资本，劳动力，还是土地？哪一个是经济发展的紧约束，是印度新一届政府在试图恢复高速运转的经济增长机器时，需要扪心自问的诊断性问题。
我们忽略了制度这一显然的紧约束，因为它们带来的问题过于复杂，很难在这里的讨论中得到解决。基于这点说明，我们可以断定资本不是当下发展的紧约束。印度面临很多挑战。但同时，印度已经取得了巨大的进步。印度拥有大量的国内储蓄，尽管政府以牺牲私人部门为代价抢占了这些资源，但国外资本则几乎可以自由获得。
劳动力市场是一个严重的问题，这一点看看劳动密集型制造业的惨淡表现就可见一斑。印度的全套法律法规、文化以及监察制度使得雇佣低技能劳动者十分困难。而混乱的教育系统限制了高技能劳动者的供给。
但是，针对劳动力，至少还有解决的方法。商业界可以雇佣合同工，转移到服务业，或者转变为资本和技术密集型的生产方式。最重要的是，劳动力在一定程度上是可以在印度境内流动的。
毋庸置疑，所有这些规避问题的方法都带来昂贵的成本并且阻碍了发展。但是，对于不能移动的土地而言，连规避的选项都难以获得。土地市场是印度最扭曲的要素市场。无论是从治理到增长，从教育到制造业，从税收到城市化，还是从环境到能源，土地问题都是印度最迫在眉睫的核心挑战。
在图中，我们描绘了一些主要国家的土地人口比例。纵轴表示的是1960年的比例，横轴是预计2050的，后者采用了联合国的人口预测。几乎所有点都在45度线的左上方，表明随着时间的推移，人口增长在世界范围内都加大了土地压力。
在1960年，相对于大部分国家而言，印度是土地资源稀缺的。然而到2050年，印度的土地人口比例将会下降4倍，并且印度会进入世界上土地资源最稀缺国家的行列（只有少许国家在印度左侧，包括孟加拉国、毛里求斯和荷兰）。中国在2050年的人均土地面积将达到印度的4倍，而巴西将达到印度的20倍。这并不让人感到惊讶。试想一下，打个比方，从1991年至2011年，印度在她三分之一的土地上就增加了比她独立时总人口或者说整个美国人口还要多的人口数量。
尽管如此，逐渐减少的物质资源供应会被内生的经济力量恶化。如果印度在接下来的20年里经济增长约78%，出于商业或工业目的、住宅以及基建的土地需求将会大幅增长，更不用说来自增加的2亿余人口的压力。讽刺的是，印度越繁荣，土地资源紧张的问题就越严峻。或者说，印度必须为成功和失败的可能性做同样多的打算。
首先，作为生产要素之一的土地的成本将会大幅上升，致使所有的土地密集型活动包括制造业变得更没有竞争力。确实，作者之一就曾论证过土地可以成为促使高水平持续通胀的因素之一。
其次，土地稀缺会增加来自土地的租（“陆地租”，区别于上升的土地法律成本）。重述Lord Acton的话，经济发展的一条充满讽刺意味的定律是，租会蚕食经济和政治制度，同时巨额的租会毁灭它们。与土地相关的欺诈、丑闻和犯罪已经严重扭曲了印度的政治经济。
再次，芝加哥大学的Chang-Tai Hsieh提出了一个观点，他认为扭曲的土地市场，尤其是城市的土地市场，会在根本上使得劳动力不能自由流动，从而阻碍经济收敛。很大一部分的经济增长来自于劳动力从低生产率的农业活动转移到高生产率的城市活动的结构转型。印度扭曲的土地市场阻碍了城市化进程，减少了农村到城市的移民，并且将大量劳动人口封锁在低产出的农业岗位上。这种背景下的城市化更多的将是可怜的扩张，而不是闪闪发光的高楼大厦的林立。
扭曲的土地市场可能可以解释在印度令人困惑的两大相关问题，即由作者之一提出的“过早的工业退化”。即使是最贫穷的印度省份，也已经在发展的早期阶段遭遇低水平制造业的转移，尽管制造业存在着明显的吸引人的价格信号，低估的汇率与脆弱的制造业并存表明结构性障碍（包括土地）阻止了资源流入制造业。但最近的法案则加剧了这些问题。
