中共中央十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革的若干决定》，将科学合理的财税体制确立为国家治理的基础和国家长治久安的制度保障，而预算程序在其中扮演关键角色。在现代社会中，预算程序应被理解为国家治理的最基本、最频繁和最正式的程序，也是现代预算制度的控制、政策、管理和参与功能的基础。在贫困政府迅速转变为富裕政府的背景下，塑造能够正常有效运转的预算程序，比过去任何时候都更加紧要和紧迫。
按支出规模测量，在最近20年中，中国五级政府整体财政规模扩大了近60倍。2014年预算报告显示，中国政府支出总量已超过23万亿元，相当于同期GDP的40%以上。
如果没有严谨、有序和良性运转的预算程序，要在如此大的规模上实现公共资源有效配置是不可想象的。预算程序的正常和有效运转必须满足三个前提条件：完整性、政策与预算的直接联结，以及预算规制的至上性。但是，预算程序出现的黑箱化、碎片化和矮化，在很大程度上破坏了上述三个条件。
异化之一：黑箱化
预算在传统上必须遵循的三项基本原则：年度性（立法机关按年度审批预算）、法治和完整性。完整性要求所有与开支公款有关的政府活动，均应在法定预算程序中进行申报、审查、批准、执行和评估审计。预算程序将预算过程划分为四个阶段：行政部门准备预算；立法机关审查和表决预算；预算执行控制；预算执行评估与审计。完整性原则约束公共资金和政府活动遵循所有上述程序，尤其是申报、审查和审计程序。当公共资金和政府活动脱离（部分或全部）预算程序时，完整性原则便遭到破坏。
在中国各级政府的预算实践中，存在四种偏离预算完整性的情形：预算外资金、非预算决策、准财政活动和税收优惠。
尽管做出了多年的努力，预算外资金依然相当普遍，尤其在非税收入方面，包括各种收费（如道路收费）和罚没（如交通罚款留成）。这些资金与活动并没有在预算程序中进行申报，也未经各级人大审查和批准。
非预算决策指财政决策在预算程序之外而非在预算程序中制定。法定支出最为典型。《教育法》《科技法》等部门法律设定了重点支出的挂钩机制，这些支出决策受制于部门法律而非《预算法》和预算程序，因而在预算程序的“视野”中消失了。
准财政活动同样如此。国有金融机构与国有企业是准财政活动的两个高发区。国有企业依然承担政府的部分政策功能，如在农村地区以低于市价的价格水平提供电力，或者借助垄断力量以高于市价的价格提供服务（比如通讯）。实际价格与平均价格的差额形成的损益并未在预算报告中呈现，也未在预算程序中申报。国有金融机构的政策性贷款和储蓄存款的管制利率通常低于市场利率，形成巨额的隐形税收。中央银行的汇兑损益与此相似。尽管缺乏确切的统计，但证据显示，这些隐形的财政资金流量规模相当大（仅商业银行系统中的准财政活动约占当年财政支出的10%左右），但却在预算报告和预算程序中消失了。
“黑箱预算”的另一种形式为税收优惠，相当于特殊形式的公共支出，也就是通过税收制度放弃的支出。这些资金去了哪里、谁是受益者以及产生了怎样的效果，在预算程序和报告中都不得而知。
需要指出的是：流行的“全口径预算”概念具有某种误导性，因为它将预算完整性原则不恰当地表述成统计（或计算）口径问题。预算制度根本不是什么口径问题，而是原则和规则约束下的程序和报告问题。
异化之二：碎片化
在目前“两上两下”的部门预算准备程序中，行政部门制定政策，财政部门制定预算。由于缺失横向协调机制，预算与政策之间的脱节一直很严重，导致预算过程充满不确定性，也使预算制定变异为收入驱动模式。该模式按照“有多少钱可花”安排支出，很少考虑政策需求、目标、重点和优先性安排，以致大量稀缺资源长期难以从低效用途中释放出来，流向更高优先级的用途。预算程序中原本应该存在的活跃的再分配机制消失了。时至今日，“雪中送炭不足、锦上添花有余”的错误配置情况依然严重，尤其在教育和医疗等重点支出领域。
引导预算资源配置的正确指示器是国家战略与政府政策，而非资源本身。因此，政策筹划与预算决策的制定采取政策驱动而非收入驱动模式。在明确清晰的国家战略下，各类政策目标之间应进行仔细的权衡以确定重点与优先性，在此基础上制定预算。
收入驱动模式忽视、甚至漠视战略与政策导向，只是简单地依据“多有多花、少有少花”的资源观来制定预算。当面临新的支出需求时，该模式很少考虑资源释放与转移，而是着眼于增收，从而加剧了资源的不当配置和支出控制的难度。
