土地是城市发展基础和命脉。我国城镇化的快速推进，对土地产生了大量的需求，在十八亿亩耕地红线的硬性约束下，原来单纯依赖土地增量进行城市发展扩张的模式已经难以为继。中央城镇化工作会议提出，推进新型城镇化，要提高土地利用效率，“严控增量，盘活存量”。调查表明，新形势下解决城镇化过程中的土地供需矛盾，应特别重视“盘活”存量，向“土地存量”要“发展增量”。
中央城镇化工作会议指出，要大力提高城镇建设用地利用效率。《国家新型城镇化规划2014-2020》指出，要“建立健全规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享的城镇低效用地再开发激励约束机制，盘活利用现有城镇存量建设用地。建立存量建设用地退出激励机制，推进老城区、旧厂房、城中村的改造和保护性开发，发挥政府土地储备对盘活城镇低效用地的作用。”我国城镇化的实践表明，盘活城镇存量建设用地，释放闲置、低效用地的潜力，已成为破解当前土地资源利用管理困局的不二选择。
为总结全国各地城镇存量用地再开发利用的有益经验，形成全国性政策建议，2013年12月至2014年2月，国家发改委城市和小城镇改革发展中心调研组先后赴浙江省温岭市大溪镇、河南省辉县市、安徽省天长市秦栏镇进行专题调研。本报告旨在总结这些地方在提高工业用地使用效率、促进城镇低效用地再开发、集体建设用地盘活置换等方面的实践经验，分析其在全国的示范价值，并对如何在全国盘活利用存量建设用地提出政策建议。
中国土地勘测规划院指出，存量建设用地在土地占用、开发、处置、收益等多个方面，与新增建设用地存在较大差异：
（一）在土地占用上，新增建设用地由政府垄断，而存量建设用地则分散在各土地使用权人手中
根据我国现行土地用途管制制度和征用制度，政府垄断了农用地转为建设用地的通道，而新增建设用地的主要来源正是农用土地。所以新增建设用地从一开始产生就被政府垄断，且绝大多数是国有建设用地。而存量建设用地不同，它包括国有建设用地和农村集体建设用地，这些建设用地是居民、村民或集体以有偿的方式从政府手中合法取得的，已使用了很长时期。
（二）在土地开发上，新增建设用地开发建设的权利关系相对简单，而存量建设用地再开发面对的权利关系较为复杂
新增建设用地在开发建设前，首先已经划清了政府国有和农村集体所有等关系，产权单一且清晰。而存量建设用地在事实上经过原使用权人的多次转让，再加上国有企业破产、文物保护、产权纠纷等多种遗留问题，权利关系非常复杂。河南开封的一个城中村除了大量当地村民持有集体建设用地外，还有约15%的城镇居民持有建设用地，这些城里人有的没有拿到产权证，但事实上长期居住于此。有的拿到了集体建设用地产权证，甚至还有的通过各种关系拿到了国有大产权证。
（三）在土地处置上，新增建设用地处置权被政府掌握，而存量建设用地使用权掌握在土地使用者手上，政府不能随意处置
存量建设用地使用权人从政府手中有偿获得使用权后，拥有二次转让和处置的权利。在处置形式上，存量建设用地使用权人可以在合法的范围内赠送、转让、置换、出租、抵押。除非明显危及公共利益，政府不仅无权干涉，还有义务积极保护土地使用权人的各项权益。
（四）在土地收益上，新增建设用地出让收益由政府支配，而存量建设用地土地收益则必须兼顾各方
因为政府拥有对新增建设用地的处置权和产权，所以收益权自然由政府支配为主。存量建设用地的收益，原则上大部分也应由原土地使用权人拥有，如果政府想要从土地使用权人手中获取收益，必须以一种合作共赢的方式介入，优先考虑原使用权人、原所有权人（比如集体所有权人）、社会资本的相关利益，同时还要考虑社会整体利益，此过程中政府不宜分享过多权益。
（一）浙江省大溪镇“零地技改”
2010年我国工业用地占城镇建设用地总量的26%，在一些制造业比较发达的城市，这一比例超过了40%。长期以来，工业用地利用效率低，用地粗放现象相当普遍，平均容积率仅0.3-0.6，单位面积产出偏低。近年来浙江省下辖的一些工业大镇，逐步探索出了一条兼顾产业转型和土地集约高效利用的新路子：依托多年来形成的产业基础，在土地零扩张的前提下向空间要地，为传统技术的升级改造提供空间，大幅提高了工业用地的利用效率。浙江省温岭市大溪镇自2008年以来推行的“零地技改”就是其中的典型。
