人的城镇化”。从农民市民身份转变角度看，我国需要从以下几个方面实现制度创新：首先，建立符合资源要素自由流动的市场制度，特别是经济交易中的产权制度、利益分配制度。适度调整和健全现有的土地产权制度，减少土地对农民进入城市的束缚，保证农民进入城市后拥有自由地处置土地的权利，以换取进入城市生活的物质条件，做到土地城镇化和人口城镇化的基本统一。其次，从根本上消除“城乡有别”的社会制度，保障农民、农民工的基本权利，破除城乡二元结构体制。破除城市偏向的非均衡发展策略，它已不适应经济社会发展的形势。解决城市流动群体在社会地位、基本权利上不平等的问题，降低其因为社会不公而感受到的“相对剥夺感”。我国应加快推进户籍制度改革，切实保护农民工及其子女的权利，让其顺利融入城市社会。最后，尊重农民进城意愿，防止发生强制性赶农民进城的现象，统筹城乡发展，建立体化发展的体制机制。
(四)引导和控制城市发展布局与结构，优化城市等级规模体系和完善大城市空间结构，科学地规划城市基础设施。首先，构建起大、中、小城市协调发展的结构体系，不断优化城镇规模等级结构，限制超级大城市的发展规模，在大城市边缘发展卫星城市。重点发展中小城市，特别是加快推进县域中心小城镇建设，实现大中小城市和小城镇协调发展，实现农民就地城镇化。结合区域具体情况，将集中型城镇化和分散型城镇化结合起来，缩小地区城市发展差距，促进区域协调平衡发展。其次，着力构建城市带、城市圈、城市群和大都市区等城市网络，形成“多中心、组团式”区域城市发展格局，充分发挥城市群生产集聚的规模效应。通过基础设施对接、信息共享等方式，加强区域城市间的协作和要素流通，实现产业分工、功能互补，增强城市的辐射带动作用。再次，完善大城市的内部空间，结合区位条件和整体布局，科学地划分城市功能区，做到土地资源集约高效利用，将城市的各种要素有机地结合起来。最后，从长远角度出发，合理地规划和布局城市公共服务和基础设施。科学地确定学校、医疗等公共服务机构的选址，做到布局结构的空间优化，促进市民生活便利化。道路基础设施建设应考虑到城市不断增加的人流、物流和车流等因素，切忌只顾解决眼前问题而忽视长远发展。加快智慧城市建设，着力解决道路交通拥挤等现代城市病。
(五)构建起灵活科学的城市突发事件预警机制，加强政府和市民的沟通和互动，提高城市治理的制度化和科学化水平。突发性自然灾害使城市基础设施规划和建设中的问题暴露无遗，应建立起危机事件的预警平台，降低突发因素对城市运转造成的不利影响。正确处理涉及到城市流动人口的群体性事件，保障弱势群体的生存权利，防止泄愤事件和执法冲突事件的发生，增强政府和民众之间的信任。在现代城市治理中，应打破计划经济遗留下来的条块分割管理模式，建立政府和公众以及政府部门间的沟通和协调机制。增强城市治理政策的连续性、统一性和稳定性，制定系统性的配套政策，更好地适应不断变化的环境。政府应对城市发展进行科学化的长期规划，实现城市公共事务治理的制度化、法制化和规范化。建立制度化、动态化、高效化的城市治理模式，降低城市治理的成本，实现政府职能的转变，建设适应城市发展的服务型政府，推进治理体系和治理能力现代化。
六、总结
厘清城镇化与社会风险之间的关系需要一种辩证的研究和分析视角：一方面，城镇化是社会结构变迁的表征现象，传统乡村社会逐渐转变为以城市为主导的城市型社会，使得各种社会问题在城市延伸、演变和集中;另一方面，城镇化是社会转型和变迁的重要推力，因缺乏动态的调适和治理机制去消解社会系统的结构性压力，城镇化也无可避免地催化、放大和制造大量的社会矛盾和冲突。我国快速城镇化给社会转型带来了不可估量的风险，城镇化持续健康地发展面临着诸多不确定性因素。按照西方发达国家的经验，当城镇化进入一个比较高的阶段后，必然推动政府公共治理机制的重构，治理的转型又进一步促进城市的发展。本文主要从市场化、公共性和制度创新等方面阐述了城市治理转型的基本理念，而治理转型包含着结构、主体、职能以及过程等多方面内容，需要理论界进一步探索。
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