第二类碎片化表现为资本预算与运营预算的脱节，也就是“重建设、轻维护”。在过去20年中，中国各级政府、尤其是地方政府进行了大规模的资本投资，形成了大量固定资产。获得资产本身不是目的，目的在于充分利用资产有效地交付服务，维护和运营因而变得极为重要。在实践中，鲜有政府将形成资产的资本支出和维护运营支出进行统筹安排，建设和维护处于事实上的“两张皮”状态。
目前的部门预算仍按照“项目支出”和“基本支出”分别申报，人为地造成了建设与维护的脱节。随着时间的推移，这种脱节造成的后果将逐渐呈现，特别是削弱服务交付能力。一个拥有庞大资产的政府如果不能利用资产有效交付服务，大规模公共投资的目的和意义又在哪里，施政能力将如何体现？
专款体制是第三类碎片化之表现。两类主要的专款分别是部门专款（包括部门大额专项资金）和对下级政府的专项转移支付，可分别称之为横向专款和纵向专款。
近年来，专款规模愈益膨胀，细化程度令人惊异。所有专款均预设了特定用途，由此带来了繁琐的“达标”检查，致使管理成本激增，下级政府不胜其烦。但更大问题在于，大而不当的专款体制塑造和加剧了部门垄断，削弱甚至阻断了再分配和竞争机制的作用，并使地方政府难以统筹规划地方事务和预算优先性。专款体制还不适当地赋予行政部门过多的自由裁量权，加剧了“跑部钱进”等寻租活动，削弱了预见性。
异化之三：矮化
现代预算制度最重要的作用在于财政规制，即对财政资源的获取、配置和使用进行规制，包括控制和决策制定这两个基本维度。当公共资金的控制和决策制定不是通过预算程序而是非预算程序或机制实施时，预算程序便被矮化为计算程序：仅仅发挥计算功能；规制功能反而退居其次，难以正常发挥作用。在实践中，范围广、规模大的法定支出连同盛行的基数法，在很大程度上先决性地决定了支出安排。行政部门出台的某些重点支出的强制性考核机制强化了预算规制功能的流失。
预算程序的作用不仅在于财政规制，还在于确保预算规制在各类财政规制体系中的至上性。这意味着：在部门法律与《预算法》出现冲突时，《预算法》享有优先地位。在这里，《预算法》不仅涵盖宪法中的预算条款、基本预算法及其实施细则，也包括立法机关批准的、具有法律效应的年度预算文件，后者的财政规制功能高于部门法律。
预算规制的至上性来源于法定授权原则。中国现行宪法规定了法定授权的基本框架：政府预算须经人大审查和批准才能产生法律效力和合法性。根据法定授权原则，政府既不能拿走公民和企业的钱财，也不能实施任何支出，除非得到立法机关正式和明确的批准。计算功能压倒规制功能抑或预算规制功能的退化，均与法定授权原则背道而驰。
造成预算程序矮化的根本原因，在于财务法案与非财务法案的区分不明。《教育法》等部门法律属于典型的非财务法案，其主要功能在于确立国家关注的重大政策目标，并引导各级政府致力于促进目标。财务授权——授权政府为何目的开支多少公款——并非部门法律的功能，而是预算法的专有功能。《预算法》是基本的财务授权法案，也是区别于非财务法案的关键特征。当财务授权功能被人为地从财务法案移植到非财务法案中时，预算规制及其至上性的根基便荡然无存，这正是中国当前面临的预算困境。
致力走上正轨
从2000年开始实施部门预算以来，中国一直在实施零打碎敲的预算改革，很少将重心锁定于矫正预算程序的变异。直到2013年11月党的十八届三中全会《决定》的颁布，方向性偏差才有所改变。《决定》关于预算改革的一些重要规定，特别是“取消重点支出挂钩”和“大幅减少专项拨款”，以及改革预算审查方式和改进人大工作机制，直接触及到矫正预算程序变异这一深层次的问题。
但迄今为止，指向矫正变异的、全面而系统的改革方案尚未成形。
预算制度包含了公共决策最重要的程序和机制，得以成为国家治理的基石和关键平台。预算改革之所以始终未能走上正轨，主要原因在于矫正预算程序三重变异的改革努力，在很大程度上被忽视了。
为此，在新一轮全面深化财税改革的进程中，矫正预算程序变异应置于改革议程的优先位置。这一方向的改革应锁定三个核心问题：预算程序的“白箱化”（相对于黑箱化）、集成化（相对于碎片化）和预算规制的至上性（相对于法定支出）。每个命题的展开都指向治理能力提升。毕竟，预算程序的正常和有效运转才能为国家治理提供坚实的制度保障。
