话题
缘起
近日，国家发改委、财政部、国土部、住建部等11个部委联合下发国家新型城镇化综合试点通知，此次试点将重点放在镇改市工作，选择镇区人口10万以上的建制镇，开展新型设市模式试点工作，建立行政管理创新和行政成本降低的设市模式，其改革创新的意义显而易见。究竟“镇改市”在推动新型城镇化过程中具有怎样的作用，如何进行“镇改市”？本专栏特约专家发表看法。
强镇改市：新型城镇化改革的突破口
强镇改市将探索行政管理创新和降低行政成本的设市模式，是应对产业集聚对城市化内生需求的关键之举
□谌新民 周文良
《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》将重点选择镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点，是有深层考虑的。强镇改市将探索行政管理创新和降低行政成本的设市模式，这是应对产业集聚对城市化内生需求的关键之举，并将通过完善基本公共服务体系促进农业转移人口尤其是本地农业转移人口市民化。
提高行政管理效能是此项改革的出发点
城镇化的前提是提高资源配置效率。在东南沿海的一些人口10万以上经济发达镇，无论是在经济总量、人口规模还是在城市化程度，均已达到甚至超出内陆省份中等城市的发展水平。由于仍沿用镇级管理模式，导致“上层建筑与经济基础不相适应”的矛盾比较突出，存在“权力与责任不对等”、“财力与事权不匹配”、“小马拉大车”等困境，行政效能受到严重制约。
通过开展建制镇新型设市模式试点，优化行政区划设置和行政层级，遵循城市要求和简化机构联动的原则，有利于探索以转变政府职能为核心，大力推进行政管理体制改革的新模式。在强镇改市后，鼓励其探索设置高效率的建制市与原有村居之间的行政职能部门，并通过向社会购买公共服务、鼓励社区自治、鼓励社会组织参与等方式，探索现代社会治理模式，提高行政效能，降低行政成本。
产业集聚对城市化的需求催生改革动力
城镇化的需求源于内生动力。规模较大的建制镇，其背后一般有较强大的产业支撑。随着产业的集聚发展，必将带动人口向城市集中，特别是农村人口向城市市民的转化。产业与人口的集聚必然内生出对城市化的强大需求，首先是产生对金融、物流、劳动力市场、中介等生产性服务业的强大需求，其次是对购物中心、医院、休闲娱乐等生活性服务业的强大需求。同时，对教育、治安、公共交通等公共服务的需求也将日趋强烈。这样，产业集聚将引导要素集聚，并不断拓展城市地理空间，降低城市化成本，增强城市资源吸附和功能扩散的效应。
通过将经济发达的镇改为市，将为其创建更高层次的发展平台，在更大范围内实现生产要素的优化配置，强化其示范效应、集聚效应、辐射效应，从而为产业发展和城市发展拓展空间。同时，产业和城市的发展，也将为其生产性服务业、生活性服务业以及公共服务发展提供广阔的市场需求和资源基础。因此，将镇区人口10万以上的建制镇改为市，有着强烈的内在动力。
农业转移人口市民化是改革重点
城镇化的核心是人的市民化。将实力较强的建制镇改为市，重点将是推动农业转移人口尤其是本地的农业转移人口市民化。农业转移人口市民化是指农业转移人口在实现职业转变的基础上，获得与城镇户籍居民均等一致的社会身份和权利，能公平公正地享受城镇公共资源和社会福利，全面参与政治、经济、社会和文化生活，实现经济立足、社会接纳、身份认同和文化交融。
将镇区人口10万以上的建制镇改为市，是推动农业转移人口市民化的重要途径。目前，农业转移人口流入地主要集中在东部发达地区和地级以上城市，导致大城市人口过于集中，资源承载力和交通压力临近极限，也未能形成人口分布和城市规模协调发展的格局。强镇改市后，本地农业转移人口就近市民化，可以减少进入城市的居住成本、心理成本和社区融入成本，从而增加其市民化意愿，推动农业转移人口市民化进程。
探索镇改市后公共财政分担机制