印度土地获得法的问题众所周知。1894年统治法的生动愿景是：“国家必须能够以最便宜的方式获得土地；毕竟这些当地的地主都是剥削者。”独立后的印度政府利用这条法律以“公共目的”的名义获得了大量的土地，这些土地通常来自于边缘化的部落社区，而政府只提供了很少的补偿。
有严重缺陷的城市化方式加剧了这个问题，在这种方式下，租金控制是高额的资本价值因为平庸的现实而被迫降低的典型例子之一。企图保护城市中产阶级的租金控制实际上减少了供给，并且妨碍了现代化房屋租赁市场的兴起：已存在的房屋经常被空置（因为害怕无法涨租金或者更换租户），企业部门也没有激励为了租金而盖楼。这损害了穷人和低收入阶级的利益，他们往往只能依靠灰市地主的慈悲过活。而地主们则有能力随时驱逐这些卑微的租客们。
在2013年，团结进步联盟政府通过了一项有着如下完全相反愿景的新法案：“国家必须在贪婪的私人部门土地获取者面前保护脆弱的地主。”这种愿景有两个主要的弱点。首先，在显著增加获取土地的程序障碍时，它忘记了来自印度公共政策最基本的教训：复杂的程序造成了烦忧的拖延，并且经常是最终的失败。至少，延长执行时滞会大幅增加项目成本，从而影响到经济的其他领域。
其次，这种愿景是头脑简单、且不做区分的。它假定了所有的案例都会是弱小无抵抗能力的、目不识丁的部落成员面对强势的跨国公司的情况。
但是，就像在大部分事情上一样，印度不仅很复杂并且在不断演变。保护弱者免受剥削固然重要，但是越来越多的问题是相对富裕的城市人通过夸张的法庭胜诉来欺诈政府。法律的代价是加强了私人地主手中的力量，使得他们可以对抗一个本来就很弱小并且因为复杂的程序变得负担更重的政府。
我们应该做什么？这是我们下一专栏的主题。但是关键的信息是，土地问题需要放在印度政策议程的前列。印度必须付出不亚于打好一场战争的努力去解决这个正在成为印度发展紧约束的问题。丰富的地理禀赋决定了印度不是一个内陆国家。而糟糕的公共政策更加不应该把印度变成一个受土地束缚的国家。
印度如何能够减少土地管理和获取上的严重扭曲，以确保土地促进而不是阻碍经济发展？针对这个问题，我们提出四大政策改革。
改变土地使用方式的权利，是腐败的主要来源。因此，政府必须立法规定，只要符合环境许可，非灌溉农业用地可以自动转化为工业用地。这可以通过引入“通用准则”分类方式来实现，即所有未被分类为工业、商业用地等干燥陆地都被视作“通用目的”。仅凭这项行动就可以大大增加工业用地的供给，并且掐断了腐败的一个重要收入来源，尤其在城市郊区的范围。
第二项政策改革与受限制的建筑面积指标（FSI）造成的人为稀缺性有关。FSI决定了城市建筑的高度。申请获批放松FSI限制和其他土地利用的变化，一样也是腐败的主要来源。
对于钢筋水泥森林的厌恶促使了这一政策。但这种厌恶是有缺陷的，并且长期以来被造成的相反结果以及城市化的需要和渴望矛盾。我们的提议是废除对于申请放宽FSI的审批，创造一个类似于“选择你自己的FSI”的政策。
让任一个建造者或者居住者都可以选择他／她的FSI和重要的附加条款。为反映城市化基础设施的边际成本，超出现有限制的FSI需要支付额外费用。城市可以计算额外每平方英尺的下水道、自来水、电力和其他基础设施在扣除交通设施成本带来的长期边际储蓄（城市密度越大要求的交通运输越少）后带来的“长期边际成本”。
这样的计算是可行的，虽然并不十分容易，但是在这种情况下，无法达到的准确性不应该妨碍切实可行的近似估计。规划当局由此会根据各个项目的融资需求来分配资金。所有这些计划对于市民来说都必须是透明可得的。本文的价值就在于，讨论如何去除政府授权的自由裁量权的同时，为城市的基础建设发展筹集资金。