大溪镇的主要做法，一是适当放宽容积率和有条件调低工业绿地配套比例。在符合城市建设、采光、消防、环保等要求的前提下，突破此前规定的容积率上限2.5，并允许企业在补交相应的绿地配套费后，适当降低配套绿地比例；二是大幅减轻企业空间扩容的税费负担。对于拆除重建、加高厂房的企业，政府免收两层以上的厂房配套费，每平方米为60元~80元，并一次性免除气象费等其他收费；三是通过财政补贴鼓励企业更新高质量生产设备。企业购买国内指定的合格品牌设备的，按照总价款的6%予以补贴；购买外国先进设备的，按照总价款的8%予以补贴；四是提供审批和确权颁证服务，尽可能简化审批环节。只要用地来源合法，符合消防安全、建筑结构安全、环境安全，企业就可以获得土地和新增厂房的产权证；五是促进高污染但重要的生产环节向标准工业园区集聚，通过规模化来降低控污成本。
这些措施取得了多方面成效：首先，大幅增加了产业空间，为企业更换生产设备、提高生产效率创造了条件；大批企业不仅扩展了自己的生产部门、更换了先进的生产设备，也极大地改善了企业的办公硬件和形象，为企业整合上下游提供了有利的条件；其次，“零地技改”企业增加了固定资产，增强了抵押融资能力。再次，在维持耕地资源总量不减少的前提下，以更集约的方式促进了地方经济的发展。2008年-2012年，大溪镇的规模以上工业企业亩均产值和亩均税收分别增长了25.8%与51.5%。
（二）河南省辉县市“以毛地置换促旧城改造”
多年来，由于老城相对于郊区往往拿地慢、拿地成本高，地方政府不愿啃旧城改造这块“硬骨头”，而是不断扩大城市边界，通过低价征收、高价出让的方式大搞新城新区建设。这种做法不仅导致用地粗放，造成了大量“空城”“鬼城”，还抬高了农民的进城门槛。有鉴于此，中央城镇化工作会议提出，未来要控制城市发展边界，大幅提高城镇人口密度和土地利用效率。
辉县市位于河南省西北部，是新乡市下辖的县级市，2012年末户籍总人口84万人，常住人口74万人。2008年以来，辉县市为改善老城区面貌，探索毛地置换，采取由政府让利给原住民和企业的方式，引导社会资本参与旧城改造，极大地降低了老城区的土地开发成本，促进了土地的集约节约利用。
辉县市的基本做法，一是限定城市边界，优化空间结构。2008年该市重新修订了城市总体规划，明确市区城市建设用地总量由当年的19.6平方公里增长为2015年的25.5平方公里，7年时间内新增总量不得超过6平方公里。在25.5平方公里内，将工业用地比例由22%削减为8%，居住用地比例由46%调低至38%，而将城市公共设施用地比例由29%大幅增加至50%；二是允许毛地置换，降低旧城改造开发成本。辉县按照1亩地500元的标准将土地公开出让给开发商；然后由开发商支付拆迁补偿费用，并提供安置住房；开发商按市价出售多余的新增房产获取利润；三是创新拆迁补偿方案，有效遏制违建。辉县市提出“房地都补偿，房屋补偿价随楼层递减”的拆迁安置补偿方案。以城关镇为例，无上盖建筑物的宅基地按1∶0.5置换、一层建筑物按1∶1置换、二层建筑物按1∶0.5置换、三层及以上仅按成本价支付货币补偿；四是原地安置，保障原住民分享土地增值收益。允许调高整个项目片区的容积率，并将所有集体建设用地征转为国有建设用地。
辉县市的探索取得了以下成效：首先，守住了城市边界，提高了城镇人口密度。辉县市主城区人口密度由2008年的每平方公里8673人增加到2013年的1.17万人；其次，提高了城市土地利用效率。同样的土地面积可以容纳更多人，城市功能明显更加完善；再次，极大地促进了民间资本参与城市建设。2008年辉县市的城市建设投资14.8亿元，2009年为20亿元，2010年以来连续三年投资都在30亿元左右，绝大部分是来自郑州、江西、山西、河北等地的小地产商通过参与旧城改造完成的；第四，遏制了房价过快上涨，降低了农民进城门槛。2008年，辉县的商品房均价为每平方米1800元，2013年为每平方米2500元。2008年-2013年间，辉县市城区近13万新增人口中，有三分之二是来自下辖乡镇的农村居民。
（三）安徽天长市秦栏镇农民“退宅不退地”与政府“批地不卖地”
我国现行宅基地所实行的福利分配方式虽然有助于保障农民的居住权利，但也产生了很多问题。比如，由于宅基地属于福利分配，村民不占白不占，占了也不愿无偿退出，这导致农村耕地不断被占用。另外，因为政策上不允许宅基地流转，农民在农村的宅基地这项重要财产不能变现，农民无法利用宅基地获取进城的资本，这直接影响了农民进城落户的积极性。