城镇化的关键是提升公共服务能力。强镇改市的重点不应放在行政级别的提升上，不应放在行政机构的上下对应上，而应该在提高公共服务能力上下功夫。强镇改市成功与否，取决于能否提供更多和更优质的基本公共服务。因此，镇改市后的政府应该着力在公共教育、就业培训、社会保障、社区治理、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化等领域提供与经济发展相适应的基本公共服务。
不可否认，随着镇改市后大量农业转移人口的流入，新设市政府提供基本公共服务也将面临巨大的财政压力，需要大力进行体制和机制创新，其中，最重要的就是构建农业转移人口市民化成本的分担机制。为此，需要明确政府、企业与个人之间和不同政府部门之间在镇改市后农业转移人口市民化成本分担的责任与义务，需要厘清不同主体在农业转移人口市民化进程中的成本支出责任，通过制度创新，推动社会力量参与农业转移人口市民化成本分担。同时，按照事权与财权相统一的原则，在事权合理划分的基础上建构合理的财政管理体制和财权划分机制，有利于增强镇改市后的财力，确立独立的财政实体，增强政府社会管理和提供公共服务的能力。
谌新民系华南师范大学人力资源研究中心主任、博导
周文良系华南师范大学经济与管理学院博士后、副教授
大镇改市富具改革创新意义
大镇改市，名在改市，实在改革，是撬动和推进新型城镇化的重要杠杆
□白国强
选择镇区人口超过10万的大镇进行“镇改市”试点，是国家最近推行的一种新型设市模式探索。这种探索的实质就是要通过大镇改市的政策创新，强化大镇的城市功能，建设更多功能完备、产业发达、环境优美、生态宜居、个性独特的中小城市，进而牵动新型城镇化发展。其改革创新的意义是显而易见的。但大镇改市必须遵循新型城镇化的发展理念，建立起科学的体制机制，而不应只是简单的行政区划调整。
大镇改市：撬动新型城镇化发展的重要杠杆
大镇改市，名在改市，实在改革，是撬动和推进新型城镇化的重要杠杆，有着特殊的重要意义。
其一，有利于优化城镇体系及村落体系结构。建制镇是我国城镇体系的基础性聚落体系，既联系着较高层次的城市，又直接与农村聚落密切相关，是城镇体系的重要层级。将规模较大的建制镇改为城市建制，有利于完善城镇的产业功能、服务功能和居住功能，适度增加城市数量；同时，引导所在地的村落体系调整，合并和减少规模较小的自然村，促进人口和产业集聚。大镇改市实际上意味着赋予其更为充分的城市建设能力，提升改市大镇的城镇容纳功能，推进其适度规模发展，撬动新型城镇化的整体发展，促进大中小城市协调发展。
其二，有利于克服大镇“体大衣小”、“小马拉大车”的突出矛盾。目前不少大镇在人口规模、经济体量、建成区面积等方面都已达到了设市的标准，管理责任很大；但在行政区划上只是一个建制镇，相应的管理权限、政府财力及公共服务能力等都跟不上发展的需要。因此，遵循城镇成长规律，改镇为市，提升城市功能，扩大其城市管理和公共服务的权限，势在必行。
其三，有利于探索降低城镇化成本和风险的路径，以大镇改市获取更大的改革红利。从“镇改市”试点的内容看，将会在建立异地务工人员市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制、高效能低成本的城市行政管理模式、农村不动产制度的改革完善等方面进行深入的探索，这些试点将有利于探索低成本、低风险的新型城镇化路径，并进而通过基层创新推动国家设市模式、城市行政管理模式和农村不动产管理的顶层设计变革，推动国家的整体改革创新，获取更为广泛的改革红利。
大镇改市须遵循新型城镇化的导向