第三，印度需要废止鼓励购买住房的所得税优惠（在最近的预算进一步减少住房贷款的利息率之后，购房更加优惠了）。这项税法有效地激励了人们在土地价格飞涨的印度去买地，并且增加使用稀缺的河流沙地。举例来说，在金奈的信息技术走廊，据估计已建好的公寓有超过40%的空置率——尽管如此，新员工们仍然在不断地买房，因为利息和本金是可以减免税收，但租金却不可以。
鼓励购房的经济法案并不比鼓励购车或持有股权的更有效。政府应该鼓励市民做出他们自己“租房还是买房”的决策和投资的最优选择，并且公共政策必须在最大范围内不扭曲这些决策。而诸如此类的财政扭曲恰恰是银行的强大游说团和建筑业巨头们喜欢的。
第四，印度需要改进和实施城市财产税，并且保证财产能够进行市场化的估值。在当前低得可怜的水平上提高财产税的理由很多：它可以成为累进税；它可以促进民主问责制和更有效的权力分散；它可以为城市基建募集资源；因为它是针对不动产征收的，利用当今的技术可以相对简单地识别和确定位置；它同时还是针对只能升值的财产征收的，因此，具有内置的税收增长弹性；最后，就像金融交易税会妨碍金融市场一样，它会对财产投机买卖产生同样的效果。在今天的印度，很少有税收提案能像这样吸引人。
然而，自然产生的一个关键问题是，这些改革在政治上是否可行。很清楚的一点是，所有现行的决策都是有原因的，并且已经维持了几十年的现有决策说明了其背后有强大的利益集团在支持它。我们的建议分为两类：那些在中央政府范围之内的（废除购房所得税优惠）和那些被州或地方政府机构控制的（更改土里使用的要求、FSI审批和财产税）。
所得税是一个中心主题。因此，新政府可以独立废除住房所得税优惠。而它将不得不承受来自上述既得利益者的阻挠。一个实施该政策的方法是让税收改革变得可以预期，以此来减弱反对的声音。如果同时伴随相应的整体储蓄扣除额的增长，也可以将来自中产阶级纳税人的反对降至最低。
因为中央政府控制财富税，所以它可以采取的另外一个行动是，对当前非常慷慨的住宅财富税豁免设置一个上限（无论价值高低，一件财产可以得到豁免，）。
我们的其他建议将会遭遇更大的困难，因为不仅既得利益集团会反对这些提议（政治的、官僚的以及政治上关联的建造者游说团），而且也因为中央政府对于潜在的政策工具没有控制权。因此，改革应该如何推动？
一种图景是少数强大的州领导人或官僚带头实施改革。借助技术来改进土地计算、评估和收集的方法，一些案例可以取得成功。这些成功案例可以传播到印度的其他地区。但这是一个外生的并且可能十分缓慢的变革过程。
以州政府简化土里使用规则、放松FSI规则、按照上述建议的方式实施财产税为条件，在中央政府的资助计划之下，通过给予或保留财政转移支付，中央政府可以为这些变革提供激励。考虑到金融委员会在决定中央对地方的转移支付中的影响，委员会也可以从中发挥作用。
在印度，土里孕育、抚育和培养生命的特性，常常反映在受大众欢迎的Dharthi Mata（印度语中的大地之母）的形象中。然而只有在有了土地之后才会诞生大地之母。创造丰富的土地资源是未来的一项重大挑战。
注：
1、原文选自彼得森国际经济研究所（PIIE），原文发表时间是2014年7月20日。作者Devesh Kapur是宾夕法尼亚大学政治学副教授，T. V. Somanathan就职于印度行政局（Indian Administrative Service，IAS），Arvind Subramanian是PIIE高级研究员，曾任IMF研究部主管。
2、译者是上海金融与法律研究院研究助理徐若男。
3、《思想库报告》是上海金融与法律研究院（SIFL）出品的一份公益性电子刊物，以国际智库之思想，关照中国改革之现实。
