构筑我国对外投资促进服务体系是试验区制度创新的主要任务之一。《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》的第二条第二款第四目为此设定了基本框架，为我国企业走出去扫除了重要的制度障碍。但是，上海自贸区企业对外投资依然面临较为严峻的挑战，主要原因在于我国现有对外投资促进体系服务存在较为严重的供给不足并且效率低下。随着我国企业对外投资需求高涨，自贸区应加快改革步伐。美国建立了世界上最有效率和最有保障的对外投资促进服务体系，具有一定的借鉴意义。
现状与问题
对外投资绩效差说明我国投资促进服务供给不足并且效率低下，投资促进服务机构权责不清是产生以上问题的根本原因。
构筑对外投资服务体系是上海自贸区制度创新的主要任务之一。《中国（上海）自由贸易上海自贸区总体方案》第三条第二款明确指出， “（自贸区要）构筑对外投资服务促进体系，改革境外投资管理方式，对境外投资开办企业实行以备案制为主的管理方式，对境外投资一般项目实行备案制，由上海市负责备案管理，提高境外投资便利化程度。创新投资服务促进机制，加强境外投资事后管理和服务，形成多部门共享的信息监测平台，做好对外直接投资统计和年检工作。支持上海自贸区内各类投资主体开展多种形式的境外投资。鼓励在上海自贸区设立专业从事境外股权投资的项目公司，支持有条件的投资者设立境外投资股权投资母基金”。
上海自贸试验区挂牌之后，相关中央政府职能部门以及上海市地方政府及职能部门纷纷从各自部门管理和服务的角度制订政策，先后出台了25个部门支持办法或意见。这些零散的措施是对我国现有投资促进服务体系的修补，不足以形成完善的自贸区对外投资促进服务体系。上海自贸区应当加快改革步伐和力度，以探索在全国范围内“可复制”、“可推广”的制度经验。
自“走出去战略”实施以来，我国企业对外投资绩效并不理想。第一，投资潜力远未得到释放。与其他主要对外投资国家相比，我国OFDI占全球存量比重、占GDP比重以及与FDI的比率都偏低。如果考虑到我国企业对外投资中存在一定规模的虚假海外投资，这三个指标会进一步下降。第二，失败率高、风险大。据美国The Heritage Foundation统计，2005-2012年，我国OFDI遭遇麻烦项目共88个，涉及金额达1988.1亿美元。麻烦项目指后期被监管机构驳回，并最终部分或全部失败的项目，涉及多个行业。第三，整体投资收益率低。据测算，我国对外投资的整体收益率不仅低于美国、日本等发达国家企业境外投资收益率，也低于外商投资在我国的收益率。后者明显违背了资本的基本属性。
对外投资绩效差说明我国投资促进服务供给不足并且效率低下，表现在以下方面。资源配置行政化，例如我国中央财政和地方财政所提供的对外投资合作专项资金，是由地方财政部门和商务部门共同管理并负责发放，容易发生资源错配。资源配置倾向国有大型企业，政策性银行贷款和境内商业银行贷款绝大部分给予了这类企业，形成了以国有企业为主体的境外投资格局，不仅抑制了民营企业“走出去”，也提高了整体的政治风险概率。没有风险保证机制，目前中国出口信用保险公司是唯一承保境外投资政治风险的政策性机构。但由于没有设计代位求偿权，其保险服务覆盖面小（以国有大型企业为主），险别定义模糊，产品设计不合理，理赔难。情报支持问题多，如信息服务偏宏观；缺少与企业或项目密切联系，实用信息少；收费项目多；人员和企业培训少；缺少帮助投资者协同合作，制定长远战略和规划等。税收支持缺乏经济学理性如税收饶让，不完善的税收政策还诱发了企业通过对外投资合理避税。没有支持小企业的专门计划。