大镇改市的试点是否促进新型城镇化发展，不在于将“镇政府”的牌子换成“市政府”这一形式，而在于镇改市后的具体行政作为，是否与新型城镇化的发展理念并行不悖。就此而言，关键看四点：一看能否提升镇改市试点地区的公共服务能力。通过镇改市，赋予其更充分的公共服务职能，促进异地务工人员逐步落户城镇，并享有义务教育、医疗、养老、住房等基本公共服务。二看能否摒弃城乡分割的传统城镇化模式。统筹城乡经济社会发展，使城镇化与新农村建设、促进农村人口转移和发展农村经济结合起来，努力实现城乡基本公共服务均等化，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。三看能否节约集约利用资源环境。镇改市后要避免对资源的粗放式利用，集约、节约、高效地利用城乡土地空间，推动实现低排放、低污染、低消耗，促进人口、经济、自然的协调发展。四看能否提升城镇的综合承载能力。要避免人为“造城”和产城分离，促进产城融合发展。充分发挥市场配置资源的基础性作用，协调推动工业集群化、现代服务业规模化和农业现代化；增加市政公用产品和服务供给能力，全面提升城镇的综合承载力。符合以上四点，大体上就是成功的大镇设市试点，就能促进新型城镇化的发展。
大镇改市关键在于具体制度和机制设计
大镇改市试点具有很大的政策创新空间。既涉及上级政府对新的改市大镇的放权，扩大其管理权限；也涉及改市后一系列的经济社会体制机制的综合设计。但上级政府和部门的权力下放或“松绑”是前提，只有赋予“大镇”足够的与其职责相配套的经济社会管理权限，才能促进“镇改市”的顺利运作。也就是说，用大镇改市试点的手段，推动新型城镇化，关键在于“松绑”和归位。为此，一是要赋予改市后的相关大镇更大的经济社会管理权限。“镇改市”将使大镇获得更多的土地使用管理权、行政审批权、财政支配权和事务管理权。特别重要的是，获得更多的作为一个城市政府的财政权力，扩大其财政留存比例，使其财权与事权相匹配。二是探索建立新型城镇化的成本分担机制。一方面要建立异地务工人员市民化成本分担机制，明确政府、企业和个人的成本负担和支出责任。另一方面，要建立多元化的城镇建设投融资机制。在赋予改市后的大镇更大的城市建设成本负担能力的同时，要设计差别化融资模式和偿债机制，理顺价格形成机制和放宽准入条件，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。三是建立城乡资源管理和配置的一体化机制。通过大市，将更大范围乡村地域纳入统一的城乡市场，形成城乡资源管理和配置的一体化机制。特别是要通过加快农村地籍调查，全面推进农村宅基地使用权登记颁证，将农民房屋纳入确权登记颁证范围，从而将农村不动产纳入全国统一的不动产登记体系，这将更有利于城乡资源的同权同价，引导社会资源进一步向乡村地区转移，实现一、二、三产业协调互动，促进城乡经济协调互动发展，将更大范围的乡村地域纳入到新型城镇化的进程。
作者系广州市社会科学院区域经济研究所所长、教授
建构农业转移人口市民化成本分担机制
政府分担显性成本、管理与服务成本，企业分担融入成本，社会组织分担社会成本，农业转移人口分担个人支付成本
□谢建社
农业转移人口市民化是城镇化的核心近日，国家发改委等11个部门联合印发了《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，要求各地城镇就农业转移人口市民化成本分担机制进行探索。
建构政府、企业、社会和个人共同参与市民化成本的分担机制
农业转移人口在城镇化进程中，逐渐分化为两大群体，即可市民化群体和逆市民化群体，他们在城镇化过程中分别体现着显性成本、隐性成本、理性成本、社会成本、服务成本和融入成本。
农业转移人口中的一部分人由于自身文化程度和劳动技能比较高，较快地适应城镇生活，融入城镇的过程比较顺利，成为可市民化群体。他们一旦被城镇接纳，便成为准市民，继而实现身份与身心的双重转换。这是农业转移人口市民化显性成本的体现。
农业转移人口中的另一部分人由于受政府公共服务的排斥与企业分配不公，在融入城镇过程中极为不顺，从一个城镇流动到另一个城镇，成为“漂”一族，使农业转移人口面临着风险成本和社会成本。还有一部分人由于自身的文化程度和技能较低，在城镇化进程中不断受阻，只好回到农村做“新农民”，理性选择的成本在此显得突出。