秦栏镇位于安徽省天长市最东部，地处苏皖两省、三市（天长、仪征、高邮）交界处，西距天长市区20公里，东距扬州市区36公里。2013年常住人口5.4万人，其中外来人口1.2万人，工农业总产值135亿元，财政收入1.07亿元。2003年以来，秦栏镇探索宅基地分配方式改革，在镇区按成本价划拨宅基地，吸引了1.2万个农民跨村进入镇区，同时顺利地实现了4000亩宅基地复耕还田，探索出一条既降低农民进镇门槛，又实现了宅基地自愿、有偿退出的新路子。
秦栏镇的基本做法，一是允许农民跨村进入镇规划区建设住房，将宅基地分配与人口进镇需求结合起来。秦栏镇改革了以前只能按组零散批准宅基地的方式，不再把宅基地指标分配到各个村里，而是在镇区集中规划了近1500亩地专用于农民跨村进镇区建房，用于吸引农民进镇定居；二是按成本价划拨建房用地，吸引农民进镇定居。政府以征地成本价划拨宅基地，每户占地128平方米（8×16米），水、电、路、灯、电信、绿化一次配套到位；三是政府在农民自建住房的方式外提供统建住房服务。秦栏镇在镇区另划了600亩地试行政府统建的方式，在办理土地农转用审批后，由政府受农民委托统一建设农民住房，政府只服务不拿收益。与农民自建相比，这样的房屋档次和品位好很多，房产的升值空间更大，而且规划得到了很好的落实；四是利用市场化办法筹集小区基础设施配套资金。对小区周边的商住用地采取招、拍、挂方式公开出让，所得收益补贴农民居住小区的基础设施配套。秦栏镇规划在镇区的2100亩地中专门拿出300亩地用于修建商住两用房让富人购买或投资，镇政府累计获得1.8亿多元的收入，这些收入主要用于完善农民居住小区的公共配套和镇区整体环境和发展产业园区；五是农民进镇必须拆除旧宅并复耕，但退宅不退地。
秦栏镇的探索取得较好的效果：首先，降低了农民进镇居住的成本，促进了人口集聚。农民进镇的门槛始终控制在中等收入农民能承受的水平，自2003年以来，吸引了1.2万个本镇农民进入镇区。镇区常住人口也随着整体环境的改善不断上升，由2003年的1.5万人增加为2013年的3.5万人，目前镇区以占全镇5%的面积，集中了全镇64%的常住人口、80%的工业、90%的商业；其次，实现了宅基地的自愿有偿退出，破解了城乡两头占地难题。所有进镇定居的农民共复耕了4000多亩宅基地，扣除在镇区使用的2100亩，净增了近2000亩耕地，实现了农村宅基地的有偿退出，农民不再城乡两头占地了；再次，增加了农民的财产收益。以农户李池来为例，他家原来的宅基地近2亩，当年连房带地1万元也没人要，现在镇里的房子仅占地128平方米，但由于整体环境和配套好很多，现在连房带地至少能卖40万元。此外，李池来还将宅基地复垦后的2亩地，连同原有的10亩承包地流转给种田大户，按照年租金每亩550斤稻米的市价，加上“粮食直补”等国家补贴，每年可获得9000元土地相关收入。
大溪镇、辉县市、秦栏镇在提高工业用地使用效率、促进城镇低效用地再开发、集体建设用地盘活置换等方面的实践经验，对全国盘活存量建设用地提供了非常有益的启示，比如：土地增值收益要分成，而不是土地增值都归公。存量用地改造要和促进人的城镇化结合起来，和促进本地产业转型升级结合起来。
同时，也要看到，以上三地的探索还有很多有待进一步改进的地方：
1.现有探索缺乏对历史文化传承、完善交通等城市公共服务设施的考虑。从调查的几个地区看，不论是对存量工业用地，还是对城乡存量用地，它们更多偏向于局部的经济利益平衡，在再开发过程中，对历史文化因素的传承和保留不够重视，仍停留在一拆了之或纯投入式的保护的状态；缺乏对城市微观运行比如交通和服务业发展的重视，仍停留在宽广场、大马路的城市建设层次上。甚至有些地方完全以卖地为终极目标，不断压缩教育、治安消防、群众公共文化活动空间。
2.受城乡土地同地不同权限制，集体土地很难纳入合法改造。比如，目前浙江试行的“零地技改”政策，要求土地必须是国有且各类手续要齐全，但包括大溪镇在内的沿海大部分地区有相当部分集体建设用地，在事实上已经长期作为工业用地使用，也创造了产值、税收，带动了非农就业。这些厂房有不少存在安全隐患，亟须更新改造，但却无法进入合法的“零地技改”。