投资促进服务机构权责不清是产生以上问题的根本原因。我国对外投资促进机构包括：（1）国务院及其职能部门（国家外汇管理局、中国人民银行、财政部、国资委、发展改革委等）和地方政府及其职能部门；（2）中国出口信用保险公司、国家开发银行、中国进出口银行等政策性专门机构；（3）国际投资促进会、中国国际贸易促进委员会、国际商会等准政府机构。由于权责不清，它们往往从自身管理权和利益出发制定管理办法，或多头管理导致政府在一些地方介入过多过深，或相互推诿致使政府在其他地方介入不足甚至缺位；也造成我国主要以行政手段配置资源，忽视市场机制的有效性；还阻碍了我国投资促进服务体系管理法治化进程。于是，我国投资促进服务体系普遍有着“限制措施多，支持手段少”，“重视管理，轻视服务”，“重视事前审批，轻视事后监管”，“重视国有大型企业，轻视民营中小企业”等现象。
美国经验
美国对外投资促进服务体系基本原则是保证美国对外投资自由、安全和利益，政策资源以市场配置为主，并确保政府出现在市场失灵的地方。
美国对外投资政策于1970年代中期之后才迅速转向自由化。美国对外投资政策的基本原则是保证美国对外投资自由、安全和利益，甚至会因此做出某些特别战略安排。
美国投资促进专门机构分为三类。第一类是管理者，负责制定战略、方针、政策、监督管理并协调国际关系，也提供信息、咨询、培训，举办研讨会、洽谈会等服务。第二类是政府直属政策性专门机构，负责提供直接的财政、金融支持和情报支持，按照公司制运作。第三类是NBER、美国传统基金会等非政府机构，负责建立数据库，进行学术和战略研究等。在众多机构中，只有美国私人海外投资公司（OPIC）作为政府直属机构自负盈亏，通过巧妙的机制设计而最为重要和活跃。
从立法、资金和成本等方面大力支持美国企业对外投资。第一是立法支持，美国有对外投资专门立法和特殊立法，一些行业法中也增加了鼓励企业境外投资的内容。第二是资金支持，包括直接的财政支持如财政补贴、信贷优惠等，金融支持如境外资源开发贷款、境外直接投资贷款、贷款担保、保险及税收支持。第三是绝大部分服务免费，范围从传统的资金和信息服务扩大到承保政治风险、情报咨询、前期费用（可行性评估和准备法律文书等），分担市场开拓和投资试验费用。
美国遵循经济学理性原则制定投资促进政策和提供服务。美国对外投资促进服务体系遵循“资本输出中性”原则，政策资源以市场配置为主，并确保政府出现在市场失灵的地方。因此，美国税法无税收饶让，并增加了CFC条款以限制通过国际投资逃税避税。美国投资促进服务体系的机构设置权责明确，这些机构会尽力提供周到服务，追求投资安全和收益。国际投资促进服务中的市场失灵是指政策差异带来的投资争端和政治风险。对此，美国政府通过签订双边或多边协定并利用国际组织从政治层面加以解决。美国海外投资风险保证制度，赋予OPIC代位求偿权将私人不能承受之政治风险提升到两国政府间关系的高度给予保障。
美国对外投资促进服务体系有两个重要的战略安排，以使企业对外投资符合国家整体利益。一个是商务优先次序原则。美国对外投资促进服务的政策资源配置优先考虑环境、信息、能源、交通运输、卫生保健和金融等领域，甚至借助《谢尔曼反托拉斯法》允许美国资源性行业垄断。另一个是重视小企业，为推动小企业对外投资而采取的主要举措有：设立专门机构，提供专项财政资金、专项贷款和贷款担保，鼓励小企业技术创新，设立小企业海外资讯数据库等。
原则与措施
构筑自贸区对外经贸促进服务体系的关键是要厘清政府和市场的边界，明确机构权责，按照经济规律设计合理的资源配置方式。
从现实基础出发，并借鉴美国经验，构筑上海自贸区投资促进服务体系应当遵循下述三个基本原则：