农业转移人口如果融入不了城镇，既不能成为城镇市民，又退不回农村，长期徘徊在城乡之间，有可能陷进融入城镇与背逆城镇的两难境地。于是，他们中的一部分人因合法的融入城镇之路不通，寻找非正规途径，直至采取不合法的方式而走上了犯罪的道路，成为逆市民化群体。这是隐性成本、犯罪成本的体现。
因此，农业转移人口市民化成本分担机制可以这样设置：政府分担显性成本、管理与服务成本（公共服务支出成本）。农业转移人口市民化应从享受与城市居民同等基本公共服务做起，政府基本公共服务就是农业转移人口市民化所急需，如在义务教育、劳动就业、基本养老、医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本。企业要分担农业转移人口的融入成本，如企业要落实农业转移人口与城镇职工同工同酬制度，加大职工技能培训投入，依法为农业转移人口缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费用等。社会组织参与市民化的社会成本的分担，为农业转移人口提供社会政策咨询、社会服务等。农业转移人口在城镇创造的社会财富、农地流转收益，因此本质上承担了自身市民化的社会成本，同时也分担着隐性成本和教育成本等个人支付成本，积极参加城镇社会保险、职业教育和技能培训等，并按照规定承担相关费用，提升融入城镇社会的能力。
建构中央和地方政府介入市民化公共成本分担机制
随着农业转移人口不断增加，城镇公共建设、环境资源的集约式发展都将带来地方公共支出的增加，地方政府若难以承担城镇化带来的公共成本，就会成为城镇化规划制定和推行的现实阻力。中国特色的城镇化实践说明，农业转移人口市民化的总成本必须建构分担机制，即由中央财政和地方财政分担，流入地政府与流出地政府相互配合、相互支持。中央财政转移支付要与农业转移人口市民化挂钩，中央和地方财政安排转移支付既要考虑常住人口，又要鼓励城市接纳农业转移人口。
第一，建立中央财政专项转移支付制度。中央财政转移支付要与农业转移人口市民化挂钩，给予专项转移支付。这将从根本上实现国家公共资源跟人走的目标，依据人口流入数量进行转移支付。这既是调动地方政府接纳转移人口积极性的手段，也是人口流动市场化的根本要求。农业人口转移支付的计算，过去是与户籍人口规模挂钩，将来应与常住人口规模和接纳农业转移人口规模挂钩，为农业转移人口提供公共服务的财力保障，形成激励接纳农业转移人口的长效机制。
第二，正确处理中央财政与地方财政支付关系。中央财政的一般性转移支付，要考虑地方城镇农业转移人口的公共服务支出成本，与各地吸收和承载农业转移人口的数量挂钩，与地方政府提高农业转移人口基本公共服务均等化水平挂钩。地方财政要以农业转移人口的各项支出为重点，优化财政支出结构，不断增加基本公共服务的投入。
第三，构建财权与事权相匹配的财政机制。农业转移人口市民化的成本分担，迫切需要明确中央和地方的事权，改革税制、透明预算、提高市民化科学效率，建立与市民化相匹配的财政制度，发挥中央和地方两大主体作用，提升地方政府接纳农业转移人口的承载力，逐步实现人均公共财政支出大体相等。
第四，拓展农业转移人口市民化的资金渠道。首先，在国家积极稳妥推进城镇化的背景下，城镇化建设融资将更加倚重债券市场，各银行业金融机构结合城镇化发展的实际需求，加大对城镇化发展中的基础设施建设、产业发展等领域的金融服务的投入。其次，加大地方政府债券支持城镇化建设的力度，依法赋予地方政府适度举债权限，完善现行的地方政府债券制度，探索一般债券与专项债券相结合的地方政府举债融资办法。再次，推广政府与社会资本合作的模式，政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等公开透明方式，吸引社会资本参与农业转移人口市民化的平台建设。
作者系广州大学公共管理学院副院长、教授、社会学博士
宅基地和农房返还符合国家农业发展长远目标 农村不动产登记并非要明确其为农民的“不动产”
□胡 靖