3.未建立起一套新的财税机制，替代城市发展过程中的资金筹集及债务偿还问题。过去几十年，中国的城市建设大量依靠政府的卖地收入，而在上述多地存量建设用地改造经验中，政府必须从土地增值收益中减少分享比例，压缩这方面的收入，城市公共服务设施的配套资金怎么来？比如，辉县市政府每年在保持基本的财政运转、公共服务支出、基础设施建设以及工业园区投入方面的开支不小，2012年约为35亿元，但因为没有搞土地财政，所以在旧城改造过程中的公共基础设施部分的投入只能依靠财税收入和债务融资，这对于经济基础较差的城市来说并不适用。天长市的秦栏镇在后面的改革中也面临着这样的难题，以至于给农民确权颁证的费用都拿不出来。
传统的招拍挂卖地、征收土地出让金的城市发展模式，很容易抬高城市发展门槛、抬高城市房价、提高农民通过购房进入城镇的成本。投资门槛和房价过高，人口就聚不起来，服务业发展的消费基础就无法形成。高标准、高档次的城市建设，也使得中低端服务业发展成本过高，无法形成多层次的服务业体系吸纳就业。因此，存量用地的再开发利用，必须避免传统土地出让模式下的种种弊端，按照中央城镇化工作会议精神中关于大力提高城镇土地利用效率和城镇建成区人口密度的要求，进一步创新：
（一）存量建设用地再开发必须要有新思路，应坚持合作共赢的原则，以构建原住民、社会资本、集体组织、公共利益等多方利益分配机制为核心
存量与增量建设用地产权现状差异决定了，仍用强制低价征用那套办法，不仅行不通，反而会激发更大量的社会矛盾。辉县提出来的思路具有非常重要的价值，政府的利益是个变量、开发商的利益是个常量，在多拿甚至独占存量用地增值收益已明显不现实的情况下，政府必须主动让利才能推进相关工作。做到这一点，习惯了卖地财政的地方政府，必须形成新的角色定位和利益分享意识。
（二）存量建设用地再开发，需要政府提供相应的契约监管、纠纷协调、确权颁证、公共服务设施配套等服务
政府不能独自分享类似新增建设用地的利益，不代表政府可以完全退出，不管不顾甚至放任自流。事实上，政府在这方面还有大量不可替代的责任：一是对历史遗留问题复杂、资产权属关系界定不清的区域，首先由原住民自行划清不同产权主体间的债权债务关系，共同协商化解产权纠纷的解决方案；二是鼓励社会资本注入，自行与原住民协商拆迁事宜，达成双方认可的安置补偿方案；三是监督社会资本与原住民双方契约履行情况、协助处理拆迁补偿纠纷、提供确权颁证等服务；四是着力完善教育、医疗、商业配套、开放空间等公共服务设施，妥善解决因旧城改造而失业的人员的再就业问题。
（三）存量建设用地再开发，必须以改善原使用权人的生产生活质量为核心，绝不能演变成新一轮房地产开发运动
我们在调研过程中也了解到，一些地方仍按照征地拿地的强硬逻辑来推行包括棚户区、城中村之类的旧城改造，本质上是为了赶走原住居民、实现所谓的城市形象改善，然后将地卖给房地产开发商以获取高额土地收益，一些地方对原住民的就业、公共服务、住房过渡等方面考虑太少，甚至大面积压缩老城区学校、治安以及公共活动空间，为的是多腾出些可供政府卖的地，由此造成大量社会矛盾，必须引起足够重视。
（四）探索工业用地上的产业用房可分割转让
目前的工业用地出让、使用政策规定，工业用地上的产业用房只能按整栋的方式办理一个房产证，使用者不能进行产权分割，无法进行转让和再开发。建议允许工业用地厂房可分割转让：一是产权可分割有助于降低改造成本，促进合作开发，大多数工业用地占地较大，一家企业自行改造成本过高，若是能够寻找合作伙伴共同更新改造，利用效率会大大提高；二是产权可分割符合家族式企业升级转型的需要，有不少工业用地是一个家庭的几个兄弟合伙买下的，但经营多年之后，有分开经营的实际需求，不可分割的规定限制了他们各自的发展；三是产权可分割符合新兴业态的空间需求，土地再开发与产业转型升级存在紧密关联，而产业转型升级常常伴随着新业态的出现，这些业态有不少介于传统工业制造和商业之间，需要更加灵活的产业空间。
（五）赋予集体建设用地更多权能，允许使用权人自行参与改造，与国有建设用地享受同等政策
建议允许集体工业厂房也能实施“零地技改”。在符合规划的前提下，允许集体建设用地使用权人在补缴相应税费后自行改造旧村庄、旧厂矿用地。允许通过协议方式转让存量建设用地使用权。支持利用旧厂房、闲置仓库等用地兴办符合规划的服务业，工业用地按商业用地价格补缴土地出让价差后，可直接转变为商业用地。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组 执笔人：黄跃