一要以我国投资促进服务体系和上海自贸区《总体方案》为基础。我国现有对外投资促进服务体系在机构数量、服务范围和内容（涵盖从补助前期费用到后期撤出）、政策支持力度等方面并不输于美国。长期以来，对投资项目、公司主体和汇兑等进行事前核准、审批一度成为企业境外投资的关键障碍。针对这些障碍，2013年上海自贸区改核准审批制为备案制，并加强资金国际流动便利和汇兑便利。上海自贸区还新增递延纳税制度以加强税收支持。这些是构筑上海自贸区对外投资促进服务体系的现实条件。
二要进行机构改革，明确机构权责，厘清政府与市场的边界。自贸区对外投资促进服务机构可重新分类。第一类是中央政府和地方政府的相关职能部门，负责制定政策、监督管理并提供宏观信息服务、培训人员和组织洽谈会等；第二类是政府直属政策性机构，负责落实政策并提供由此产生的服务；第三类是非政府机构负责帮助制定企业协同规划，制定战略和从事学术研究。机构改革须考虑到上海自贸区的有限管辖范围。
三要依据经济规律设计合理的资源配置方式。投资促进服务本质上是一种公共品，理当主要由政府免费提供。这却意味着它成为政府垄断资源，可能造成更大市场扭曲进而降低经济效率。最好采用市场机制来配置以保证服务供给充足和有效率。由于国际投资市场失灵，因此还要做出合理的设计以确保政府出现在市场无法有效发挥作用的地方如国际投资政策协调和政治风险。
遵循上述三个基本原则，构筑上海自贸区企业对外投资促进服务体系可以做如下考虑：
设立（上海）海外私人投资公司（SHOPIC），充当主导的政策性机构。其职责包括：为上海自贸区企业境外投资提供贷款和贷款担保，支持以“走出去”为目的设立的私人投资基金，为境外投资提供政治风险保证，以及寻找海外投资信息并创造机会。SHOPIC是地方政府直属机构，对地方政策目标和发展战略负责，其启动资金来源于地方政府，采取公司制运作并自负盈亏以追求效率最优。
实施海外投资保证机制。境外投资风险保证机制是指以母国政府信誉或信用向对本国境外投资提供政治风险的保障，其核心是代位求偿权，SHOPIC应成为唯一的承保机构。当我国境外企业遇到政治风险时，SHOPIC先行向投资者赔付，然后根据双边或多边投资协定，由SHOPIC取代投资者向东道国政府追偿损失。SHOPIC可以就该业务收取较低费用。至于商业风险，则允许更多保险公司和中信保开展竞争。
转变服务资源分配策略。由政府职能部门直接掌控资源分配改为委托政策性机构运作，促使后者密切联系企业和项目，加强事中和事后监督，积极提供更加微观和具体的情报服务；支持重点从国有大型企业转向对国民经济发展具有战略地位的产业和企业；制定小企业专门支持计划，在财政和信贷等方面给予公平份额等。
完善和加强税负支持。目前税负支持需要完善的地方有：简化税负支持的程序和要求；改分国不分类抵免为分类综合抵免，并允许多层抵免即间接持股也可以抵免；取消税收饶让。上海自贸区还可以补充下列措施：（1）当投资者对使用我国原料或半成品在境外加工后再进口时，仅按附加值征收进口关税；（2）对以获取技术和资源为目的的境外投资免征相关产品进口关税；（3）限制利用境外控股企业避税：当年未分配或未汇回海外投资股息收益应缴所得税，利润分配时不再缴纳。
管理法治化。制定《上海自贸区对外投资法》作为管理和服务境外投资的基本法，对对外投资的目标、主体、形式、支持政策、促进措施、服务机构及其职责等方面做出原则性规定。逐渐补充实施细则及单项法规如“境外投资企业税法”、“对外投资保险法”、“对外投资促进法”等。
最后，利用上海的国际影响力，签订上海自贸区国际投资协定。由于时代原因，绝大部分已有协定忽视了我国企业境外投资的需要；实施风险保证机制的需要。我国尚未同美国和欧盟签订双边投资协议，而它们正成为我国企业境外投资主要目的地，并主导着全球投资自由化谈判。