今年7月，由国家发改委、财政部等11个部门联合启动新型城镇化的试点工作。攻坚克难，瞄准了拖延已久的城镇化阻滞问题。其中，关于农民宅基地、农房纳入全国不动产统一登记是一个新亮点。
从根本上消除“二元”社会，熨平城乡社会保障、社会福利上的差距非常关键
城镇化的本质是部分农村居民随着工业化而从农村移居到城镇，其工作由农业转变为工业、服务业，身份也随之由农民转变为市民——即新的市民。因此，原来的农民数量会逐渐缩小，而移居出去的新市民会逐渐增多。这种身份的变化，对农地政策和城镇化政策将产生深刻的影响。城镇化政策必须适应这种农民身份的变化，不能笼统地提“保护农民的权益”，要区分农民、新市民或“候补新市民”。
我国的城镇化阻塞由来已久。自从邓小平1992年视察南方以来，在“发展是硬道理”的旗帜下，很多城市都把经济增长作为第一要务，以致城镇化这一特别需要政府“有所为”的领域被忽略，城镇的基本社会保障和基本福利普遍滞后于工业化，由此导致中国的实际城镇化率，一直在40%以下，到现在，城镇化的欠账严重。这就是这次城镇化试点要求“成本分摊”的大背景，也是宅基地、农房作为不动产登记的大背景。它本质上是要“试点”农民、农村、农业分摊城镇化的责任。但是，农村、农业是不能承担城镇化责任的，从根本上消除“二元”社会，熨平城乡之间在基本的社会保障、社会福利上的差距非常关键，这一举措有助于消除目前大量农民无序流向城市。为此，国家可以全面取消“二元”户籍登记制度，实行全国统一的、平等的居民登记制度、财产登记制度和社会保障的登记制度。这是降低“市民化”成本的第一步。
另外，在城市务工的农民工，一旦签订劳动合同、“符合条件”，他们的工资中就应该包含有养老、医疗、住房、子女教育等内容。如果工资中没有这些内容，则农民工无法履行其责任，也不能“市民化”。目前的难题是，很多城市恰恰是以低工资作为维持城市竞争力的主要手段。也就是说，是在以牺牲城镇化来换取经济增长。这就是城镇化长期阻滞的根本原因之一。
宅基地和农房返还可视为与农业补贴一样的政府购买公共品行为
农村宅基地登记非常必要。目前，农村宅基地面积、权利等非常混乱。在广东，不少农民甚至是在承包地上违建住房，导致农地浪费惊人。但登记并非表明就是要明确其为农民的“不动产”。根据《中华人民共和国宪法》第十条，宅基地是集体所有，并非属于农民。因此，对于宅基地，农民可以长期使用，但不应有财产权。农民在成为新市民以后，其在农村原有的宅基地既然失去了使用意义，就应该返还给村集体。但是，农民退出宅基地，关系到他们的住房保障。因此，必须是在城镇有住房或有住房保障的新市民，政府和村集体才可以要求其退还宅基地。为此，在农村进行不动产登记的同时，还需要建立城乡住房登记的联动机制。在城镇化的政策上，既要避免农民工失去住房保障，又要避免新市民因为政策原因，在城乡同时拥有至少有两份不动产。
城镇化进程中的宅基地返还，非常符合国家农业发展、粮食安全等长远目标，因此，可以视为一种与农业补贴一样的政府购买公共品的行为。这就是对已经“具备条件”的农民，根据农村不动产登记、人口登记等记录，在城市可以获得适当的住房保障补偿。政府可以根据这种“返还”与“补偿”，构建特殊的“产权市场”。
农房也是一个道理。在农村，一幢二层楼的农房直接造价大概在10万—30万元之间，平房应不到10万元。这些农房，农民一般是自用，一旦农民要转卖，就很不值钱，因为在村庄里缺乏销售对象，村里的农民普遍有住房。而同时为了保障村庄资源的整体性，尤其是“18亿亩耕地红线”，国家一定会禁止城市居民购买这种“小产权”房。否则，农村土地市场将陷入一片混乱。所以，对于新市民因为城镇化而遗弃、闲置的农房，国家应以合理的农房造价补偿，新市民在获得造价补偿以后，可以将农房回退给村集体，由村集体进行复垦、或作为建设用地继续使用。农村的农地就可以逐渐走出“细碎化”的困境。
因此，农村宅基地和农房纳入全国统一的不动产登记，可以为城镇化的顺利展开提供科学、准确的依据。但是由于其特殊性，不可以误读。
作者系华南师范大学“三农”与城镇化研究所所长、教授
